在總統府政府改造委員會所通過的國會改造版本基礎之上，民主進步黨中常會於五月底通過該黨國會改造委員會所提國會改造修憲版本，其內容包括：一、選舉制度採並立式單一選區兩票制，不分區名單採封閉式名單。二、任期改為四年。三、立委席次總額一百五十席，其中區域立委八十四席，不分區六十席，原住民六席。四、新選舉制度與席次從第六屆立法院起實施。五、獲得全國政黨選票百分之五以上的政黨，才可參與不分區部份分配席位。六、各政黨在政黨比例代表名單中每提名四人應至少有婦女一人。七、採公辦政黨初選制，相關規定另以法律定之。八、得同時參加區域及不分區選舉，其相關規定另以法律定之。對於民進黨所提上述國會改造版本是否適當或可行，是否能獲得其他政黨支持完成修憲，本文擬針對其中部分主張作初步探討。
壹、現行立法委員選舉制度之分析
我國現行立法委員選舉制度，係採大選舉區與政黨比例代表一票制，區域與原住民選舉為多名額選區、單記、比較多數當選制，不分區與僑選為政黨比例代表制，並依各政黨推薦區域與原住民候選人得票比率，分配不分區與僑選名額[1]。
從比較選舉制度角度分析，我國立委選舉方式係屬「複數選區單記非讓渡投票法」(Single Non-Transferable Vote under Multi-Member-District；SNTV-MMD)，各選區選出一個以上的立法委員，每位選民只能投一票，圈選一位候選人，由獲得相對多數票者當選，惟選票不能轉移。
何種選舉制度才是最好的制度？這是一個見仁見智的問題。Giovanni Sartori在一九九四年出版的「比較憲政工程」[2]一書中提到，每種選舉制度都有其優缺點。多數代表制比較容易形成兩黨制，從而較易出現一黨政府或有效能的政府；至於比例代表制則強調議會及政府的公平代表性，重視結果的公平性，亦即政黨得票及席次分配的比例性。
李帕特(Arend Lijphart)認為，可從選舉規則(electoral formulas)、選區規模(district magnitudes)、附加席次條款(provisions for supplementary seats)、選舉門檻(electoral thresholds)和選票結構(ballot structures)等五個面向觀察，或描述不同國家選舉制度的差異。李帕特更透過實證研究證實杜瓦傑(Maurice Duverger) 之命題：單一選區相對多數制造成兩大黨競爭，小黨無法獲得公平且公正的代表名額；反之，比例代表制與二輪決選制(two-ballot systems)則會促成多黨制[3]。
歐美國家的選舉制度多採比例代表制，或是單一選區相對多數或絕對多數決制，其對於選舉制度的研究，也集中在這兩類選舉制度的比較與分析[4]。綜合學者的分析，在複數選區單記不可讓渡投票法的運作下，投票結果與席次分配經常符合比例性，主要政黨雖可能出現過度代表現象，但是小黨也有一定的生存空間[5]。Sartori認為該制也是一種比例代表制；李帕特則認為該制是一種半比例代表制[6]。
一般而言，複數選區不可讓渡投票法有助於具有嚴密組織與強大配票能力的政黨爭取與維持穩定多數[7]，日本自民黨在眾院能維持長達三十八年的穩定多數，就是最好的證明；國民黨過去因有嚴密的組織系統與細膩的配套手段，複數選區單記不可讓渡投票法對該黨也相當有利。
然而，複數選區不可讓渡投票法的實際經驗，存在許多問題，甚至影響到政黨政治與民主發展。大致而言，這些缺失包括：
1.大黨在同一選區如提名數位候選人，由於各政黨得票率通常不會有太大波動，為求當選，候選人競爭的對象往往是同黨其他候選人，以致同黨相殘現象非常嚴重。影響所及，黨內競爭比黨際競爭更激烈，候選人互拔同志的樁，犧牲對方，成全自己。此外，源於選舉的利益衝突與恩怨，是地方派系產生的重要原因之一。候選人需要派系支持，派系也利用選舉壯大或重組[8]。
2.由於無法獲得黨的奧援，候選人必須自求多福，導致黑道、派系與金權勢力的介入。此不但影響選風，賄選、暴力不斷，更影響政黨無法在立法院中貫徹黨紀，以致影響議事效率與品質。
3.在複選區制之下，只要獲得一定票數（大約百分之七至十）[9]，就可以當選。影響所及，少數候選人採取極端立場，爭取少數特定族群支持，以致激化社會對立。換言之，候選人所爭取的是特定少數，而非多數選民的支持，因此自然不會往中間靠攏[10]。這些當選人，在進入立法院後，由於較缺乏妥協性，也不利於政黨協商。
4.僑選立委與全國不分區立委，依據各政黨在區域選舉的得票率分配次，不但無法客觀反應民意對各政黨所提人選的意向結構，且缺乏直接民意的基礎，不利於行使職權。更有甚者，區域候選人與不分區候選人之間會互相干擾。如果政黨所提名前者形象太差，縱使後者條件不錯，恐怕會影響後者的當選。反之，如果政黨所提名前者形象不錯，如果後者形象太差，則會影響前者的當選[11]。
在政府改造委員會關於選制改革之提案說明中，也指出現有制度存在以下幾項缺失：當選門檻低，選票基礎薄弱；候選人與當選人易與特定族群或利益團體掛勾；防賄功能差；政黨比例代表正當性不足；選票不等值，違反選舉平等原則；容易造成同黨相爭，影響政黨政治之健全運作；與易受非理性因素操控，影響選舉結果[12]。
由以上討論得知，我國立法委員現行選舉制度存在許多問題，這包括「同黨相殘」、「選風惡化」、「壯大地方派系，加深地方利益衝突與恩怨」、「易使極端立場者進入國會，導致政黨協商不易」、「不分區立委依附於區域立委的得票率之下，無法客觀反映民意對各政黨所提人選的意向結構，且缺乏直接民意基礎，不利於行使職權」等。
