財政重整方案之研究

壹、前言

財政為庶政之母，政府預算則是一國政府在一段期間內為達成政治、經濟和社會目的，根據國家整體資源與國民負擔能力為估計基礎，所預定的財政收支計畫，經由政治程序所做的國家資源整體分配。國家要能穩定的發展，必須要有健全的財政。台灣過去所經歷的經濟奇蹟，主要得力於財政的穩健。

政黨輪替後，財政收支嚴重失衡，國債累積速度為以往的兩倍，台灣經濟更經歷前所未有的負成長，民間消費、投資大幅滑落，2001年經濟成長率為空前的-2.18％。為了挽救經濟，在行政部門「振興景氣」的飾辭下，減稅與舉債增加支出的財政政策大行其道，一再規避法律的限制，以致於過度犧牲與傷害財政。在歲入方面，賦稅收入多年呈現負成長，租稅公平與效率明顯不足，稅收所得彈性已降至0.5，國民租稅負擔率（賦稅收入占國民生產毛額比率），更從1990年的20.1％，降至2003年的12.1％最低點，遠不及OECD國家平均數（約28％）的一半，至2005年始回升到14.10％。

有鑒於我國政府赤字及債務與日俱增，財政嚴重惡化，國際競爭力衰退，因此我們主張財政重整，推動全面的預算改革與建立合理的納稅環境，以七年達到政府收支平衡為目標，維護國家永續經營發展。

貳、當前財政問題

一、赤字嚴重，負債過高

當前國家財政赤字嚴重，負債過高，資源運用績效不彰，歲入、歲出以及地方財政，都有甚多可以興革改善的地方。許多問題固然非一日之寒，惟如人民多加了解，予以足夠的重視，我們的財政會更健全，經濟因而獲益，國力得以提升，人民福祉更有保障。

建設台灣以來，國家財用雖不充裕，但我們卻以全世界最少的政府預算，得到經濟奇蹟、民主政治、福利社會的建設成果，國家統計業務也受評為名列前茅的國度。各級政府支出占GDP比例，數十年來恆在17﹪至33﹪之間，目前為20.6﹪，其中中央政府為14.7﹪〈圖一、二〉，較諸其他國家，少了10至30個百分點，不能不說是預算編審及會計、審計人員的共同成就。而五十年來平均經濟成長率8.1﹪，更高居世界第一。

各級政府的年度預算，收支規模龐大。負責監督、審查預算的立法委員、議員和代表，當然要看得懂預算，才能把關審查是否浮編不實。企業家想看懂預算，才能知道政府想投資在什麼地方，那裡就有商機可尋。全國人民也想看懂預算，想了解自己辛辛苦苦的納稅，到底錢用到那兒去了？為什麼政府都在叫窮？為什麼想要的服務，政府不能提供？

預算書中無數數字，總是令人質疑有浮編不實之嫌，啟人疑慮。財政赤字、債台高築、財政紀律（審議、執行、監督）的真相如何？歲入因稅課直落、政府搶錢、資產閒置、理財虧損等，所造成資源短缺情形又如何？歲出的人事沉重、福利補貼、請客送禮、考察出國、捐助委辦、經營虧損、租金、營建、設備等，經費是否運用不當、或明顯浮濫以致未能得到最大財務效益？

圖一各級政府收支及赤字佔GNP比率

圖二中央政府收支及赤字佔GNP比率

二、財政失衡，國力倒退

自1991年以來，政府逐漸步向財政赤字的陷阱。其間雖一度好轉，曾於1998、1999達到決算平衡，累積了大量歲計賸餘，政府債務餘額下降。但最近幾年來，政府更加速步向這個陷阱。目前各級政府的實質財政赤字每年多達三千餘億元，未償債務已累積到近五兆元，超出國內生產毛額的四成。這個負債比與一般已開發國家相比，雖不是最高的，但它增加的速度太快，且已持續七年，財政失衡狀況早然浮現，國際機構一再提出警訊。

在1998、1999年政府財政收支達成平衡，惟政黨輪替後，政府宣稱不加稅，並且進行多項減稅措施，同時寬列公共工程與福利預算，造成年度財政赤字呈倍數擴增。1999年下半及2000年一年半之中央政府赤字為1,823億元，2001年至2002年為2,211億元與2,480億元，2003年跳到最高峰3,129億元，2004至2006年在2,000億元與2,900億元之間，審議中的2007年有2,355億元，這幾年的地方政府赤字在500億元至2,000億元之間，依據經建會報告顯示，2000年到2002年此三年間，台灣在各級政府債務餘額占GDP比率變動狀況，世界第一，平均增加17.93%，遠遠超過第二名的日本(13.52%)。2000年政權移轉時，中央政府長期負債2兆3,330億元，這七年來，擴增1兆7,077億元，已達4兆407億元，這還未包含乙類公債，平均每年舉債金額2,440億元，為前十年的2.3倍。連同地方政府之長期負債，債務餘額4兆8,500億元，占GDP比率40%。這是政府承認的數字，比率已較OECD國家為高。

上列數字還未計列政府短期負債3,000億元，非營業基金長短期未償餘額8,808億元，營業基金負債終須由國庫負擔者5,000億元以上，社會保險潛藏債務3.6兆元以上(其中退撫基金潛藏負債總額逼近3兆元)，既成道路徵收補償4兆元，隱藏債務計達14兆元，占GDP比率130%，而政府從未有系統說明。

國家赤字和負債過高的影響，直接降低國家信用評等，這影響到全體企業的國際借貸能力和條件。國際信評機構惠譽信評公佈對台灣的信譽評等，確認台灣的主權暫時維持A+不變，已低於新加坡和香港的評等。惠譽指出，台灣的結構性財政問題、政治不確定性、加上金融產業的結構不佳，乃是拖累此一評等的關鍵因素。標準普爾對台灣的主權評等項目中，展望已經負向，沒有「微降」的空間，而長期信用評等為AA-，調降後會落到A+，與持續被調升的香港AA，差了二個等級。標準普爾指出，台灣的信評展望維持負向，有政府赤字、政治不安和經濟成長緩慢三項因素。過去我們是四小龍之首，短短時間，我們已落為四小龍之末。

國債惡化加稅勢難避免，2007年度預算案歲入，稅課收入即占73.9%，政府將財政收支平衡寄望於稅課超徵，然而稅課超徵本身即是一個難測的變數，一旦稅課沒有超徵甚至短徵，財政平衡的目標遙遠無期，那麼台灣豈不就走上債留子孫的不歸路！

政府已連續六年在施政計畫中敘明「五至十年內達到財政平衡之目標」，足見只是紙上文章。人民有必要要求政府正視這個謎團。

要維持龐大的負債需滿足一個必要條件，即經濟須保持相當高的成長，也要滿足一個充分條件，即政局的安定，社會上無動盪不安的局面。如果不具備這兩個條件，即使百分之三十的負債比，也會造成國家危機。

台灣財政赤字的根本原因，在於財政收入短缺與財政支出不當。稅課收入是政府主要的歲入來源，然近幾年來由於國內經濟成長速度減緩，且政府屢屢為刺激景氣而祭出減稅政策，致使我國賦稅收入逐年減少。國民賦稅負擔率（賦稅收入占GNP比率）由1990年度的高峰20.1％降至2003年12.1％，創歷史新低紀錄，遠低比工業國家平均27.7％要低很多，亦比鄰近國家南韓19.5％、新加坡16.2％及菲律賓18.0％還低。賦稅依存度（賦稅收入占各級政府支出比率）由1990年度之77.2％劇降至2003年度57.5％，其中中央政府更由88.3％降至59.1％，明顯偏低，可見政府支出以稅收來支應的比例日漸下降，而依賴其他收入及債務的比例漸高。收入已不斷減少，支出又膨脹難縮，2003年度各級政府支出占GNP的比率為22.28％，僅占GNP 12.8％的賦稅顯然難以支撐。入不敷出的窘境日益嚴重。

財政收入不能與經濟成長同比例增加，而財政支出又在政府龐大組織架構諸多法律義務規範以及財政紀律未彰情形下，難以大幅度減少。這種入不敷出情況之產生，與我們不健全的選舉風氣密切相關。在台灣，幾乎每年都有大規模選舉，一般人為了勝選，在選舉政見上，不是用減稅、免稅的口號來討好部分業者和特定族群，就是用增加社會福利支出作餌，討好弱勢團體及老年選民，而我們選民中，大多數是在「有奶便是娘」的觀念下，推波逐瀾，形成年年財政短絀，年年須增發公債的後果。

更重要的，我們的稅負越來越不公平。薪資階層的人稅負較重，食利階層的人稅負較輕，因為前者每一筆收入都有憑證，而後者可利用偷樑換柱方式，不必照實報稅，或用洗錢或五鬼搬運方式，無紀錄可查。故有學者指出，在台灣有個公司和沒有個公司，是兩個世界的人。傳統產業或艱苦產業的稅負較重，高科技產業的稅負較輕，因為前者須付營業稅、營利事業所得稅、地價稅；後者因位於科學園區，受盡優惠待遇，不必付什麼的稅。高中及大學教師的所得稅較重，軍人及初中、小學教員則無所得稅負擔。安分守已的人稅負較重，偷機取巧的人稅負較輕，前者不會逃稅、漏稅，而後者既會逃稅、也會漏稅，普遍說法是，誰誰誰都不繳稅，我為什麼要繳。這些不公平的稅負環境，不但侵蝕稅基，使賦稅收入無法增加，而且也是造成所得分配更加不均的主要原因。

