一、背景說明


法務部與司法院最近為了刑事訴訟法第一百六十一條、一百六十三條修正案，而相持不下。惟日前雙方已透過協商獲得結論：保留此次新增之刑事訴訟第一百六十一條第二項、第三項對檢察官的「起訴監督」制度，並另外增加第二百五十三條之一以下檢察官的「緩起訴」制度。


按，「緩起訴」此一將於我國刑事訴訟法中新增的制度，類似我國刑事訴訟法中現有的相對不起訴之權限，而使檢察官在法定條件的考量之下，可以為延緩對案件是否起訴的決定；此於德國及日本立法例上皆有類似規定。本文所欲探討的是，在我國於修正第一百六十一條、第一百六十三條的規定之際，欲引進此一外國立法例之規定以為「配套」，是否妥當。



二、從體例上觀之


世界刑事訴訟思潮，可分為職權主義與當事人主義兩大體系。而此兩大體系之下的刑事訴訟制度都有各自衍生的理論發展。因此，自檢察官的證明義務，乃至審判中的訴訟程序進行等，在兩大體系下的訴訟制度發展，都或多或少有著不同的差異，此次新增的「緩起訴」制度亦不例外。從而，在繼受相關制度前自須明瞭來源國對其之理解，並與本國刑事訴訟制度所依循之體系是否有所扞格。


１、比較法的介紹


前述兩大刑事思潮中的職權主義，其法制係以德國為代表。德國法制，對於案件進入審判階段的入口把關，即「起訴之監督」，是以「中間程序」及「強制起訴程序」為之；而偵查階段中檢察官對案件的自我篩漏機制，是為檢察官的「不起訴」權限，其包括了「微罪不舉」與「緩起訴」兩種設計。值得注意的是，德國法制中對檢察官的不起訴權限，皆有法院的事後審查以為監督。


至於另一刑事思潮的當事人主義，其法制則以美國為代表。美國對於案件進入審判程序後，設有起訴後出庭前之聲明程序（Arraigment），由法官詢問被告對檢察官的起訴意見，並以此為判斷。此外，美國的刑事制度中有特有的「認罪協商」制度，其相當程度地擔任偵查與審判兩大階段的潤滑功能，並有效發揮減少案件負擔的機制。惟觀察當事人主義下的英美法，則未有類似「緩起訴」制度的設計。


值得注意的是日本。日本不但鄰近我國，且在相關法制上亦對我國有相當程度的影響。而日本在二次世界大戰後大幅度地修正刑事訴訟法，並受美國影響而採用當事人主義，但是整體上仍保留有相當的職權主義色彩，可謂具有職權主義與當事人主義色彩的折衷立法。此次刑事訴訟法修正所提出的「緩起訴」制度，即承襲自日本而來。在日本，此一所謂「精密之司法」制度，發揮了篩檢案件之功能，使得可越過偵查門檻而進入法院審判的案件得以適度的減少。經由前述對「緩起訴」制度上的溯源，因為相關英美等當事人主義國家並未得見此一制度，可知日本緩起訴制度應該仍係承襲自德國立法例而來。


２、評析


就前述比較法上的觀察可知，「緩起訴」制度係職權主義下的產物。因此院部協商修正條文中之立法理由中所稱：緩起訴制度的探用「係作為刑事訴訟制度採行當事人主義應有之配套措施」，觀點並非正確。論者言必提我國的刑事訴訟制度將依司法改革會議的結論，朝當事人主義加以修正，殊不知「緩起訴」制度仍係職權主義下的立法產物。


再者，由於「緩起訴」制度相當程度地擴大了檢察官的權限，因此比較法上對此多設計有須「經法院同意」的限制規定。亦即，在立法設計上，藉由法官的介入審查，以為制度上對檢察官權力上之制衡。反觀我國，在「緩起訴」的制度設計上，係全權由檢察官負責，法官根本無介入的空間，在先天上即欠缺相當的制衡機制。


其三，「緩起訴」制度的救濟，院部協商修正條文的設計是採與不起訴處分的救濟一般│提起「再議」為之。然而，觀察比較法上對不起訴處分的救濟，德國係採由法官主導的「強制起訴程序」，而日本則為向由檢察官、法官、律師及大學教授等組成的「檢察審查會」提起申覆，或依「准起訴程序」向法院提起請求審判之訴。而院部協商修正條文的設計，不但承襲不起訴處分賦予類似判決實質確定力的重大效果，對其不服的再議程序亦僅只能於檢察體系內尋求救濟，完全欠缺權力的制衡。因此，在後天上的救濟制度亦有相當的不足，無法有效在制度上相應地制衡檢察官極大的權力。


最後，參考日本對「緩起訴」制度，一直受到「無法避免因為檢察機關與行政間的模糊關係」；且「緩起訴制度給予檢察官相當大的裁量空間，使得檢察官心證的檢驗上顯得相當困難」等諸多批評。因此即使該制度在日本的運作頗為成功，但也一直背負著相當沈重的負面批評。反觀我國，在長期對「檢察一體」的模糊認知之下，上級檢察首長常無法清楚認知「檢察事務之監督」與「檢察行政事務監督」之分際，自然無法明瞭檢察官權力操作重心「法定性義務」的界限，而此對於擴張檢察官權限的「緩起訴」制度，往後的操作上將具有相當程度的殺傷。從而，在「緩起訴」制度係屬對檢察官權力的擴張上，挹住不少監督上的不確定性，使得可能因為行政力的不當界入，讓當事人在起不起訴的危險之外，更增加了另一層的危險│可能延緩起訴。如此皆不得不在制度引起時一併考量者。



三、從協商過程中觀之


自刑事訴訟法第一百六十一條及第一百六十三條的修正案提出後，相關的討論就一直圍繞在：究竟法案的提出是否要配套為之？從方法論的理論，及實證上參考先進國家對法律頻繁的修正以觀。單一法條的提出，之後配合本土試驗性的逐步修正，有時較配套式的提出後再決定作全盤或局部的修正，對人民而言更能接受，對法律的信賴度也較高。因此，單一法條修正抑或配套提出為之，何者較為妥適並不如此必然。從而，法務部堅持「緩起訴」制度必須搭配一併提出修正，在論理上恐再值斟酌。而就制度的總體觀察，實在也無法看出「證明義務」與「緩起訴」的修正在配套上的必要性與急迫性。


其次，「緩起訴」制度如前所述並非當事人主義下的產物，法務部以配合刑事訴訟朝當事人主義修正之司法改革會議結論為由，提出「緩起訴」制度的配套方式，理由上顯非正確。


四、結語


在法律的修正中，真正需要考量的是司法的消費者│人民的態度：究竟人民對法律可否接受，或是在適用上對人民的影響如何。可惜的是，在此次的協商過程中，何者對人民權利的保障最為完整的討論似乎淪為配角，重點反而是在司法院與法務部的角力，亦即法官與檢察官間權力的拉扯上。


我們希望，修法的過程應是透過理性的思辯、公開的論理與討論，將適合人民的制度一步一步修正呈現，畢竟創設富有人性而溫暖的法治社會是司法的提供者與消費者的共同企盼。因此，呼籲各界在修法的過程中不應將重點置重於個別的既有利益上，而應在以人民為本的思考上，究竟如何對人民的利益考量為最適切，如此爭議方有解決的一日。