針對現制之缺失，八十五年國家發展會議對於中央民意代表選舉制度之變革提出具體的看法，主張「中央民意代表選舉制度採單一選區制與比例代表制二者混合的兩票制」，亦即應朝向單一選區兩票制之方向規劃，惟朝野對於應採德國的聯立制或日本的並立制則有相當大歧見。八十六年修憲時，國民黨根據上項共識，主張將立法委員選舉方式調整為並立式單一選區兩票制，惟由於民進黨反對並立式，堅持聯立制，致未能順利通過。此次民進黨一改過去對並立制的反對立場，轉而主張並立制，顯見該黨目前作為第一大黨，已充分瞭解並立制對該黨是最有利的制度。惟在時空環境逆轉的情況下，其他政黨是否會支持並立制，則並不樂觀[13]。
貳、立法委員選舉制度之改革
前文提到，沒有一個選舉制度是完美無缺的，但是選舉制度的改革與採行，卻深深影響到政黨政治的發展與民主政治的建立，不可不慎。選舉制度中最常見的有三種：複選制相對多數決法、比例代表制，以及最近幾年在國際間流行的混合制，例如日本、德國採取的單一選區兩票制。
理論上，一國在選擇選舉制度時，通常必須考慮幾項因素：1.政黨之得票率與所得席次是否相稱？2.選舉制度對政黨體系的可能影響？3.選舉制度對政黨紀律與政治運作的影響？
在實施單一選區制相對多數決法的國家，由於每一選區只選一人，此將迫使政黨整合，容易形成兩大黨競爭的局面，有助於避免政黨採取激進的政策，以爭取中間選民；也有助於改善選風。候選人若無政黨的支持，很難當選，自有助於貫徹黨紀。選舉結果通常係由某一政黨控制過半國會席次，不易出現聯合政府，有助於政治的穩定運作。惟單一選區制不利於小黨，大黨所得席次往往大幅超過其得票率，無法充分反應民意結構；而兩大黨政見的雷同，也會影響選民投票的意願。
在實施比例代表制的國家，各政黨只要得票能跨越門檻，就能依得票比率分配國會席次，得票率與所得席次較能充分反應民意結構。在比例代表制下，由於選民主要是選黨，因此更能貫徹黨紀，黨的責任也非常清楚。惟由於小黨不必刻意討好中間選民，在立場上將較為激進；另由於國會中政黨過多，主要政黨可能無法取得過半席次，將會出現聯合政府，不利於政治的穩定運作。
在實施單一選區兩票制的國家，選民一票在比例代表制中選政黨，一票在區域選舉中選候選人；此制又區分為德國式的補償制（compensatory two-vote system）與日本式的並立制（separated two-vote system）。就前者而言，政黨應獲席次率係由其在比例代表制中的得選票率決定，扣除區域所獲席次後，再補足比例代表部份的席次。此一制度本質上仍屬比例代表制，依德國經驗來看，會導致多黨體系，無法避免聯合政府。就後者而言，政黨所獲席次等於其在區域選舉中與比例代表制中所獲席次的加總。依日本的經驗來看，如單一選區的席次多於比例代表的席次，顯然對大黨較為有利；惟對小黨而言，則較為不利。
民進黨作為第一大黨，深知並立式單一選區兩票制對該黨最為有利。是以該黨放棄原有聯立制主張，改主張並立式單一選區兩票制，並不令人意外。一般而言，民進黨之所以改主張並立式單一選區兩票制，有幾項原因：
1.一方面可透過單一選區產生區域性的立法委員，以代表民眾參與政策制定；另方面也可以透過政黨比例代表制，讓支持各黨的民意結構充分反應在立委分配的席次上。就前者而言，有助於形成兩大黨競爭的局面，可以避免政黨採取激進訴求；也有助於各政黨貫徹黨紀，並改善金權、黑道、賄選[14]的選風。就後者而言，小黨只要得票能跨越門檻，就能依得票比率分配國會席次，有助於保障弱勢團體的參政權。此一設計除有助於提升政黨黨紀外，也有助於使朝野政黨在立院得以進行真正的政黨協商與合作，使法案之決策過程更有效率，也能避免少數立委扮演關鍵少數，從中牟取不當利益。
2.為反應社會多元意見的結構，政黨比例代表所選出的席次不應太少。惟如要建立有助於政治穩定運作的並立制，單一選區所選出的席次應高於政黨比例代表所選出的席次，而且單一選區所選出的席次越高，越容易形成穩定的兩黨體系。有鑑於各國選民都有分裂投票（split vote）的趨勢，如果政黨比例代表所選出的席次越多，分裂投票的可能性就越高[15]，此將導致主要政黨可能無法取得過半席次，以致出現聯合政府，不利於政治的穩定運作。
3.補償式兩票制雖有助於反應社會的多元民意，但將導致多黨局面的出現。一旦立法院無任一政黨掌握席次過半時，將出現聯合政府。不但議事效率與品質有降低的可能，政府效能也將面臨考驗。此外，更由於政黨合作的基礎不具備，一旦出現聯合政府，即有可能因合作政黨理念不盡相同，以致無法推動政務，甚至出現聯合政府瓦解的結果。
4.採取補償式兩票制，可能出現兩種結果：一是某政黨在單一選區所獲席次已達到應當選總額，將使該黨無法分配全國不分區與僑選立委的席次，顯然並不公平。二是如果某政黨在單一選區所獲席次超過應當選總額，將導致各政黨總當選名額超過應選總額，出現超額當選，影響席次分配的實質公平性[16]，此亦顯屬不合理。
根據政府改造委員會會議資料，選擇並立式單一選區兩票制有以下八個理由：強化政黨政治；反映不同性質之民意代表性；非由政黨全面主導選舉程序；當選席次分配規則明確，無超額當選之困擾；有利於政局穩定；強化政黨組織的凝聚力，避免同黨操戈；避免政黨分裂與國會多黨林立；與強化立法委員的民意基礎[17]。關於單一選區兩票並立制與單一選區兩票聯立制優缺點之比較，請參閱表一。根據表一，民進黨顯然相當清楚單一選區兩票並立制對該黨較為有利，一旦改採新制，該黨之得席率將大於得票率。