台灣的政治生態環境也令人擔憂，過去，我們多次的財政研討會，多次的財政改革，其效果並不顯著。2001年8月召開的經發會，工商界代表對五項稅目要求減稅、免稅之舉並不合理，可是執政當局考慮到選舉，不敢拂逆業者的要求。譬如證交稅千分之三，對一般股民絕不是沉重的負擔；金融業的營業稅已降為2％，對金融業也不是沉重的負擔，部分業者要求免除，執政當局就順從民意去做。軍人及初中、小學教員的待遇與高中、大學教師相比，並不偏低，而且他們負擔得起，儘管大多數教師表示願意繳所得稅，可是沒有一個執政黨敢恢復徵收他們的所得稅。2006年7月召開的經續會，情形亦復如此。

三、政府搶錢，與民爭財

由於稅收不斷滑落，政府不得不與民爭財。最近許多政府搶錢的爭議，如2004年度交通罰鍰預算案編列130億元，比上年度暴增58億，成長幅度達82％，其他鐵公路、航空、水運等交通收入卻不成長，顯然本末倒置，也無視於目前因為沒錢繳罰款，寧願扣駕照者，2003年已有50萬件，2004年估計更將大增20﹪，達到60萬件。本意在警惕駕駛人的罰款制度，變成了填補赤字的搖錢樹。擬議中的，還有保險給付超過定額者課稅、抽單身稅、鄉縣道路收過路費、取締交通違規委託民間經營等，謂之荒腔走板，亦不為過。

政府搶錢一個實例是警政署取締駕駛人交通違規行為之照相逕行舉發，民眾檢舉違反交通警察勤務手冊「稽查取締不得以隱密方式實施」之規定，如同非法取財於民。立委主張依行政訴訟程序，要求行政院全數退還該筆非法取得之罰鍰予備裁罰人，往後並確實執行不得隱密取締之規定。這真應了古人所說：「事非宜，毋輕諾，苟輕諾，進退錯」，像這種找錢法，到頭來就是進退都錯。

四、健保黑洞，冰山一角

2002年9月1日起健保局宣布健保費率和門診自負額的「雙漲」，更予民眾政府搶錢的印象。目前國內經濟不景氣、失業率居高不下，已有30多萬人連每個月幾百塊的健保費都繳不起。衛生署長的回應居然是：找他的親友幫忙。

健保資源浪費最近已成社會關注焦點，根據醫療改革基金會的統計，每年健保給付藥品的金額約為800至900億，其中至少有260億為藥價黑洞；另監察院之糾正案，亦要求健保局立即改善藥價差問題。其他如不必要的治療、檢驗、遊說病人爭取給付，這部分的浪費，在200億以上。其他委託、宣傳、訓練、福利等的浮濫支出，亦所在多有。

預算法第四條規定之國營事業，應具備歲入專供營業循環運用之營業基金特性，而全民健保局實際上係肩負執行全民健保業務之責，究其業務特性，雖非屬執行公務之普通基金，亦無營業基金之營利目標壓力，故宜歸屬作業基金。令人詬病的是員工待遇比照國營事業中金融保險事業人員待遇，雖與健保制度實施前之公保隸屬中央信託局有其歷史淵源，但就其業務性質應與金融保險業截然不同，且無一般營利經營壓力，故何來4.6個月的績效獎金？由2003年度預算顯示，健保局全年薪資總額高達21.13億元，員工人數2,980人，平均每人年薪70.91萬元，每月月薪亦近6萬元，在連年虧損下，尚有4.6個月年終獎金的發放。此外，因其屬營利事業，依法又可按營業收入的千分之0.5至1.5提撥員工福利金，以預算案所列之全年營業收入3,493億元（其中保費收入所占比重為97.56﹪），如按下限千分之0.5提撥，亦將近1.75億元。氣結的是，調高後的健保費成為許多家庭沉重負擔，健保局員工卻因為費率調高而每人增加4000多元福利獎金，實在難以對人民交代。以上年終績效獎金與員工福利金，過去雖係立法通過之預算，但從預算書損益表觀之，其健保收入下所列支之費用，即健保局所稱政府編列之預算，但實際上係由納稅義務人所支付稅捐或規費來開支，故其編列支合理性，實質商榷。

為求健保的永續經營，實不應單純地調高費基、提高費率等作枝節上的變動，徒增無謂的爭議。而應有健全的財務設計，從結構面進行全盤性改革，首須檢討全民健保局的定位，再探究成本面問題，在縮減支出用盡各種方法後，進而合理調整費率結構、考量費基公平性、增加部分負擔減少資源浪費，甚至對藥品價格公開透明化，杜絕其間流弊，以及給付醫師標準的合理性，均應重新檢討建制。全民健保制度應建構在「社會保險」範疇內，而非「社會福利」。綜觀歐美國家之醫療保險，即保險之全國民眾，除少數真正弱勢、真正赤貧外，一般大眾每個月所繳交醫療保險費用，每次上診所、去醫院所繳醫藥、藥物費用，均秉持保費與保險的涵蓋範圍成正比之原則辦理，正如汽車保險，保費與保險人出險頻率成正比，而保險與被保險人出險金額亦呈正比。

由於立委的關注，健保局員工福利金已遭刪除，連帶中央銀行的福利金也刪六成，足見這些支出，原是不必要的。

五、資源分配，顧此失彼

就歲出結構之資源分配觀察，教育科學文化支出占歲出比例為各政事別之首，社會福利支出居次，國防支出再次，經濟發展支出則居第四位。

教科文支出雖居歲出政事之首，然增加數額多用於科學發展支出，亦即資源之運用集中於科技菁英階層，未能惠及一般普羅大眾教育的提升，與教育界的要求（教師退休、學貸補助等）有所落差，將政府的教育負擔移轉到家長身上，無怪乎輿論有「窮人讀不起書了」的浩嘆。

社會福利支出近年來出雖始終居政事別的前三位，但其分配太過偏重各項保險財務之補貼，而對急須救助者的重視不足。目前就業安全體系出現嚴重漏洞，失業問題歷經六年遲遲無法有效改善。而自2000年底連續十三次調降利率以來，全民存款利息損失約五千億元，加上薪資、租金、利潤等的下降，家計單位的收入蒙受重大損失，2003年全體家庭平均每戶所得總額較上年度減少2.7％，低所得家庭更銳減達10.7％（由上年度的31.5萬元降至27.9萬元），而家計負擔則不減反增，例如健保雙漲。日前群眾已因健保保費與部分負擔雙漲而發動八二七遊行，一葉知秋，可見資源之分配未符眾望，社福支出並未嘉惠於真正需要的人，拉大了貧富差距，高低差距一年之間由5.55倍上升為6.39倍，社會動亂行見愈趨嚴重。光2003年示威就有九月廿六日的傳統產業抗議政府欠債不還、九月廿八日的教師抗議加稅並縮減退休給付、十月廿九日農漁會代表赴縣市政府抗議政府對信用部整頓措施、十一月十日勞工秋鬥大遊行反對貧窮。民怨不止，生計艱難，2001年自殺人數2,781人，較上年大增12.55％，到2005年更升到4,282人，十年來自殺人數比率擴大三倍，顯非政府辦理社會福利的原意。

經濟發展支出已多年落至政事別第四位，與政府「拚經濟」的口號自相矛盾。近來民調多所顯示，民眾期待政府應致力於發展經濟之比率，遠超過應多關注社會福利者。如今經濟發展支出比重的大幅滑落，與民意背道而馳。長期經濟不振也引發人才與消費能力的外移，形成惡性循環。

六、支出浮濫，充份揭露

至於支出面的僵化、浮濫、浪費、視公帑如無物之現象，時常有出人意表的曝光。人民因為不知道禍根有多深、多大，所以滿腹狐疑，看公務員就像小偷，這是很不公平的。要徹底解決這個問題，只有靠預算書表的全面揭露來杜絕。

受法律契約之規範，近幾年度具強制性或義務性必須編列之重大支出占歲出比重即達七成，諸如人事費、債務付息、社會保險補助、社會福利津貼及補助、對各級公私立學校教育補助、對地方政府補助等，政府僅存三成歲出可自由規劃運用，結構僵化情形嚴重，使得整體歲出的安排更顯困難。

儘管結構僵化，政府卻未將錢花在刀口上，浪費情事，此起彼落，各機關買地起厝，大興土木即為一例。時值房地產不景氣，需求嚴重不足，如果真有擴充的必要，購買現成房屋，應該更符經濟要求。

又如人事費之編列年年不減反增，近十年來中央政府人事費用平均年增率為6.3％，占GDP達4.7％，較美國約1.9％、南韓約2.2％、日本約0.8％高出甚多。且我國公務員平均年薪單位成本竟高達120萬元，為一般民間平均國民所得的兩倍以上，人事負擔之沉重可見一班，確有檢討必要。

想搞公款者，如同所有犯罪者的心態，就是賭它不護破案。因為刑罰一定大於犯罪所得，只有破案被捉的機會不大時，冒險才有意義。預算的浪費之處，編列者也抱著姑且一試的心理。捉到是妳的，捉不到是我的。反正到立法院熬一下，過關了就有白花花的銀子可用，看似成本效益頗高，但如主計處的書表無所遺漏的揭露各種費用，在各機關之編列狀況，則取巧的成功機率，就會低到不值得嘗試。