國民黨向來主張並立式單一選區兩票制，且該黨連戰主席在兩千年底出版的「新藍圖新動力」一書中，亦明確指出立委選舉制度「應調整為日本的並立式單一選區兩票制，同時，單一選區席次應高於政黨比例代表席次。」[18]國民黨過去之所以主張並立式單一選區兩票制，且單一選區選出席次應不低於總名額百分之六十，與該黨是立法院第一大黨有關，且選制調整後應有利於該黨繼續掌握立法院多數席次。惟歷經總統大選與立委改選，國民黨喪失第一大黨優勢後，該黨以及該黨所屬立法委員原先支持並立式單一選區兩票制的立場，恐會有所調整。
根據研究，如立委選制改採並立式單一選區兩票制，以九十年立委選舉為模擬基礎，民進黨席次將增加9％，對國民黨之影響則較不明顯，其他政黨之席次率則將減少或僅維持平盤；政黨結構可能會形成兩大兩小的政黨體系。反之，如採聯立制，則台聯黨席次會增加，民進黨也無法獲得超額席次；政黨結構會形成兩大一中兩小的政黨體系[19]。職是之故，民進黨作為第一大黨，根據政府改造委員會所提資料，該黨亦充分瞭解並立制對其最為有利，是以民進黨因而主張對其最有利的並立制，吾人可以理解。問題是，由於並立制對在野黨與小黨不利，是以此一主張想獲得在野黨支持，並突破立法院四分之三的高難度修憲門檻，恐怕並不容易。
表一：單一選區兩票並立制與單一選區兩票聯立制之比較
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單一選區兩票並立制 |
單一選區兩票聯立制 |
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優
點 |
1.當選席次之分配較簡單。 2.選民可同時表達政黨偏好與候選人偏好。 3.政黨選票之名單候選人與單一選區之候選人平行競選，彼此之間無排擠效應，可比同黨操戈。 4.防賄效果優於現制。 5.有助於政黨政治之運作。 6.無超額當選問題。 |
1 等比例性（公平性）較高：政黨「得席率」與「得票率」一致，且不致扼殺小黨生存空間。 2.最大黨之概念依政黨選票之得席數判定，原則上與區域當選席次多寡無關，較清楚明確。 3.選民可同時表達政黨偏好與候選人偏好。 4.防賄效果優於現制。 5.有助於政黨政治之運作。 |
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缺
點 |
1.分段投票結果，政黨「得席率」與「得票率」易形成落差。 2.最大黨的判定基礎較模糊。 3.有利於大黨與既有政黨，較不利於小黨或新興政黨。 |
1.當選席次分配程序較複雜，席次分配結果與區域選舉結果可能有很大差異，與選民觀感恐有出入。 2.容易形成超額當選。 3.容易形成小黨林立。 4.易有分裂投票現象。 5.趨於由政黨壟斷政治。 6.政黨於區域選舉所或席次愈多，愈不利於政黨名單候選人，亦造成政黨內部同志之間的緊張關係。 |
資料來源：政府改造委員會第五次會議資料，民國九十一年五月五日，頁22-24。
另一影響在野黨是否接受並立式單一選區兩票制的因素，在於單一選區究應採相對多數或絕對多數當選制產生？就算國民黨不反對民進黨所提之並立式單一選區兩票制，惟該黨立法委員所提「公職人員選舉罷免法」修正草案第六十五條中，則主張「以候選人得票較多且超過該選舉區有選舉權人總數百分之三十者為當選。」若無人當選，則由得票較多之候選人於七日內舉行第二次投票，由得票較多者為當選。此一主張，相當類似絕對多數當選制，個人以為頗有討論的價值。原因如下：
1.立法委員人數減少後，個別立委影響力將加重。為落實多數決原則，確保區域立委能代表選區過半多數民意問政，單一選區之選舉採絕對多數當選制似較為妥當。有鑑於國內政黨林立，如採相對多數選制，當選立委者可能只獲該選區總選票百分之三十，甚至更低，致使其他百分之七十以上選民無立法委員可代表其參政。一位只具有不到百分之三十選民支持的立委，其代表性與正當性恐怕都會被削弱。
2.在單一選區下，由於只選出一位立法委員，根據目前各政黨實力，如採相對多數當選制，且在野黨無法在選前透過協調機制共推一位候選人，似對最大黨的民進黨較為有利（尤其是南部縣市），對其他政黨都較屬不利。惟如採絕對多數當選制，所有政黨皆會投入第一輪選舉，一旦無人獲得絕對多數，勢將迫使立場相近的政黨進行合作，以贏得第二輪選舉，形成泛藍、泛綠兩大政黨聯盟對決的局面，有助於政治的穩定運作。此不但有助於確保小黨的參政空間，也有助於政局之穩定發展。
根據西方民主國家之經驗，絕對多數當選制分為兩類：一是「選擇投票法」（alternative vote），另一是兩輪決選制（runoff vote）。無論是哪一種，都是希望當選者的票數能超過有效票的半數。二者之差別在於前者只需投一次票，後者則可能需投兩次票[20]。惟以國人投票習慣觀之，如立法委員必須兩輪才能選出，恐會引發民眾之反彈；在競選經費居高不下的情況下，候選人也未必支持。為兼顧立法委員之代表性，並避免選制過於複雜，澳洲所採行的「選擇投票法」[21]應有參考的價值。所謂「選擇投票法」係指選民對所有候選人以數字標明喜好的順序，亦即第一選擇、第二選擇，依此類推，讓選民指出其所最支持的候選人一旦落敗，他在剩餘的候選人中如何抉擇。開票時先計算所有候選人各自獲得第一選擇的票數，若有人獲得總投票過半數，即當選。若無人得票過半，則將得票最少者淘汰，並將其選票按第二選擇分配給其他候選人。如仍無人得票過半，再將得票最少的候選人淘汰，並將其選票按第三選擇分給其他候選人，依此類推，直到有人得票過半為止[22]。
就「選擇投票法」而言，其最大的好處是避免候選人僅以相對多數就當選，也可以避免第二輪投票，較為簡單。此外，亦可提供選民對候選人排列的機會。惟資料顯示，此種選制也不一定能選出選民最喜歡的候選人。澳洲自一九四九至一九八四年之間所舉行的十六次下院選舉中，有百分之四四點九八選民的第一選擇候選人未當選[23]。即便如此，一旦單一選區相對多數當選制無法獲得其他政黨支持時，「選擇投票法」仍不失是一項可考慮之替代方案。
至於比例代表制應以全國為選區，抑或將全國分為幾個選區，似應以後者為宜。蓋若以全國為選區，將導致名單過長，致使選民難以抉擇（尤其是在採取「開放式政黨名單」（open party list）的情況下更是如此）[24]。如將全國分為幾個選區，似不應採取「開放式政黨名單」，否則恐怕會提供某些候選人賄選機會，致使政黨無法掌握這些立法委員。在採取「封閉式政黨名單」的情況下，選民雖無法選擇個別候選人，但如果政黨所提名單不為選民所認同，自無法獲得選民的支持。
此外，在日本所允許的「雙重提名制」之下，雙重登記候選人如在單一選區落選，仍有機會在政黨比例代表制之下當選。根據日本與德國的經驗，此一設計是為保障優秀人才出頭，有利於菁英型政黨（elite party）或幹部型政黨（cadre party），也有助於群眾型政黨（mass party）提名時兼顧黨內派系之和諧[25]。根據我國過去選舉之經驗，若要保障優秀人才出頭，立法委員選舉採雙重登記應屬可行。
參、立委人數應如何調整？
九十年底立委選舉時，民進黨喊出「立委減半，國會不亂」的口號，並獲得選民熱烈的回響。此一訴求，似乎顯示國會人數多就代表沒有效率。然而事實顯示，有四百五十人的美國眾議院，其效率就高於只有一百人的參議院；過去的省議會人數只有七十九人，其效率也不見得比立法院高。如今民進黨國會改革版本不再堅持減半，改主張一百五十席，一方面似乎失信於選民；另方面亦顯示當初民進黨高喊「立委減半，國會不亂」，似乎只是一種選舉策略，其實並不可行；要不就是民進黨如今已是立法院第一大黨，席次接近九十席，如席次減半為一一三席，該黨許多現任立委勢必面臨失業的威脅。
對於國會人數究應多少人較適當，民進黨並無一貫立論基礎。以民國八十六年修憲為例，民進黨極力主張立委人數由一六四人增加為二百五十人，惟由於國民黨堅持二百人，立委人數才勉強降為225人。如今民進黨認為立院人數過多是導致立院亂象的主因，進而主張減少立委人數，卻從未見該黨為當初主張二百五十人道歉。如今民進黨主張立委減為一百五十人，其理由更是完全不具說服力。
根據總統府「政府改造委員會」第五次會議資料顯示，現有二二五人立委存在四種弊端：浪費公帑、選票基礎薄弱、每位立委平均代表人數太少（現制每位立委代表九萬八千人，低於美國的六十三萬五千人與日本的二十五萬三千人）、誘導立委偏差的問政風格，形成國會亂象。至於主張一百五十人，其理由則是：（一）考量立法院委員會運作之可能性與民意趨向；（二）建議立院委員會由現有的十二個減少為十個，並允許每位委員參加兩個委員會。每個委員會以三十位委員為標準，則立法院最適規模為一百五十人[26]。「政府改造委員會」以此種方式推論出立院適當人數，不但毫無立論根據，說的更明白些，簡直就是將國會改革視同兒戲。
參酌西方民主國家經驗，我國立委現有人數其實尚稱合理[27]。以「經濟合作發展組織」二十九國經驗觀之，人口九百萬以上的國家中，國會議員人數最少的是韓國的二九九人。五百萬以上人口國家中，國會議員總數少於兩百人的只有丹麥（五百三十萬人，一七九位議員）。如只計算下院人數，則：一千萬人以下國家，平均二到五萬人選出一位國會議員；一千萬到八千萬人口的國家，平均每十萬人選出一位國會議員【比例最低的是波蘭，三千九百萬人選出四百六十位下院議員（每八點三九萬人選出一人），比例最高的是韓國二百九十九人（每十五萬人選出一人）】；八千萬人以上國家如墨西哥、日本、美國，下院議員人數都在四到五百人之間。綜合來看，即便是人口較少的國家（五百萬到一千萬人），其下院議員人數也不少於一百五十人。而中型國家下院議員人數則大致與人口成正比，每十萬人產生一位下院議員[28]。依此觀察，我國現有二二五位立委亦係每十萬人選出一名立委，似無必要大幅減少人數。「政府改造委員會」刻意無視於這些國家的經驗，反而只以美國與日本此二人口眾多國家的經驗作為不適當的對比，顯然是魚目混珠，企圖混淆視聽。如美、日兩國之經驗真足以提供我國作為參考，政府改造委員會為何不乾脆直接主張將我國立委人數減少為三十六人（2300萬/63萬）（以美國每六十三萬人選出一位國會議員為計算基礎），或九十二人（2300萬/23萬）（以日本每二十三萬人選出一位國會議員為計算基礎）？以政府改造委員會所主張的一百五十人來推算，未來每位立委所代表的選民也只有十八萬人，不如日本的二十三萬人，更遑論美國的六十三萬人。就此而論，政府改造委員會以美、日兩國國會議員所代表之人數，來檢驗我國現有的九萬八千人，又有何意義？豈非是以偏蓋全，企圖誤導民意？