例如支出可能浮濫的每一項目，以辦公室租金這一項來說，各機觀每一員工的面積、租金一旦列表，人民看到文建會每人69.6萬元，而北區國稅局只有4.3萬元、中區國稅局更只有3.3萬元時，高居第一名的文建會，必定難以自處，隔年應會改善。其餘請客送禮、福利補貼、差假出國、買地起厝、捐助委辦的經費，亦應如此處理。甚至貪污舞弊的金額，列表排列公告，亦有何不可？

軍公教人員退撫制度，牽涉到政府的財政收支能否平衡的根本問題，而根據專家的估計，如果無法經由改革予以控制，在可預見的未來，勢必招致政府財政的全面潰堤，最後還是要由全民大眾來承擔其後果。但即使如此，專家普遍感到悲觀，看不到事情有改善的跡象。其不合理處在於制度設計對這些廣義的公務人員之退休條件過於優厚，包括眾所皆知的公務員任職二十五年、滿五十歲即可申請退休，而後可以領取所得替代率高達八、九成以上的月退休俸。以目前國民平均壽命七十六歲計，意謂著五十歲退休的公務員，可以領退休金的時間，比其工作的時間要長，同時也包括部分退休所得還可以享有18%的優惠存款利率。至於有辦法的公務人員，可以先從軍職退休，再轉公職，既領終身俸，將來又可再領月退俸；或者是先從公職退休，再轉到政府捐贈成立的財團法人任職，兩頭領錢比任公職時收入還要好。更普遍的是，從公職下來領月退，再到私人機關任職，總所得還是高於原來的任職所得。

這種退休後所得反而高於公職時的情形，可以說極為普遍，但卻是只有退休公職人員才能獨享，民營企業受雇者、或自營謀生者，根本不可能有這樣的機會。因此，兩相對比，自然更凸顯現行公職人員退撫制度的不合理。

當然，這種不合理現象其實早已存在一段時日，有識之士也曾一再提出其不公平不合理之處，並憂心這種過於優厚的退撫條件，還將進一步壓垮政府財政，使非公務人員的一般大眾，既不能同樣享受優厚退撫給予，到頭來反而還要被迫承擔因而所滋增的公共債務。這種狀況，擺明了簡直就是黑狗偷食，白狗遭殃的翻版，而後還要由全民來承擔這種偏差制度的「歷史共業」。

究竟因不合理的退撫制度，給政府財政帶來多大的窟窿呢？根據立法院預算中心的統計，以2007年度為例，政府預算所提撥的軍公教退休預備金總數是五六三．八八億元，但如果要達到退撫基金的收支平衡，則年度總共短少提撥七三三億元。累計起來，在現行的退撫條件下，政府退撫基金的潛藏負債總額將高達近三兆元。而由於公務人員的退休制屬於確定給付制，也就是不管政府年度預算對退撫基金是否足額提撥，最後還是要由政府負起償付責任，意謂著政府除了既有的一年期以上舉債和其他短期或自償性債務的四兆三千多億之外，單單是為了提供退休金就另外還要揹負近三兆的債務。兩者加總，單是中央政府的負債總額即達七兆四千多億，佔2005年GDP的66.64％，超過國際定義全國各級政府負債合計不能超過GDP之60％上限，對政府財政的穩定和債信的影響不言可喻。

面對這麼嚴峻的形勢，改革之道自然應從將目前並不合理的退撫制度予以合理化入手。舉凡延後退休年齡，設定退休人員的實質所得於一定合理的比例，乃至於採取公務人員年資保留的措施，俟公務人員真正從職場退休後，再依據其服務公、民營單位的年資，核算給予其應得的退休給與。至於明顯不合理的18％優惠利息，或軍教人員免所得稅等，更是不可少的改革配套。

然而，談到退撫制度的改革，不同於其他公共政策，問題不在於有沒有解方，癥結在於沒有人願意真正扮演改革的推手。其中的關鍵自然是因為牽涉到既得利益，要取消軍教免稅，馬上遭致老師們的群起反彈，要改革18％退休人員更是抵死不從。面對這種反改革的態勢，使得儘管政黨已經輪替，不論藍綠的前後執政者都不敢真正推動。而即使行政部門真的提了案，立法部門也別想過關，因為連立法委員都是現制的既得利益者，那又怎麼可能跟自己的錢或選票過不去。財稅專家的示警，非公務體系一般社會大眾的不平之鳴也。

七、地方財政，影響民生

台灣省轄下二十一縣市的支出成長率自1992至2000年間，平均增加速度為13.3％，歲入平均年增率為10.9％。入不敷出使財政缺口增加。以民國2000年的決算數字顯示，台灣省轄下二十一縣市的財政赤字高達995億元。地方政府收入主要是依賴中央撥補的統籌分配稅款及補助款，自徵稅比例逐漸減少。統籌稅款與補助收入占地方政府歲入的比重在八十九年度高達57.1％，其中有些縣市此項比例更在80％以上（如嘉義縣統籌稅款及補助款占歲入的比率為86.2％，澎湖縣為92.1％），顯示縣市地方政府對中央之依賴程度日深，其已成為中央財政難以承受之重。

地方收入不足的原因可歸納為：（1）中央政府訂定之免稅規定，侵犯地方課稅權。（2）全國賦稅負擔率遞減，顯示地方政府自徵賦稅收入遞減，亦使中央的統籌分配稅款有所縮減。（3）地方稅法通則以及規費法遲未審議通過，使地方無增稅加費的權利。（4）地方收入如土增稅及地價稅，因選票考量而未能確實執行，造成財源流失。

台灣省轄下二十一縣市支出以政事別來區分，主要為教育科學支出與社會福利支出。教育科學支出自1992至2000年平均為占歲出比率為39.67％，其中約80％以上幾乎皆為人事負擔。而社會福利則為主政者競選時的重要支票，因此社會安全支出占歲出的比重日重，由1992年度11.49％，增至2000年度19.68％。相對於社會安全支出的上升，經濟發展支出卻不斷得下降，民國1993年尚有20.69％的支出用在經濟發展支出，至2000年度僅剩13.95％，使各縣市的經濟成長受到限制。例如近年來桃園縣政府經濟發展支出已呈現逐年遞減之狀況，2001年度經濟發展支出（16億元）占歲出比例甚至僅5.18％。

綜觀地方政府支出膨脹的原因有：（1）政府近年來開了不少福利支票，使得地方法定支出大增。這種中央請客卻由地方買單的情形，加重地方政府的財政壓力。（2）大部分地方首長候選人往往為了求勝，在選舉時提出各種討好選民的政見主張，如增加福利津貼或其他好大喜功而無實質效益的重大建設等。濫開支票的結果，使地方政府支出膨脹，財政短絀情況愈加嚴重。

八、財政問題拖累評等

國際信評機構惠譽信評指出，台灣的結構性財政問題、政治不確定性，加上金融產業的結構不佳，乃是拖累評等的關鍵因素。

針對影響台灣主權評等無法攀升的結構性財政問題，根據相關的經濟數據，台灣的財政赤字將於2007年達到高峰，佔GDP的47%左右，不只是台灣的歷史新高，也明顯高於同屬Ａ評級國家的平均數31.8%。而即使在明年之後，財政赤字的問題可望緩步獲得改善，但惠譽認為台灣將無法在民國一百年達到財政平衡的目標。設定在2011年達成財政平衡的目標，其實乃是財政部先前在面對外界批評財政赤字問題嚴重時，自行提出的改善時間表。

綜合歸納惠譽國際對台灣結構性財政問題的關切，以及主管部會的回應，其實再度凸顯當前台灣財政赤字問題的嚴峻，以及改善對策充滿不確定性和受到結構性侷限的困境。

當前台灣財政赤字問題的嚴峻，只要看看其所佔GDP的比重將於明年達到接近50％的歷史高峰，即可見其端倪。這個數據不只比其他同屬Ａ評級國家的平均值高出一大截，同時也意謂著政府總債務已經將近年度國民總生產毛額的一半。如此高築的債台，即使政府真有本事於民國一百年達到年度收支平衡，但那只是沒有增添新的債務而已，可並非意謂著既有的龐大債務會自動消減。

即使不談既有債務的消減，先把目標設定在於民國一百年時達成財政收支平衡的目標。看起來也是充滿不確定和要受限於難以擺脫的結構性困境。

分析平衡財政目標所可能面對的不確定因素，主要有兩項，其一是政府是否真有控制預算規模的決心。由於目前的中央政府年度預算收支短差仍以千百億元計，要在五年後達到收支平衡，本來就是一項高難度的挑戰。而且證諸往例，主政者為求表現，事實上很難控制預算規模的增長。即使當前的蘇內閣有此體認與決心，問題是到目標年民國一百年還有五年的時間，未來不論是政黨輪替或內閣更動，控制預算規模此一政策能否延續便大有可疑，自然也將是一個難測的變數。

另一個難測的變數則是近三年政府稅課都有超徵，因此對於改善赤字貢獻良多。然而稅課超徵本身其實就是一個最不確定的變數，把財政收支平衡寄望於此，一旦未來五年稅課短徵或至少沒有超徵，則財政平衡的目標豈不是要落空。