事實上，立委人數過低的制度性風險相當大。如立委人數減半為一一三人，依現制院會只要三十八人（三分之一）即可開議，二十人即可決議法律及預算案，風險甚高。如依民進黨之主張減少為一百五十人，只要五十人即可開議，二十五人即可決議法律及預算案。民眾放心讓少數立委決定法案或預算？民進黨不擔心會導致少數立委壟斷議事與操縱立法過程之嚴重後果？在立委減少的情況下，如果單一選區仍採相對多數當選制，由這些缺乏民意基礎的少數立法委員主導法案、預算之審查，民進黨認為適當？令人遺憾的是，在民進黨的宣傳之下，民眾完全不了解席次驟降所可能帶來之負面影響，民調也顯示多數民眾支持國會減半[29]。如果其他政黨基於理性論證，主張維持現有席次，或主張之席次高於一百五十席，民進黨或支持該黨之學者大概又會批判在野黨反改革，不支持國會改革。反之，如在野黨主張國會席次減半，或進一步減少為一百席，是否就代表他們比民進黨更支持國會改革？民進黨是否應支持在野黨進一步減少立委人數？如不支持，是否反而表示民進黨並非真正支持國會改革？職是之故，如立委人數多寡不能透過理性論證決定，反而一味訴諸民粹，這種國會改革有何意義？
此外，「政府改造委員會」主觀認為立法院委員會應減少為十個（為何不是八個或五個？），此不但缺乏說服力，更違反各國國會增加委員會之大趨勢。既然「政府改造委員會」以美國國會為例主張降低立委人數，我們也不妨以美國為例，看看其參、眾兩院的委員會數目。以第一○七屆國會（2001-2003）為例，眾議院設有十九個常設委員會以及情報委員會；參議院設有十六個常設委員會，與四個長期存在的特別委員會。除此之外，眾院有九十個小組委員會，參院有有六十八個小組委員會[30]。既然政府改造委員會對美國國會情有獨鍾，為何不主張未來立法院應仿效美國國會設立更多常設委員會，而非逆向操作，減少常設委員會？
此外，經合組織國家（OECD）國會之常設委員會平均數目為17.6個。十個以下的只有愛爾蘭、丹麥、澳洲與法國[31]。根據總統府政府改造委員會所提出的政府改造構想，未來仍將設置二十三個部會，六個獨立機關，與七個行政院一級幕僚機關。在行政部門有高達三十個部會的情況下，為有效監督行政部門，立法院常設委員會的數目不太可能低於十個。在專業分工日趨細密的趨勢之下，為落實專業化原則，增加國會常設委員會，應是大勢所趨，絕不應莫名其妙的予以減少。民進黨反其道而行，主張減少立法院之常設委員會，反而令人質疑其目的在於弱化立法院對行政部門之監督。此一推論如果正確，此種以弱化國會功能為目的之改革，恐怕還是不改為妙。
政府改造委員會將立法院委員會數目減少為十個，已是毫無立論根據。再據此推論出每個委員會應有三十人，也不知是以何為立論基礎？美國眾院各委員會人數，最少的十人，最多的有七十人；參議院委員會人數少的十五人，多的二十九人；特別委員會中的選任倫理委員會更是只有六人[32]。為何立法院各委員會一定要三十個人？其立論基礎何在？多一點或少一點難道就不行？難道不能依各委員會之性質與重要性安排不同人數？
此外，民進黨主張立委人數減少為一百五十人後，其中九十人（含原住民六人）採單一選區方式產生，其他六十人採政黨比例方式產生，其比例為3：2。研究發現，單一選區席次比例愈高，對大黨愈為有利，對小黨則較為不利[33]。如果民進黨只考慮自身利益，不顧小黨利益，如何期望小黨會支持此一對渠等不利之方案？以現有政黨結構觀之，如不能將二者之比例調整為5：5，恐怕不易獲得其他政黨的支持。
最後，關於民進黨「獲得全國政黨選票百分之五以上的政黨，才可參與不分區部份分配席位」之主張，亦有商榷之餘地。在改採並立制單一選區兩票制之後，小黨在單一選區當選之機率驟降，如仍以百分之五為分配不分區席位之門檻，恐將進一步封殺小黨之參政空間。為擴大小黨之參政空間，與其主張百分之五，不如將門檻降低為百分之四或三。
根據上述分析，民進黨主張將立委人數減少為一百五十人、常設委員會減少為十個、每個委員會三十人、單一選區與不分區3：2之比例，或是不分區百分之五門檻等之主張，基本上都是基於自身利益考量，所作之主觀認定。完全不考慮其他政黨是否能接受，或其主張對其他政黨之負面影響。如其他政黨迫於民粹壓力，支持民進黨之版本，民進黨將是最大贏家。反之，如其他政黨不支持民進黨國會改革的版本，民進黨亦可援前例如法炮製，將責任全部推給在野黨，進而在總統大選中抹黑在野黨。李登輝時代推動憲政改革，尚且會先召開國發會凝聚朝野共識，再進行修憲。陳水扁總統與民進黨完全不尊重在野黨之意見，片面推出其國會改革版本，其改革之誠意，令人質疑。由於民進黨國會改革之主張問題叢叢，絕不可能獲得在野黨支持。陳總統與民進黨明知其改革版本不可行，卻又堅持送到立法院，其動機豈非企圖陷在野黨於反改革之不義？有鑒於陳總統所推動的國會改革只是一場穩贏不輸的秀，在野黨如不能配合民粹之需要，進一步大幅減少立委人數，並推出比執政黨更具前瞻性的國會改革，恐怕只能居於一路被挨打的局面。
肆、立委任期與婦女保障名額
有鑑於總統、縣市長與地方議會議員之任期皆為四年，民進黨主張立法委員之任期應比照延長為四年，此亦可減少改選之頻率。對此，朝野政黨有高度共識，並無爭議。惟民進黨主張將第六屆立委任期延長，使第七屆立委配合總統同時就職，以避免內閣須於立院改選與總統改選後兩度總辭之主張，則流於一廂情願。根據憲法增修條文之規定，在立法院對行政院行使不信任投票成功後，總統有權解散立法院。是以二者即便同時改選，也可能會因為立法院被總統解散改選，致使二者之選舉錯開。因之，將立委任期延長雖有其必要性，但刻意將之與總統任期一致化，則並無意義。
此外，在現制之下，區域選舉中當選名額在五人以上、十人以下者，應有婦女當選名額一名；超過十人者，每滿十人應增加婦女當選名額一名。立法委員改採單一選區兩票制方式產生後，有鑑於單一選區將無法保障婦女參政機會，是否應增加不分區部分的婦女保障名額，以保障女性的問政機會？民進黨國會改革版本主張應予婦女四分之一的保障，惟婦女團體則認為四分之一過低，主張增加為三分之一[34]。
以民進黨所主張的不分區立委佔百分之四十，亦即六十席作為分析基礎，四分之一就是十五席，只佔總席次一百五十席的十分之一。根據過去之經驗發現，第三屆立院一百六十四位立委中有二十二位女性，佔百分之十三點四；第四屆立院二二五位立委中有四十三位女性，佔百分之十九點一；第五屆立院二二五位立委中有五十位女性，佔百分之二十二點二。有鑑於婦女在單一選區中勝選的機率相對偏低，如無法在不分區部份大幅增加婦女保障名額，未來婦女在立法院中所佔比例恐怕會只減不增，是否不利於兩性平權目標之實現，或影響立法院之實質運作？
關於「性別代表是否重要？」此一議題，關係是否應大幅增加不分區部分之婦女保障名額。自由主義認為代議民主應揚棄局部個體利益之追求，追求全體之利益；應避免強調任一群體之權利，超越個體之間的差異。職是之故，性別認同與代表性無關。惟女性主義則強調性別的差異性，強調女性道德價值觀不同於男性；男女有不同的政治視野、興趣與行為。此外，社群主義也認為性別認同是代議士代表其選民的依據[35]。
研究發現，女性立委之群體認同與共同關心之議題，蘊含了渠等在傳統私領域中所扮演的角色與女性主義對婦女權益的關懷。此一認同特質，也隨女性立委進入立法院，進而影響了立法院的組成意涵。此外，性別差異也有助於解釋立法委員的認知與行為。有鑑於女性立委較能反映婦女的需要，是以愈多女性立委進入立法院，應愈能促成婦女權益的實現。職是之故，增加女性立委人數，似乎具有一定的正當性基礎[36]。
根據上述分析，立委選舉改採單一選區兩票制後，不分區部份似應大幅增加女性之保障名額。以總額一百五十人、不分區六十人為計算基礎，根據民進黨的版本，婦女保障名額只佔總數的百分之十。反之，如婦女保障名額如婦女團體所主張增加到三分之一，則立法院至少有二十位女性立委，亦即佔總數的百分之十三點三（也僅相當於第三屆的水準）；如增加為二分之一，則立法院至少有三十位女性立委，亦即佔總數的百分之二十（相當於第五屆的水準）。
根據女性立委目前在立法院所佔比例，並配合兩性平權法的實施，將不分區立委中的女性保障名額增加為二分之一，只是維持現行婦女參與立法院之最起碼條件，應有其必要。
伍、民進黨國會改造的迷思
國會改造之基本前提是：國會運作確實存在嚴重問題，若不改造，將無法有效改善其議事效能。在具備此一前提的情況下，更重要的是改造方案必須確實具體可行。令人遺憾的是，無論是總統府政府改造委員會或是民進黨所提國會改造方案，不是缺乏客觀立論基礎，就是過於著重執政黨利益之實現。影響所及，執政黨想要獲得立法院四分之三委員支持，通過國會改造修憲修正案，幾乎是一個不可能的任務。一旦修憲案無法過關，依民進黨執政兩年以來的經驗，可以預見該黨將會沿用立委選舉期間所運用的「再怎麼野蠻」文宣手法，嚴厲批判在野黨反對國會改造，將國會改造失敗的責任全部推給在野黨。
民進黨執政兩年以來，行政院政務之所以問題叢生，一方面與其缺乏經驗，並且過於強調意識型態有關，另方面則源自於民進黨無法突破少數政府的困境，且過於強調行政權至上的心態且所致。陳總統或民進黨一味將責任完全推給立法院，並以此為藉口推動國會改革，並無助於根本解決問題。
一、少數政府欠缺有效運作條件
民進黨既無法掌握過半席次，惟有透過政黨協商籌組過半多數政府，方能確保政局的安定與施政的順暢。九十年底立委改選之後，民黨雖成為國會最大黨，但席次仍未過半。惟陳總統並未找台聯共組少數聯合政府。民進黨似乎認定台聯十三位立委會完全配合執政黨的立場與政策，所以未邀該黨入閣。然而，選舉期間民進黨與台聯之間的攻訐，絲毫不遜於民進黨與國、親兩黨之間的矛盾。選後民進黨一昧認定台聯立委會無條件支持民進黨，也讓台聯立委相當不是滋味。台聯立場偏極左，而陳總統高舉新中間路線，兩黨之間的合作，絕不可能完全順著民進黨的意思。台聯雖只有十三席，惟對於民進黨掌握過半席次而言，卻是完全不可或缺的極關鍵少數。台聯不可能完全配合民進黨，民進黨更不可能把台聯牽著鼻子走。以考試院院長人事同意權為例，台聯黨以公投法作為交換條件，就充分顯示兩黨彼此之間存在重大政策之爭。
更有甚者，台聯精神領袖李登輝先生退而不休的決心，使其不可能坐視陳總統偏離其原有政策。陳總統決定放棄戒急用忍政策，顯然已背棄李先生大陸政策之基本主軸。以開放八吋晶圓廠赴大陸投資為例，就是因為李登輝先生強烈反對，導致最後只是有限度開放。根據陳總統原本主張的「積極開放，有效管理」原則，理應以積極開放為原則，有效管理為輔助或配套。惟從民進黨政府嚴格管制八吋晶圓廠赴大陸投資來看，根本就是「有限開放」與「積極管理」。未來如陳總統不希望受制於李前總統，兩者之間的衝突與矛盾恐怕很快就會爆發。換言之，台聯與民進黨之間，存在一種既合作，又對抗的局面。一旦合作不符各自利益時，恐怕就是聯盟瓦解的時候。