此外，當前政府財政赤字問題，更要面對一個難以擺脫的結構性困境。其內涵之一是要達到年度財政收支平衡，本已是高難度的挑戰，但現有龐大債務仍將成為政府財政揮之不去的結構負荷。另一個則是即使中央政府勉強達到財政平衡，但地方財政的惡化更甚於中央，而地方政府自有財源嚴重不足，也幾乎不可能出現稅課超徵的情事，最後終不免會使整體的政府財政問題雪上加霜。對於地方財政的問題，財政部指出地方政府原希望放寬舉債上限，但財政部並不允准，不過這並不能解決地方財政赤字的結構性問題，修改財政收支劃分法以改善地方財政也許是可行之路。但地方財政收入增加，意謂中央收入要減少，到頭來還是擺脫不了入不敷出的結構性困境。面對財政改革的漫漫長路，台灣最後難道真要走上債留子孫的不歸路！

根據國際研究機構的競爭力報告，顯示台灣國力正快速流失，而如此與百姓生活有切身關係的議題，國內民眾卻鮮少關心。

國內較常見的兩份競爭力報告，分別是由瑞士洛桑國際管理學院(簡稱IMD)及世界經濟論壇(簡稱WEF)所出版。IMD針對全球61個經濟體，由「經濟表現」、「政府效能」、「企業效能」與「基礎建設」等四個面向來評估一國總體競爭力；WEF則針對全球125個經濟體，將一國國力分為「成長競爭力」、「全球競爭力」與「商業競爭力」，再分別從各種面向、上百個指標來評比，都有一萬多有效問卷來支持。

今年的報告出爐後，這兩家機構不約而同均調降台灣競爭力排名。IMD總體競爭力排名，台灣由2005年的第11名退至第18名，四個面向的排名也都退步：「經濟表現」由18名退至27名、「政府效能」由19名退至24名、「企業效能」從6名退至14名、「基礎建設」從18名退為20名。同時，台灣WEF的三項競爭力指標也都被調降：「成長競爭力」由第5名降為第6名、「全球競爭力」也從2005年的第8名降至第13名、「商業競爭力」更從2005年的第14名降至第21名。

綜合這兩份評比結果，台灣競爭力的劣勢，包含政府效能不彰、政府財政問題嚴重、法規制度未周、國際貿易衰退、公司治理不佳、金融疲弱等，加以過去的科技優勢不再，拉低台灣競爭力。此外，台灣企業的創新能力與企業效能雖然獨具優勢，但政府債務高漲、財政赤字惡化、金融產業弊端叢生等，公部門表現不良拖累國家整體競爭力，並影響企業對未來經濟表現的看法，致使民間投資低落與消費遲滯，進一步削弱總體經濟表現。對照IMD的評比結果，台灣「經濟表現」總排名退後9名，其下的「國內經濟」退步8名(由18名變成26名)、「國際投資」退步10名(由39名變成49名)、「國際貿易」甚至退步17名(由15名變成32名)，景氣表現低迷自然不利就業市場，「就業」項目也因而退步7名(由13名變成23名)。

這些機構探究台灣競爭力下降的原因，「兩岸政策未能順勢開放」為根本癥結。中國大陸經濟快速崛起為不爭的事實，全世界有目共睹，不僅西方各國積極爭取進入中國市場，亞洲各國也都努力尋求獲利機會，其中又以鄰近中國大陸的香港最為吃香，其競爭力排名也因此逐年上升：IMD「總體競爭力」排名從2004年的第6名升至2005年及2006年的第2名、WEF「商業競爭力」排名由2005年的第17名升至第10名、WEF「全球競爭力」排名也從2005年的第14名升至第11名。反觀台灣，未能因應全球經濟環境變化順勢而為，採取鎖國政策，逼使產業出走、海空港口運量縮減，使得競爭力排名不增反降。以WEF「全球競爭力」排名為例，2005年香港落後我們6名(台灣排名第8，香港排名第14)，2006年卻超越我們2名(台灣排名第13，香港排名第11)，政府未能以大格局思維看待兩岸往來，限制台灣自身發展，減損國家競爭力。

國家競爭力的評比結果，就像老師對全班打分數一樣，成績不好的，理應針對缺失，努力改過，不能怪罪老師不愛自己。更不能賭爛說，評比好壞是政府的事，與我何干。這可是攸關你我荷包的大事：評比下降，國家債信下滑，國內、外的投資者，不會也不能對我們投資的，全球資金，包括我們自己的，都只會投向高債信、高獲利的地方。資金不來，試問就業與所得從何而來？

九、「財團法人」美意糟蹋

國人常以為我們的政府規模不大，這是只從總預算來看，各級政府總預算合計2兆3千億元，佔國民生產毛額（GNP）21%，與其他國家比較，這個比例的確不高。但政府掌握的資源，還包括國營事業（含健保）、各種政府基金（含公立學校）以及政府捐助的財團法人。總計起來，政府實際規模超過GNP50%，怎能不好好監督。

政府捐助的財團法人問題重重，例如高鐵欠缺75億資金，行政院要求航發會以及中技社出錢解決。政府財團法人的管理問題，浮上檯面。如果這是公款，何以能夠立刻撥款不必監督？如果不是公款，何以行政院調動得了？

政府動用公款，當然要經過立法院的預算審查、監督，但從這個例子來看，政府就有變通的方法來逃避，只要將錢先移轉至政府財團法人，就可以達到執政黨所想要的政治目標，這顯然不是制度設計的原意。政府捐助財團法人的設立，是希望能夠透過非營利組織，彌補公家機關人員、資訊等資源的不足，達到社會公益之目的，進而促進民間在學術、科技、經濟、環保等不同領域的公益活動發揮功能。現在日久玩生，這些理想，多成泡影。

目前由中央政府編列預算捐助成立的財團法人，為數已多達143個，捐助金額高達1,121億元，而立法院卻沒有適當法律可以積極有效監督這些單位，使得高鐵BOT在籌資不順的情況下，政府得以利用總資產45億元的中技社，出資高鐵30億元；而總資產高達160多億元的航發會，出資45億元。高鐵BOT政府零出資的政策，因而破功。

另外，根據立法院決議，政府所捐助成立財團法人之內部職員，若由退休軍公教人員轉任者，薪水應依公務人員退休法規定，每月不得超過31,200元。但是單從經濟部、農委會以及衛生署等三個部會所捐助的13個財團法人之中，就有58位退休官員坐領雙薪，每年國庫負擔高達8千萬元。

因此，我們提議修改預算法及決算法等相關法律，制訂「財團法人捐助法」，讓政府捐助的財團法人能夠有法可依。立法院在審查政府預算時，能夠對政府捐助的財團法人作監督，其預算及決算書，應隨同其他政府單位的預算案送到立法院審查，業務也須嚴格管裡，避免不公不法。已經完成使命者，即應裁撤。各機關向所主管財團法人借用人員的陋規，也應該一併改革。

參、財政重建對策

甲：公共資源之開源

近年來，政府財政收入不斷減少，難以支應各項施政建設，除應調整稅制與擴大稅基、提高國民賦稅負擔率外，更應積極開闢財源，方能達成預算平衡。

我們主張：(1)合理調整賦稅制度與結構，改革稅制，擴大稅基；(2)強化非營業基金之管理；(3)理性推動公營事業民營化；(4)儘速提昇國家資產運用效率。

對策一：合理調整賦稅制度與結構，改革稅制，擴大稅基。

近來我國賦稅收入多呈負成長，租稅公平與效率明顯不足，稅收所得彈性已降至0.5，國民租稅負擔率（賦稅收入占國民生產毛額比率）更從2000年的20.1％，降至2004年的12.5％，不及OECD國家平均數（約28％）的一半。主要原因在於不斷擴大減免租稅範圍，造成我國稅基遭受侵蝕，政府財政收入也大幅減少。

在稅制改革方面，應加速建立公平、合理的稅制精神，應先擴大課稅之稅基，再考量適度調整稅率，以達成「人人公平納稅，個個稅負減輕」之目標。因此我們主張：(1)改革所得稅制；(2)整合消費稅制；(3)健全財產稅制；(4)推展國際租稅交流。

調整賦稅制度與結構，加速建立公平、合理的稅制精神，以達成「人人公平納稅，個個稅負減輕」之目標，通盤檢討不合理的租稅減免，整合各項租稅減免措施，以避免重複減免情事。

近年來，由於種種租稅減免，以致我國賦稅負擔率（賦稅收入占GDP比率）逐年下降，91、92年更下滑至12％的新低水準。探其原因，可從「稅收所得彈性係數」之變化窺知一二。「稅收所得彈性係數」代表國內生產毛額每變動1％時），政府總稅收變化的百分比。所以，當「稅收所得彈性係數」大於1時，意謂政府稅收增加幅度超過經濟成長率，此時賦稅負擔率將因國內經濟成長、國內生產毛額增加而有所提升。反之，當此彈性係數小於1時，國內經濟成長，但稅收成長有限，租稅負擔率反倒會出現下降的趨勢。

按照財政部所公布之數據，我國近20年來（76～94年）的稅收所得彈性係數趨勢可分為兩階段觀察（請參閱附圖）：76～91年間，整體呈現下滑趨勢。這是由於政府長期以來倚重經濟發展，為鼓勵各項投資活動，給予營利事業、個人許多租稅優惠措施。然此舉卻造成政府稅基流失，遂有政府稅收成長幅度不及經濟成長率、我國租稅負擔率日漸下降及所得貧富差距擴大等現象發生。自92年起，財政部開始針對「捐地節稅」等租稅漏洞進行規範，改善了稅收流失的情況，也此使得92年以後稅收所得彈性係數有所回升，94年更達3.9的水準，創下20年來最高紀錄。