由於無法掌握立法院多數，民進黨少數政府在先天上本來就欠缺有效運作的條件。惟如果執政黨願意與在野黨多溝通、協調，多尊重在野黨的意見，政務之推動仍有可為的機會。然而民進黨少數政府卻逆勢操作，以致反而進一步激化行政立法之間的衝突。
二、行政權至上之心態
國民黨執政時期，法案送交立法院前，通常會先在黨內進行黨政協商。取得共識後，再到立法院與在野黨進行政黨協商﹔協商不成，才訴諸表決。民進黨在第四屆立法院席次不到三分之一，並無主導議事的條件；惟行政院在法案送交立法院前，不但未先在黨內進行黨政協商，以致該黨立委與黨團根本不了解行政院之政策，因而影響其對行政院法案的支持；法案送交立法院後，也未盡力與在野黨立委進行政黨協商，爭取支持。王金平院長曾指出：「行政院一年來疏於和朝野黨團溝通，導致重大法案無法即時完成審議」；朝野立委也抱怨行政部門「都不來溝通」；連民進黨立院黨團也曾批評行政院對法案不運作、不溝通，要通過哪些法案也不說，對口單位是誰也不知道[37]。
此外，行政院對其所送法案之優先順序，亦無所悉。即便被認為是關係經濟發展的而立法院甚至被迫召開臨時會審議的重大法案－金融六法，在行政院五月十六日送請立法院審議的兩百多項法案中，「金融重建設置基金條例」根本未列入；在六月六日立法院最後一次協商優先法案時，也只有「保險法」被列入。
總體而言，在經過兩年的衝撞之後，民進黨政府在心態上仍然不重視立法院在野黨的意見；甚至也不重視執政黨立院黨團的意見。以政府改造此一重大政策為例，陳總統在總統府之下所設「政府改造委員會」，其所提改造版本被民進黨立法委員譏之為「無聊」、「可笑」、「不符改革精神」、「充斥意識型態」，甚至對改革方案「引以為恥」[38]。民進黨立法委員甚至露骨指出，對於政府改造如此大事，該黨立院黨團沒人被徵詢過。「我們的意見何時被尊重？置我們於何地？」[39]執政黨立法委員尚且如此反彈，遑論在野黨立委對總統府、行政院更是不滿。民進黨執政兩年以來，政府改造方案所引發執政黨立院黨團與立法院在野黨之反彈，其實只是冰山之一角。
根據民進黨政府兩年來之表現，總統府或行政院相當堅持行政權至上的心態，根本不重視立法院所代表的民意，也無意與立法院進行溝通或協商。更有甚者，民進黨政府還企圖運用民粹的支持，以強勢作為壓抑立法院對行政院之牽制。凡此，不但不利於爭取執政黨本身立法委員對行政院所提法案或政策的支持，也只會激化多數在野黨立委對行政院法案政策的不滿，並無助於行政立法之有效互動。
民進黨雖是少數政府，惟其所提法案與預算送到立法院後，卻採取高姿態，不與在野黨協商、溝通，亦不尊重在野黨之角色，這是影響第四屆立法院四、五兩次會期議事成效的原因之一[40]。在第五屆立法院，民進黨加上台聯，高達一百席立委，使民進黨認為自己代表多數民意，以致更不尊重在野黨所代表之民意，更不願透過溝通協調方式尋求在野黨的支持，甚至企圖以其優勢強渡關山，訴諸表決。此一心態若不調整，國會再怎麼改造，恐仍無法有效改善行政立法關係。
陸、結論
根據以上分析，在我國現行政府體制之下，除非行政院由立法院多數黨或多數黨聯盟主導，否則行政與立法之關係將呈現衝突對立，而非融合的關係；政治也不可能穩定。追根究底，過去兩年來所出現的三個少數政府，由於都無法掌握立法院過半立法委員的穩定支持，以致在政務的推動上皆面臨相同的困境：既無法有效反制多數黨所通過的法案或預算，又無力透過立法院通過政府要的預算、法案或政策。是以問題的癥結並非來自立法院，而是來自少數政府。
少數政府本來就是先天不良，豈料執政黨相對於立法院與在野黨姿態過高，讓在野黨更加不信任執政黨。影響所及，行政院所要的，立法院不見得願意配合通過；行政院就算能以覆議方式否決立法院所通過的法案，卻無法強迫立法院通過行政院所要的法案或預算。
兩年來少數政府的失敗，已充分說明：少數政府不可行。立法院沒有政黨席次過半的情況下，只有籌組多數聯合政府，才能確保政府之有效運作。總統如不能正視此一結構性問題，僅一味試圖從國會改造著手解決問題，其結果將是緣木求魚，不可能從根本解決現有之行政立法衝突關係。
[1]謝相慶，「立法委員選舉制度改革」，智庫研究報告(台北)，2000年9月16日。http://www.npf.org.tw/LIBERARY/IA-R-089-006.HTM
[2]Giovanni Sartori, An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. 雷飛龍(譯)，比較憲政工程，(台北：國立編譯館，1998年)，頁73-79。
[3] Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. 陳坤森(譯)，當代民主類型與政治(台北：桂冠，1993年)，頁161-179。
[4]王業立，「單記非讓渡投票制的政治影響：我國民意代表選舉制度的探討」，選舉研究(台北)，第2卷第1期，1995年5月，頁148。
[5]王業立，前揭文，頁152-153。
[6]Satori，前揭文，p6。Arend Lijphart, Electoral System and Party System: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990(New York: Oxford University Press, 1994), p. 40.