至於95年度之稅收所得彈性係數，由於會計年度尚在進行當中，目前僅以1～11月的數據資料來推估全年度彈性係數。依據財政部統計處95年12月8日發佈全國賦稅收入統計資料，累計1至11月全國賦稅收入實徵淨額1兆5122億元，已提前達成全年度預算目標。財政部預估，今年稅收可望超徵1200億元。是故，95年度賦稅收入預算數為1兆4,703億元，若預估今年稅收超徵金額1,200億元，則估算全年賦稅實徵數為1兆5,903億元，全年度賦稅增加率為1.46％（94年度全年賦稅實徵數為1兆5,674億元），再依「稅收所得彈性係數」之定義，與95年度預估的經濟成長率（4.39％）相除，可得95年度「稅收所得彈性係數」約為0.33。

至此，若國內景氣不受其他非經濟因素干擾，則以90～94年度全國平均賦稅收入1兆3,382億元代表未來幾年年全國平均賦稅收入，並將稅收所得彈性係數設定為90～94年平均值1.28，經濟成長率維持在4％的水準，那麼可以預期的是，未來政府賦稅收入每年將會增加685億元的規模。

觀察近20年來稅收所得彈性變化趨勢，不難發現，當國家稅制發生重大變革（如87年實行兩稅合一制）、國際間發生重大戰爭時（如80年的波灣戰爭）或是政府決策失當時（如90年政府宣布核四停建），均會對於國家稅收產生重大影響，進而使稅收所得彈性係數呈現負值，賦稅負擔率逐年下降。如今，我們見到租稅負擔率逐步回升，為國家財政重整點燃一線曙光。然而，這件適時的背後，我們也不免替國家經濟發展前景感到憂心。沒錯，當前稅收所得彈性回升、稅收超徵的因素，除了經濟稍形好轉、陸續取消畸零地繼承免稅及捐地抵稅漏洞，及強化逃漏查緝工作等因素外，是不是也產生對於企業的過度課稅、戕害投資環境現象發生？倘若如此，則財政當局須多加審視注意此等「殺雞取卵」之情事，否則眼前多幾文用度，卻將國家未來資本消耗殆盡，那可就真的得不償失了。

資料來源：財政部賦稅統計年報。

註1：除95年度仍為預估數外，其餘年度均為實際數。95年度之國內生產毛額變動率為主計處預測之經濟成長率‧

註2：89年度因我國會計年度改制為曆年制，會計期間為88.07.01～89.12.31，實質上為涵蓋18個月之會計年度。

目前我國課稅稽徵成本，約占全部賦稅收入的1.9%，其中以貨物稅的課徵成本最低，僅0.1%；又以娛樂稅為最高，11.3%。相較之下，美國賦稅稽徵成本僅為0.58%，顯見我國在稅務行政與稽徵效率方面仍有待提昇。

加強稽徵查緝逃漏稅，是維護租稅公平與社會正義的重要手段，對於目前我國賦稅稽徵成本偏高的狀況，因此我們主張：(1)簡化課稅稅目；(2)調整稽徵人力配置；(3)加強宣導誠實納稅。

簡化課稅稅目

在稅收中立的原則下，考慮取消部分貨物稅課稅項目、印花稅、部分娛樂稅及部分契稅。

調整稽徵人力配置

小額漏稅案件占據稅捐機關絕大多數的人力，但是補稅成果卻相當有限。以效率的觀點，政府應將查稅人力集中在較具查核價值的漏稅案件上，以利提高稅收，降低課稅成本。

加強宣導誠實納稅

政府應加強宣導誠實納稅的正當性與必要性，並針對逃漏稅者處以更重的處罰，配合破案法之運用，減輕逃漏稅者卻能照舊揮霍之社會不公。

改革所得稅制

1. 努力擴大稅基，取消職業別與產業別租稅減免；在課稅原則上，改採屬人兼屬地課稅制度，以減少稅源外流損失。檢討兩稅合一實施成效及現行未分配盈餘計算基準，避免對未分配盈餘超額加徵，並簡化稅務行政。

2. 引進美國「最低稅負」所得稅制，對高所得者適用的租稅優惠，設定最高金額限制，超過標準者另行課徵一定比率的最低稅負，以健全所得稅制的累進性。

3. 將原先的教育特別扣除額由過去的每戶每年25, 000元，調整為每名在學子女每年50,000元，改採「學費指數連動法」，依照大學學費平均上漲率，自動調整教育學費特別扣除額，以減輕受薪家庭之教育經費負擔。

4. 重新檢討現行稅法對保險費及保險相關給付免稅規定的合理性，健康保險給付維持免稅，死亡保險給付改採定額免稅，期滿給付比照現行稅法規定課徵所得稅，對於年金給付提供合理之租稅優惠。

5. 為提高勞動者工作誘因，設計「勤勞所得稅額扣抵（Earned Income Tax Credit, EITC）」之機制，結合政府補助與鼓勵就業兩項措施，以提高就業意願，嘉惠低收入家庭。

整合消費稅制

1. 依經濟成長的條件徵收營業稅，當經濟成長率穩定於5%以上時，營業稅率由5%調高為6%；當經濟成長率穩定於6%以上時，再由6%調高為7%，以籌措還債財源。

2. 整合營業稅、貨物稅、娛樂稅與印花稅等同屬消費稅性質之稅目，以簡化稅務行政。

3. 研擬將油氣類、車輛及水泥類貨物稅項目，轉變成符合環境保護、節約能源、維護國民健康的環保稅制；考量維護國民健康與菸害防治之政策目的，適度調整菸酒稅負。

4. 調降料理酒之從量稅額以適應民情，修正酒精定義並調漲其從量稅額，以降低產製私酒誘因及減少直接販售的安全顧慮。

健全財產稅制

1. 整合遺產及贈與稅稅基、簡化課稅級距、調降遺產贈與稅率，儘速修正現行公共設施保留地免稅規定、實物抵繳未盡合理之相關規範。

2. 縮短公告現值與市價間的差距，適當調整地價稅稅率；朝「輕課增值稅，重課地價稅；提高持有成本，降低交易成本」方向來推動土地稅制改革，活絡房地產交易。另外為提高公有土地房屋的利用，政府機關之房地產不宜免稅。

推展國際租稅交流

1. 加強透過國際間之租稅協商，簽訂包括兩岸在內的租稅平等互惠協定維持國際間稅收公平分配、消除重複課稅（或未課稅）問題。

2. 電子商務交易應課徵與傳統交易類似之租稅，建立電子商店資訊監查制度，設計監查系統訂定法源。

對策二：提昇國家資產運用效率。

國家資產除「國有財產法」規定的不動產、動產外，還包括三十七家國營事業、國營行庫、九十七個非營業基金持有之股權、其它有價証券、及不動產。國家資產包含：

（一）財政部國有財產局（以下簡稱國產局）管理之國有非公用財產。

（二）中央政府機關及其所屬機關或地方政府及其所屬機關管理之國有公用財產。

（三）中央政府所設置之非營業特種基金管理之國有公用財產。

（四）非公司組織國營事業機構管理之國有公用財產。

（五）公司組織國營事業機構之國有股份及登記為該公司所有之不動產、有價證券。

（六）國營銀行法人之國有投資及登記為該法人所有之不動產、有價證券。

（七）其他應強化經營管理績效之不動產、動產、有價證券及權利。

依據財政部估計，現有國家財產總值約六兆餘元，國有財產局管轄非公用國有財產部分，其他國有公用財產則分屬於各機關單位，並未統籌運用。若以每年報酬率維持百分之三估計，可為國庫挹注一千八百億元。然而目前每年財產收入繳庫僅三百六十四億元，其中大多為變賣國有財產局之國有非公用土地收入，顯然這些國家資產並未有效經營，報酬率不到百分之一。妥善處理閒置資產。

國有財產局應盡速全面丈量清查所有土地與使用及非使用中公有土地的現況，協調各單位機關間相互交流利用，提高閒置國有財產的使用效率。並應研究公有土地建物免稅的合理性，建立使用者付費的制度。

向民間購買與承租土地或房屋，應按照主計處家庭收支調查表中房屋租金所調查出的各縣市租金標準加減一定的乘數來訂立中央與地方政府的買賣租賃費用標準。

加強辦理國有非公用不動產出租、出售，同樣依照家庭收支調查的租金標準來修正國有非公用財產支委託經營及委託管理相關辦法，加強其管理及經營績效，並訂定公務員每人使用廳舍空間的標準坪數，抑制公務機關過度膨脹辦公空間。

原因是，國有財產屬公有性質，原本即缺乏良善管理誘因，致使公有財產營運績效水準普遍低落；加以又分散於各管轄單位，造成資源規劃調度不易，更使大筆國家財富淪為棄置不用的荒地。因此許多國有財產（例如公有宿舍、公有土地等）的管理造成被佔用、閒置，以及低度利用的情況，早已為人所詬病，其所造成的資源浪費以及新舊人員之間的不平等，對社會公義的影響，也難以估計，並且根據依據經發會共識，無論民營化或民營化釋股，應由單一事業單位統籌辦理，成立國家資產委員會即為執行並延伸此一共識，使國有財產管理一元化，有效提高國有財產的使用效率，杜絕資源閒置及浪費的情況發生。

國家資產經營管理委員會於九十一年四月十三日成立，超越原國有財產局之管轄範疇，應確實發揮功效，統籌政府名下閒置或低度開發的不動產、動產、有價證券、資金等資產，設定每年處分國有土地挹注財政收入之目標額，並視市場胃納量，適時採行國營事業與非營業基金釋出。並應處分非公用閒置土地，供民間開發，提高土地利用效益，同時減少政府管理成本，增裕國庫收入。至於被佔用的土地與房舍，則應積極辦理追討。凡國有財產之標售、出租等運用規劃，均秉持公平公開原則，以良好嚴密的內部治理控制機制，加上接受大眾透明化監督機制，才能還富於民。否則黑箱作業將使利益輸送及官商勾結問題不斷出現，不僅未能杜絕政府基金之五鬼搬運弊病，可能更加變本加厲，所謂未蒙其利反受其害。

在國有財產的維護應用方面，應修訂國有財產法第二十八條關於主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益之規定，大幅擴增公用與非公用財產之變換彈性。

國家資產為國家重要資源，政府應建立完備的經營管理制度，以創造社會財富，追求資源共享。目前政府推動國家資產經營管理法制化工作，就是希望透過制度面的改善，逐步建立國家資產管理一元化、使用合理化及經營透明化，以全面提升國家資產經營管理效率。惟徒法不能自行，多數機關、國營事業乃至國立學校，仍未能建立使用國家資產應有成本及效益觀念，加上固守本位主義，不願配合將閒置或低度利用資產繳回國庫統籌運用，造成資源調配上的阻力。因此，現行國家資產經營管理所面臨的主要問題，已不在於制度面的改善，而在於各管理機關使用資產觀念的導正。期望透過國資會的持續運作，能使各公產管理單位體認政府建立國家資產一元化管理的決心，並徹底改變舊有的管理心態，如此，才能將國家資產的經營管理帶入新的境界，進而提升國家資產經營管理效率。

對策三：理性推動公營事業民營化。

1. 依各事業機構民營化的不同條件，加強其釋股或其他民營化方式之規劃，釋股時機的選擇應妥善考慮資本市場的胃納情況，避免對國內資本市場的衝擊，也應考慮其他可行之民營化模式，如金融資產證券化等。

2. 除國防、公共事業等自然獨占外，應規劃全數出清國營事業官股，讓這些公司徹底的民營化，讓其董監事能夠獨立運作。所餘公股，應立法管理。

3. 對於攸關國民生計的重大民營化規劃案，應考量自由化與民營化政策之配合，以更周延的態度妥為規劃，使市場機制能取代行政指導，發揮功能。

4. 檢討簡化國營事業預算書表格式，減少非必要之管理性預算報表篇幅。

對策四：強化非營業基金之管理

1. 作全盤檢視各非營業基金的設置目的、任務、資金來源、用途與未來走向。若該基金幾乎完全依賴國庫撥款，與普通基金預算重疊，則無設置必要，即可裁撤；如無須由政府經營，則應予民營化。最終目標應為全數裁撤，回歸普通基金。未裁撤前，應切依「中央政府特種基金管理準則」及各基金的收支及管理運用辦法，對於基金用途，加強監督管理。並應將之進一步修訂為「中央政府特種基金管理條例」，以全法制。

2. 明確界定非營業基金債務列入公共債務法累積債務之計算，避免成為政府隱藏債務的管道，並且可以有效限制不必要的舉債。

3. 非經法定程序，各基金間不得互相挪移墊借，促其謹守「專款專用」的原則。

4. 信託基金及債務基金數額龐大，基金理財的重責，應交付專家管理。

5. 於各基金會計制度中訂定合宜的績效評估指標，為基金管理考核的依據，以檢視各非營業基金的設置目的是否達成。

肆、財政重建對策

乙：公共資源之節流

支出浩繁係造成我國預算失衡的主因之一，在當前政府擴增財源不易的情況下，節流應優先於開源。加速落實政府組織再造，縮減政府人事支出，實現「小而美政府」。

因此我們主張：(1)實施政府組織再造，精簡政府人事支出；(2)提高計畫及預算之執行效率；(3)擴大公共事務委託民間辦理；(4) 推動並鼓勵民間參與公共建設。

對策五：實施政府組織再造，精簡政府人事支出。

政府組織架構應儘速實施政府組織再造，大幅縮減目前之43個部會及436名部長級待遇人員。各級公務員俸額名目應大幅簡化，實施人事薪俸一致化，將這些支付，併入薪資之中，以提高公務人員的工作績效，同時可以節省大量從事支付任務的人力和行政成本。

對策六：全面改革預算制度，提高計畫及預算之執行效率。

政府是永續經營的事業，在運作上應當以長遠的眼光來規劃。我國此刻面臨財政惡化、稅收不足、支出浮濫的窘況，因此，預算改革應是國家永續發展的必要工程，若不加速改革的腳步，政府龐大的赤字將難以解決。

因此我們主張：(1)還原預算原貌真相，預算書表單純化、透明化；(2)建立「中長程公共建設計畫」預算制度；(3)編審預算制度入憲；(4)研議實施零基預算制度、公務人員個人帳戶制度；(5)取消營業及非營業預算；(6)積欠人民帳款須予籌措支應。

預算改革

1. 健全各部門計畫作業，並加強計畫及預算成本效益之評估，據以排定預算執行之優先順序。

2. 各機關歲出分配預算之編製，必須考量計畫之實施進度，其實際執行結果與分配預算發生重大差異時，應追究責任。

3. 各類公共工程計畫，應建立先期作業制度，考量主客觀條件，按設計、規劃、土地取得、興工建築等，分階段核實編列預算，避免預算業已編列而執行效率不良之現象。

4. 政府重大投資，必先妥訂完成後之經營管理方式，健全之財務計畫等，俟奉核定後再行辦理，俾免因此類問題之未獲解決，影響投資計畫之順利執行。

5. 各類科技研究計畫，其儀器設備之採購與房屋建築之進度以及人才之晉用必須密切配合。

6. 建立中長期計畫作業與績效評估指標，以及加強預算執行的追蹤考核。各主管研考機關，對於各種計畫之追蹤管制，除考核其計畫進度之達成程度外，並應注意計畫效益達成程度之評估。經評估未達預期效益者，應查明責任之歸屬，予以適當處分。

7. 參考先進國家採行新績效基礎預算制度，授權提高各機關的預算執行彈性。

還原預算原貌真相，預算書表單純化、透明化

各種費用在各機關之編列狀況，屬於公帑的運用，主計處的書表和電腦，例如人事、公關、租金、考察、油料等，都應無所遺漏的充分揭露。

建立「中長程公共建設計畫」預算制度

此一制度的推動，能將中長程國家建設計畫、施政計畫、財政收支推估、資源分配、重要計畫先期作業及額度控管等，作結構性的整合，建立長、中程及年度計畫層次分明之基本架構，並使國家各項重要建設及施政計畫，得與財政規劃及資源分配相互結合。

預算制度入憲

由於預算攸關國家整體資源的分配，而政黨輪替已成為常態，因此為防範執政者濫用國家資源，大幅舉債或破壞預算制度，應推動預算制度入憲，明確的規範執政者的預算使用權限。

研議實施零基預算制度、公務員個人帳戶制度

零基預算制度（Zero-Base Budgeting System, ZBB）強調預算過程，不僅是注重新的或擴張計畫，更要求所有預算需求均應從原點開始審查，不論延續性或新興計畫均要站在相同之立足點來競爭有限之預算資源，以使資源分配更具彈性。公務員個人帳戶制度的實施，可以精簡會計及各種申辦經費的業務，讓公務人員自行負責管理其份內之經費，行政效率將大幅提升。

逐步取消營業及非營業預算編審

營業預算應仿效美、日，原則不送立法機關審議，由主管機關逕行核定，授予營業基金充分的自主空間。至於必須延續下去之非營業基金也，可比照營業基金辦理，合併在總預算一起審理，讓我國的預算更單純化。

積欠人民帳款須予籌措支應

政府支出應符合當用則用、當省則省原則，對於積欠人民帳款，須予籌措支應。據此，目前全國高達1萬2,000公頃的公共設施與道路用地，政府應參照大法官解釋，善用「捐地節稅」及證券化的市場機制，予以補償及保障。

對策七：推動並鼓勵民間參與公共建設，擴大公共事務委託民間辦理。

民間參與公共建設（Build-Operate-Transfer, BOT）是結合政府與民間力量推動公共建設，此為擴大內需的重要政策。我們主張引進民間靈活經營方式及資金，藉由BOT模式推動公共建設，以提升公共建設效率與服務品質，減輕政府財政負擔。

我國政府必須充分掌握世界潮流，要求各機關積極推動政府業務委託民間辦理，並納為政府行政改革之重要措施，除針對委外事務進行效益或可行性評估，另無自償性或自償率較低之委外事務，則提供必要誘因或補貼，並明確劃分政府與受託人之職責。

對策八：嚴懲貪瀆，減少浪費無效率等不經濟支出

1.研訂防止貪瀆措施。

2.研訂節約採購措施。

3.研訂共同費用標準。

4.研訂節約採購措施方面，本院主計處已研訂「行政院所屬各機關財物集中採購暫行方案」一種，函知各機關實施，冀能發揮大量採購之經濟效益，提升財物採購執行績效。截至88年6月底止，已有內政部警政署警用裝備器材、國防部軍用物資、行政院主計處電子中心個人電腦、退輔會及衛生署醫療器材、環保署垃圾車、中信局辦公設備等以集中採購方式辦理，決標金額較預算金額計節省達13億餘元。