[7] 王業立，前揭文，頁153。
[8][王業立，「立委選舉制度改革之探討」，理論與政策(台北)，第50期，1999年6月，頁148。謝復生，「我國現行選舉制度之評析」，國家政策雙週刊(台北)，第141期，1996年6月25日，頁3。莊勝榮，「單一選區與兩票制的探討」，國家政策雙週刊(台北)，第141期，1996年6月25日，頁8。
[9][蔡吉源，「論單一選區兩票制」，國家政策雙週刊(台北)，第154期，1997年12月24日，頁8。
[10] 王業立，前揭文，頁150。
[11][張世賢，立法委員選舉實施小選舉區之研究，中國國民黨中央委員會政策研究工作會，1996年，頁3。
[12]請參閱政府改造委員會第五次會議資料，民國九十一年五月五日，頁10-13。
[13]事實上，包括民進黨之立法委員，都不見得支持單一選區。在現制之下，候選人只需獲得特定選民支持就有機會當選。改為單一選區後，必須最高票才能當選，現任立委能否在新制之下順利當選，充滿許多變數。職是之故，立委是否會支持單一選區，仍充滿不確定性。有立委指出：實施單一選區兩票制的最大障礙就是立法委員自己。聯合報，2002年4月13日，第四版。
[14]在單一選區之下，由於只有一人能當選，候選人如企圖賄選，一定會面臨對手的蒐證，以使其當選無效。在候選人相監督的情況下，賄選應能受到有效的控制。請參閱張世賢，前揭書，頁5。
[15][所謂分裂投票，是指選民習慣於將第一票頭給當選希望較大的大黨候選人，第二票則投給小黨；此一現象在聯立式兩票制之下更容易出現。請參閱吳東野，『「單一選區兩票制選舉方法之探討－德國、日本、俄羅斯選舉之實例比較」』，選舉研究（台北），1996年，第三卷第一期，頁76。
[16]此一現象基本上是選民分裂投票的結果，且多係出自於大黨。請參閱吳東野，前揭文，頁77。
[17]請參閱政府改造委員會第五次會議資料，民國九十一年五月五日，頁6-7。
[18]連戰，新藍圖新動力－連戰的主張，2000，台北：天下文化。頁96。
[19]請參閱徐永明，2002年「，落實立委選制改革之策略」，國家政策研究基金會主辦「國會改革與憲政發展」學術研討會發表論文。
[20][20] 王業立，「相對多數vs.絕對多數：各國總統直選方式的比較研究」，選舉研究（台北），第三卷第一期，1996年，頁51。
[21]也被稱為「偏好投票制」（preferential ballot），王業立，前揭文。
[22]周良黛，「多數代表制」，各民主國家投票制度之研究，1993年，中央選舉委員會。
[23]請參閱周良黛，前揭文。
[24]李文忠與梁文傑，「國會改革方案評估」,國策專刊，第8期，頁6-8。
[25]吳東野，前揭文，頁80。
[26] 請參閱政府改造委員會第五次會議資料，民國九十一年五月五日，頁37-38。
[27][根據「議會規模立方根法則」（the cube root law of assembly sizes），一國國會議員人數，應接近其人口之立方根。請參閱Rein Taagepera and Matthew Soberg Shugart, 1989, Seats and Votes:the Effects and Determinants of Electoral Systems, New Haven:Yale University press. pp.173-183. 根據此一法則，我國立法委員之總數應為282名（以2000年人口為標準）。請參閱王業立，「未來立委選制調整的幾個方向及其利弊分析」，蘇永欽編，國會改革－台灣民主憲政的新境界？2001年，台北：新台灣人基金會。
[28]請參閱彭錦鵬，『從歐美經驗論國會議員人數及「立委席次減半」』，蘇永欽主編，國會改革－台灣民主憲政的新境界？2001年，台北：新台灣人文教基金會。
[29]根據台聯黨九十一年二月所作民調，有高達84.8％民眾支持立委減半，請參閱
www.cdn.com.tw/daily/2002/03/02/text/910302ag.htm - 4k。另根據國家發展研究院在九十年底所作調查，則有41.8％受訪者贊成立委人數減半，引自盛杏湲，民國九十一年，「民主國家國會議員選制改革的經驗」，國家政策研究基金會主辦「國會改革與憲政發展」學術研討會發表論文。天下雜誌＜2001國情調查＞之民調也顯示，45.7％受訪者支持以立委減半方式解決國會亂象。
[30]請參閱劉有恆，2002年，「美國國會委員會之地位與角色」，國家政策研究基金會主辦「國會改革與憲政發展」學術研討會發表論文。
[31]彭錦鵬，前揭文。
[32]劉有恆，前揭文。
[33]請參閱隋杜卿，「立委選制改革對政治運作之影響－以『單一選區兩票制』為例」，國家政策研究基金會主辦「國會改革與憲政發展」學術研討會發表論文。
[34]請參閱，婦女新知會、台北市婦女新知協會、台灣女人連線、台北市女性權益促進會、終止童妓協會，婦女團體對於政府改造委員會有關立法委員選舉制度之建議，頁1。
[35]關於性別差異之探討，請參閱楊婉瑩，「性別差異下的立法院」，2001年，政治科學論叢，第十五期，頁135-170。
[36]相關研究請參閱楊婉瑩，前揭文。
[37]蕭旭岑，「密室立法何時休？」聯合報，2001年6月28日，第2版。
[38] 請參閱聯合報，2002年3月28日，第11版。聯合報，2002年3月31日，「社論：不會變成一場三十五個部會的大風吹吧！」第2版。
[39]聯合報，2002年3月26日，第六版。
[40]民進黨執政以來，第四屆立法院第四、五、六等三個會期總計通過三四九項法案，每會期平均通過一一六案。第五屆立院第一會期因為有行政院院長施政報告與總質詢，以及預算審查，自然會影響法案之審查。惟即便如此，本會期業已通過近七十項法案。相較於民進黨在野時強力杯葛議事，第二屆立院每會期平均只通過四十項法案，第三屆則為四十八項法案，足證民進黨執政以來在野黨並未強力杯葛議事，且績效遠優於民進黨在野時期。就預算而言，中央政府九十年度預算僅被刪百分之二點零三，較諸陳總統擔任民進黨幹事長時所刪之百分之三點八七為低，也證明在野黨並未以其多數惡意杯葛執政黨。民進黨政府指責立法院議事效率不彰，顯然並不公允。