5.研訂共同費用標準方面，由本院主計處於每年編製「中央政府總預算編製作業手冊」同時，予以檢討，俾能合理反映市價，並為各機關編列預算之依據。

對策九：提昇政府債務管理績效

此時正值政府財政拮据之際，政府發行公債不斷排除法律限制，不但使財政益形窘困，更進一步拖累經濟發展。是故，政府須建立一套債務重要資訊之揭露制度，經由資訊之透明化，進而強化債務之監控系統及舉債之相關規範，增進政府財務運作效能。

因此我們主張：(1)政府債務透明化，消除隱藏債務與或有債務；(2)公債穩定發行，加強債務基金管理；(3)以金融手段解決國家債務；(4)制定「財政紀律法」。檢討「財政收支劃分法」；(5)六年達到政府收支平衡為目標。

政府債務透明化，消除隱藏債務與或有債務

政府資訊公開透明化已為世界潮流所趨，我國目前對於公共債務相關資訊之揭露仍有必要再強化，尤以公共債務法對政府債務之範圍定義，應予擴大。對於隱藏性債務與或有負債，如信託基金、社會保險、國營事業之負債、既成道路之徵收補償等，亦應適當揭露與規範，致力消除。經由債務資訊之透明化，瞭解債務增加之主因、債務累增對整體經濟影響等，並強化債務之監控系統及舉債之相關規範，增進政府財務運作效能。

公債穩定發行，加強債務基金管理

公債發行攸關債券市場之發展，故宜修正預算法、公共債務法等相關法規，使公債能夠定期適量發行，以期穩定擴大債券市場發展，活絡公債次級市場，同時降低發行公債對準備貨幣及貨幣供給額的收縮效果，利於建立穩定中長期殖利率曲線，並有利投資人規劃參與。

以金融手段解決國家債務

政府應仿效企業，將政府所持有的資產，作為可轉換公債的標的，藉此減少發債成本、協助釋股預算執行，以及達到健全政府財務運作及債務管理效能的目標。

制訂「財政紀律法」，檢討「財政收支劃分法」

1. 政府應有預算平衡的共識，不應再藉擴大舉債之方式，推動政策。在財政未達成平衡之前，不得放寬公共債務流量與存量之規範，亦不得減稅或增加預算支出成長率。

2. 公共債務法、預算法、財政收支劃分法與中央政府建設公債及借款條例乃財政健全之基本保障，一旦制定，自然有一體遵行的嚴肅性。政府不得以特別法之方式，輕易排除。

3. 經常收支與資本收支應忠實呈現，不得將經常支出視為資本支出，資本收入視為經常收入，而得到經常收支賸餘的假象。

4. 政府不得為遂行政治目的，濫開沒有法源依據、沒有相對財源的福利支票，或提出無替代財源的減稅方案。應考慮在選罷法中增訂政黨或候選人提出之競選政見，凡涉及增加支出或減少收入者，應提出相對財源，否則不得列為政見。對於各級政府和立法機關增加支出和減少收入的措施，嚴格要求提出相對替代的財源，否則應屬無效。

5. 在檢討「財政收支劃分法」方面，對於目前地方政府財政已捉襟見肘者，政府應利用已通過的「地方稅法通則」，督促地方政府發展為招商大縣（市），並嚴格執行「規費法」，另宜儘速檢討修訂財政收支劃分法，鼓勵地方財政自主。

七年達到政府收支平衡為目標

有鑒於我國中央政府總預算歲入及歲出短差與日俱增，政府赤字逐漸擴大，國債屢創新高，造成國際評等下滑等種種不利影響。因此我們執政時，將主張以七年達到政府收支平衡為目標，以維護國家永續經營發展。

謀求地方財政穩健

前「中央統籌分配稅款」財源不足，無法解決地方財政困難問題；「中央統籌分配稅款分配辦法」對於統籌稅款的分配方式施行期間僅一年，致使各級政府每年須付出相當行政資源分配財源，甚至付出相當大的社會成本，這是現行分配方式不夠制度化與法制化的結果。為改善當前地方財政，各級政府財政收入劃分制度實有通盤檢討改進之必要，以適應客觀環境的變遷。

為因應地方自治的發展，需有穩健的財政基礎，以支援自治事業的推動。我們主張：(1)釐清中央與地方政府權限；(2)修正財政收支劃分法；(3)制定地方政府預算通則。

對策十：謀求地方財政穩健

一、釐清中央與地方政府權限

地方財政問題，涉及政府職能與權限劃分、行政區域重劃以及政府組織再造等議題，中央與地方政府職能權限與財務責任間之關係應明確釐清。

二、修正財政收支劃分法

切實提出透明化、公式化、具有明確約束力的分配方法，使錢、權之權利義務相稱。另針對「財政收支劃分法修正草案」仍有缺失之處，予以匡正。

1. 中央統籌分配稅款的來源應具有多元與成長的意義，應重新調整統籌分配稅款的財源稅目。

2. 為防範地方政府高估支出、低列收入之「道德風險」發生，應在中央統籌分配稅款與補助款分配中，酌予提高財政能力與財政努力所占權數。

3. 為避免縣市政府不當「挪用」鄉鎮市的財源，應將鄉鎮市統籌分配稅款明定列入縣統籌分配稅款中。

4. 中央政府應建立透明完整的地方財政資料庫，供地方政府隨時檢視資料的合理性與正確性。

5. 政府增加支出須先有財源之規定，須有配套罰則。

三、制定地方政府預算通則

制定「地方政府預算通則」，以強化對地方政府預算之監督。

財政重整方案	歲入	工作重點	一、公營事業民營化
		具體措施	一、行政院已成立「行政院公營事業民營化推動委員會」，幕僚單位由經建會負責。二、行政院另成立「行政院公營事業民營化監督與諮詢委員會」，幕僚單位由勞委會負責。三、89年11月29日修正之「公營事業移轉民營條例」已對出售公營事業股票所得資金建立集中有效使用機制。四、92年1月15日再修正「公營事業移轉民營條例」，設立「民營化基金」並規定其用途。五、訂定公營事業民營化時間表，積極推動公營事業民營化工作。目前14家持續推動中。六、93年9月17日修正「國營事業民營化前轉投資及民營化後公股股權管理要點」並更名為「公股股權管理及處分要點」增訂公股處分篇章。七、「行政院公營事業民營化推動委員會」下設之工作小組，仍由經建會部門計劃處擔任幕僚工作，不定期邀集經濟部國營會、財政部國庫署、交通部、主計處、人事行政局、退輔會等單位開會研商相關議題，並積極推動下列事務： 1.協助推動委員會，審議行政院交議各項民營化方案或國營事業改革方案。 2.深入個別事業訪查，進行個案診斷，瞭解其民營化規劃、執行與所遭遇問題，並提出建議。 3.修訂公營事業移轉民營條例 4.修訂公營事業移轉民營條例施行細則等有關法令。 5.舉辦多次民營化研討會。 6.主動參與公聽會，宣導政策
		實施成效	一、事業已完成移轉民營者：中國產物保險公司、中華工程公司、中國石油化學公司、中國鋼鐵公司、陽明海運公司、臺灣肥料公司、中國農民銀行、交通銀行、彰化商業銀行、第一商業銀行、華南商業銀行、臺灣中小企業銀行、臺灣產物保險公司、臺灣航業公司、臺灣人壽保險公司、臺灣土地開發信託投資公司、高雄銀行、台北銀行、台北印刷所、臺灣新生報業公司、臺灣汽車客運公司、臺灣中興紙業公司及臺灣機械公司、臺灣鐵路貨物搬運公司、台灣新生報、中央再保、台鹽公司、臺灣省農工企業公司、合庫、中華電信、榮民製藥廠、唐榮等35單位。二、另結束營業17家，不民營化2家，餘14家繼續推動中。三、截至95年10月底止釋股收入預算未執行數包括總預算2,666億元、特別預算480億元及民營化基金637億元，合計3,783億元，主要原因如下： (1) 中油公司因立法院決議應至相關委員會報告民營化計畫後始得執行。 (2) 台電公司亦須向立法院報告民營化計畫及須俟電業法完成修正。 (3) 中鋼公司仍須視市場狀況伺機出售。四、有關公營事業移轉民營前後績效之比較，以中鋼民營化前後合計之營業額、稅後純益、平均每名員工獲利能力等資料觀之，績效均有提昇。五、目前仍有14家公營事業推動民營化，未來將繼續推動包括台電、中油、漢翔、中船、台糖、台水、台酒、台銀、土銀、中信局、台鐵、中華郵政、龍崎工廠及榮工公司，但中油、漢翔、中華郵政及龍崎工廠的民營化時程尚未核定，台水則暫不考慮整體民營。六、95年度預算止，預算政府釋股收入計編列459億元，主要係配合民營化政策編列釋出菸酒、臺鹽、臺銀及臺電公司持股，已較以往年度編列數減少。
		說明	一、釋股保留及結轉歲計賸餘，均依預算法等規定處理二、政府釋股作業從規劃、價格評定至實際出售之程序繁瑣，所需時間較長，而立法院於審查預算時又作成諸多限制之決議，致釋股預算常無法於當年度內執行完畢，而需辦理保留，並依政府會計帳務處理規定，結轉至總會計之歲計賸餘科目，最後並經監察院審計部最終審定，符合預算法等規定。三、至95年止保留釋股收入共3,187億元。

財政重整方案	歲入	工作重點	二、公有土地開發利用
		具體措施	一、全面清查公有土地。二、加強辦理國有非公用不動產出租、出售。三、辦理公有土地設定地上權。四、訂定「國有非公用土地委託經營辦法」、「國有非公用地委託管理辦法」等法規，加強管制處理。五、「國有非公用財產委託經營辦法」及「國有非公用財產委託管理辦法」已於87年7月14日發布實施。六、民國90年底財政改革委員會收入小組在財產收入方面，主要討論重點為「各機關公有土地之家情清理與有效管理」。
		實施成效	一、擬訂「國有土地全面清查計畫」，為期七年，完成清查國有土地82萬餘筆，面積二十八萬餘公頃。87及88年度繼續辦理，截至88年6月底止續完成清查七萬餘筆，面積一萬四千餘公頃。二、加強辦理國有非公用不動產出租作業，87年度實際辦理十萬餘筆，租金收入15億元，88年度實際辦理十一萬餘筆，租金收入15億元；88年下半年及89年度辦理16萬餘筆（其中1萬8,000筆為精省後收歸國有之原省有土地），租金收入23億元。91年度預估國有非公用財產出租之租金收入為17億元。三、出售國有非公用財產作業，87年度實際辦理三千餘筆，售價收入131億元；88年度實際辦理三萬餘筆，售價收入72億元；88年下半年及89年度預計辦理一萬四千餘筆，編列售價收入260億元。91年度總預算編列201億元。四、辦理公有土地設定地上權，88年度實際權利金收入0.5億元，88年下半年及89年度編列權利金收入預算22億元。91年度編列1.5億元。
		說明	一、國有非公用財產之委託經營及委託管理相關辦法均已訂頒，旨在擴大國有非公用財產之經營管理委託對象，借重民間之人力、資金、技術、效率等，加強國有非公用財產之管理及經營績效。國有土地之經營管理，應檢討可依以上規定加強民間參與者，以提升運用效率。二、精省後收歸中央之原省有財產宜積極整理，建立產籍資料，檢討其性質，對於不適於或無須保留公用之財產，並積極辦理委託經營、出租、放領、設定地上權、出售或改良開發等，以增裕庫收。

財政重整方案	歲入	工作重點	三、公益彩券
		具體措施	一、財政部已依公益彩券發行條例規定，於88年7月29日指定台灣銀行辦理公益彩券之發行，並將公益彩券發行所得之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備、社會福利及慈善等公益活動之用。二、90年1月財政部發函甄選本國銀行辦理公益彩券發行，5月由台北銀行取得公益彩券之發行權，包括傳統型彩券、立即型彩券及電腦型彩券，簽約五年。三、96年起公益彩券經營權，由台北富邦銀行移轉給中國信託銀行，並委託台灣彩券公司辦理彩券相關業務。
		實施成效	一、自91年1月至95年10月底止，銷售收入共計新台幣3,923億餘元，所得盈餘約新台幣1,129億餘元，已有效挹注政府公益支出。目前公益彩券盈餘之撥付，係依「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」第三條及該委員會之規定，由發行機構（台灣銀行）每月直接將盈餘分配至內政部（占盈餘45%，供國民年金之用）、中央健保局（占盈餘5%，供全民健康保險準備之用）、直轄市及縣（市）政府（占盈餘50%，供社會福利及慈善之用）。截至95年10月底止，公益彩券盈餘分配明細如后：撥發內政部國民年金準備金新台幣508億元，中央健保局全民健保準備新台幣56億元，分配予各直轄市、（縣）市地方政府社會福利支出及慈善等公益團體為新台幣565億元，合計新台幣1,129億元。
		說明	一、79年台北銀行受託發行「台北市社會福利愛心彩券」，由於規劃得宜，且立即型彩券在國內係屬首次發行，三期總計為政府帶來14.5億元的財政收入，以及為弱勢團體創造了2.32億元的就業收入，不僅為弱勢族群帶來穩定的生計來源，對政府財源亦有很大的助益。二、行政院為免造成另一波的賭風，在愛心彩券發行三期後遂決定暫停彩券發行，並責成財政部研究彩券發行問題。三、88年立法院頒佈《公益彩券發行條例》，臺灣銀行獲委託重新發行公益彩券。之後，財政部更透過公開徵求方式，委託本國銀行發行電腦型彩券，最終由當時台北銀行得標，並自民91年起開始發行。

財政重整方案	歲入	工作重點	四、稅制及規費之調整
		具體措施	一、檢討研修各項稅法，落實租稅公平合理，並擴大稅基，健全稅制。二、落實「使用者付費原則」，加強各項規費之徵收，檢討現行規費標準，充分反映政府辦理經費或成本。三、完成「兩稅合一」相關稅法修正並於86年12月發布施行。四、完成「期貨交易稅條例」之制定，於87年6月發布施行。五、完成「財政收支劃分法」之修正，於88年1月25日公布施行。六、完成「行政執行法」之修正，於87年11月11日公布施行。七、「地方稅法通則草案」業於88年3月26日由行政院送請立法院審議。八、與信託行為相關之稅法已由行政院送請立法院於89年12月13日完成財政等委員會聯席會議之審議，俟完成立法，未來信託行為即須依相關稅法辦理。九、分函各機關加強各項規費之徵收及收費標準之檢討調整。十、「規費法草案」業於89年10月5日由財政部函報行政院審議中。十一、「貨物稅條例」修正於90年9月三讀通過。十二、「證券交易法」修正條文於90年10月三讀通過。十三、90年8月經發會共識中強調，為追求財政平衡，須推動租稅制度改革與稅制結構調整。十四、90年底，行政院成立財政改革委員會，其中稅制組針對我國目前稅制作全盤性規劃： 1.所得稅制：取消租稅優惠，並取消未分配盈餘加徵10%營所稅。綜合稅由屬地主義，改為屬人主義；規劃合理的員工任股權課稅制度；外商在台分支機構盈餘匯回總公司課稅檢討；人身保險給付的課稅檢討。 2.土地稅制：規劃合理的土地稅制。 3.銷售稅制：銷售稅制的合理化。 4.稅制創新：遺產及贈與稅制的公平合理檢討；金融資產信託憑證；建構電子商務的合理稅制。
		實施成效	一、94年度全國（中央加地方各級政府）賦稅收入超徵1,846億元，預算達成率為113.4%。二、95年度1～11月實徵淨額1 兆5,122 億元，較上年同期增2.2％，其中包括所得稅6,224億元，關稅733億元、貨物稅1,456億元、證交稅805億元、營業稅2,387億元。三、96年度預算案中歲入編列稅課收入1兆1,171億元，其中包括所得稅5,879億元、關稅880億元、貨物稅1,476億元、證券交易稅896億元、營業稅1,471億元。規費收入為800億元。
		說明	一、地方稅法通則雖已正式通過施行，但至今僅少數地方開徵臨時稅、特別稅，執行成果仍待加強。二、財政收支劃分法自上次修法至今，已逾七年。未來應考量我國行政區重新劃分，加以修正，方可徹底解決地方政府財政困窘之問題。

財政重整方案	歲入	工作重點	五、基金之有效運用
		具體措施	一、提升各類基金業務經營績效，並增進資金運用效率。二、賡續檢討各類基金，適於簡併者盡量簡併，以強化管理。三、規範新設基金之要件，須有特定財源始得設立。四、行政院主計處持續針對特種基金作大幅度之檢討改進，研訂特種基金之設置、簡併與裁撤等原則，以及各特種基金之預算科目與書表格式，並就現有各特種基金逐一檢討，期提升各基金經營績效，並增進資金之運用效率。五、建立「自償性公共建設預算制度」，以落實財務責任，強化成本控制。
		實施成效	一、各特種基金（含勞保基金、退撫基金、勞退基金）截至90年7月底止可用資金計8,461億元，除存放銀行外，並依規定投資於股票、商業票券、公司債等或提供經建貸款。88年度下半年及89年度平均收益率以勞保基金之0.88%最高，次為勞退基金之0.55%、退撫基金之-8.7%，若排除未實現跌價損失，88年度下半年及89年度已實現之平均收益率以退撫基金之9.97%最高，次為勞退基金之8.9%，勞保基金之5.98%。
		說明	一、為確立特種基金設立、保管運用及績效考核之規範，現行中央政府特種基金管理準則宜配合新制預算法有關特種基金之規定檢討修訂。二、各特種基金之可用資金可再加以妥適之運用，期使獲利率更進一步提高。

財政重整方案

歲出

工作重點

一、公共建設擴大民間參與（BOT）

具體措施

一、公共設施保留地獎勵民間參與投資建設。

二、通盤檢討政府取得土地之方式，以減輕財政負擔。

三、相關法規積極配合研修，期有法據，俾利執行。

四、研修（訂）相關法規，以配合民間擴大參與公共建設：

1.辦理都市計畫法之全面檢討修正，並賡續檢討修正「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」等相關法規，協助投資者取得用地及給予租稅及融資優惠，並放寬公共設施用地之使用限制，以提高獎勵誘因，積極引導私人或團體參與投資建設。

2.訂定「都市計畫容積移轉實施辦法」，准許尚待徵購之公共設施保留地，轉移其可移出容積至他建築基地建築使用，以輔助取得該等公共設施保留地。上開辦法已於88年4月6日以台（88）內營字第八八七二六七六號令發布施行，並以都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定有保存價值之建築所定著之私有土地先行試辦一年後，再檢討是否擴及提供作為公共空間使用之可建築土地及私有都市計畫公共設施保留地。

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