監察院最近糾正法務部、台灣高等法院檢察署，認為檢察機關逕以行政規則准他案行政簽結，有違法治國積極依法行政之法律保留原則，因為他案慣以法律定性不明之通知書傳訊，被傳訊人並無心理準備，滋生偵查突襲、妨礙被告防禦權行使等適法性疑慮，而二機關又未加強執行面之控管，致他案簽結因行政疏失或人為操弄，滋生弊端。不可否認，對於被告不詳、事實不明的案件，善用行政簽結制度，的確可以減少偵查成本，在實務上有存在必要，但行政簽結制度欠缺法律明文規定，屢遭濫用，已然成為司法改革的重要課題，有必要予以檢討。
一、現行行政簽結制度的法源
行政簽結制度，是以行政處理的方式，暫時停止偵查，讓檢察官結案。這個結案的方式，現行刑事訴訟法中並沒明文規定，而僅依據行政規則，甚至行政函釋，包括：
（一）檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項
該注意事項中有二條關於簽結之規定，分別為第110及111條。
第110條規定：「告訴人於再議期間經過再議駁回後，以發現新事實、新證據或有再審原因為理由，請求起訴，經檢察官查明並無可以起訴之新事實、新證據或有再審之原因者，於簽結後，只須將理由以書面通知告訴人，不必再製作不起訴處分書。其由上級檢察長於再議期間經過後，復令偵查者亦同。」
第111條則規定：「原檢察官接受聲請再議書狀，應先行查核聲請人是否為告訴人、已否逾七日之期間及其聲請有無理由，並製作審核聲請再議意見書。若聲請人非告訴人或聲請已逾期者，其再議聲請為不合法，原檢察官應駁回再議之聲請，並予簽結。認為有理由者，應自行撤銷原處分，繼續偵查或起訴。繼續偵查之結果，仍得為不起訴處分或緩起訴處分，並另製作不起訴處分書或緩起訴處分書，依法送達。認為無理由者，應將審核聲請再議意見書連同卷宗及證物儘速送交上級檢察署檢察長或檢察總長，不得無故延宕。」
（二）臺灣高等法院檢察署所屬各地方法院及其分院檢察署辦理「他」案應行注意事項
該注意事項共17條，在規範「他」字案的處理方式。與簽結制度有關的重要條文有三：
第3條：「他案有左列情形之一者，檢察官得逕行簽請報結：（一）匿名告發且告發內容空泛者。（二）就已分案或結案之同一事實再重複告發者。（三）依陳述事實或告發內容，顯與犯罪無關者。（四）陳述事實或告發內容係虛擬或經驗上不可能者。（五）對公務員依法執行公務不服而申告，但對構成刑責之要件嫌疑事實未有任何具體指摘，或提出相關事證或指出涉案事證所在者。（六）經常提出申告之人，所告案件均查非事實或已判決無罪或不起訴處分確定，復再申告者。」
第13條：「檢察官辦理「他」字案件，經調查後，如認尚無特定人涉有犯罪嫌疑或有第三點情形之一，得簽請報結時，檢察長應詳細審核，如發現有調查未盡之情形，應命繼續調查。」
第14條：「檢察官辦理「他」案於簽結後，應即將法律上之原因通知告訴人、告發人、受調查人及其選任辯護人，不得用「本案簽結」作復。告訴人、告發人如有異議時應就其異議部分詳為審酌，以決定是否應再行調查或簽報檢察長後，復知告訴人、告發人。」
（三）41台指刑字第4995號函釋
本號函釋要旨為：「查刑事訴訟法第二百四十一條之設，原在促使檢察官對犯罪案件之注意，不得藉故擱置，即在不知犯罪者為何人之場合，仍應繼續偵查，以期迅速破案，如歷經調查，既有各項證據，仍無法判明犯罪者為何人時，可暫以其他作結，惟以其他作結僅係內部處理之一種權宜措施，尚難與終結同視，尤不得將案卷率行歸檔，終結偵查，致違法律規定。」
（四）法務部75法檢字第7056號函釋
本號函釋要旨為：「關於檢察官相驗案件，遇有車禍肇事者逃逸或認有他殺而兇手不明，迭經追查無著之相驗案卷，究應如何報結乙案決議，核示如左：（一）檢察官除於卷內筆錄諭知繼續查緝外，並應另行函知警察機關繼續偵查，同時填製「相驗認有他殺嫌疑案件簡報表」，報請台灣高等法院檢察處審核後，將案件暫行簽結。（二）案卷暫行歸檔。（三）暫行歸檔之案件，可按殺人罪之追訴權時效之期間予以保管，於追訴權時效經過後銷燬。（四）設置專簿登記，以資查考。案件經專簿登記後，宜每年予以清查。」
（五）法務部82檢（二）字第1121號函釋
本號函釋要旨為：「匿名或不以真實姓名檢舉貪污瀆職者，原則上，不予受理。經分案調查後，始發現其姓名不實或冒用他人姓名者，原則上，得逕行簽結。」
（六）司法院81廳刑一字第16290號函釋
本號函釋要旨為：「大陸地區人民偷渡來臺灣地區犯罪，起訴前人犯已先遣返大陸，以目前大陸地區與臺灣地區情況特殊，被告縱經合法傳喚，亦因出入境問題無法到庭，亦不得以通緝方式處理，故對於此類案件，應予行政簽結。」
（七）法務部85法檢（二）字第2181號函釋
本號函釋要旨為：「憲法第五十二條規定「總統除犯內亂或外患罪外，非經罷免或解職，不受刑事上之訴究」。依憲法規定意旨，仍許檢察官於總統解職後，就渠於任職總統期間所犯罪行，依法追訴處罰。若對此等案件為不起訴處分，因總統之卸任事由，非屬刑事訴訟法第二百六十條所列同一案件得再行起訴之法定事由，致使該不起訴處分，將有確定效力，縱嗣後總統解職，亦不得再行分案偵辦，此核與憲法上開規定意旨，即有未符。故，為免檢察官喪失刑事追訴權，對於此類案件之處理，應以「依憲法一時無法進行偵查」為理由，由內部暫時行政簽結，迨總統卸任後再行分案偵辦。」
二、現行行政簽結制度的主要爭議問題
現行行政簽結制度所面臨的爭議，主要有：
（一）無法律依據，違反法律保留原則
重大涉及人民權益之事項，應以法律定之，這是法律保留原則的重要體現。刑事案件涉及人民生命權、人身自由權的剝奪及限制，影響重大，憲法第8條尚有專條特別規範，足見其重要性，故而刑事案件涉及人民權益者，應以法律明定，始符法律保留原則。行政簽結制度若確有存在必要，實應以法律明定之。
（二）檢察官可能濫權、當事人司法救濟權可能受侵害
目前於刑事訴訟法中，並無任何關於行政簽結的規定。刑事訴訟法上的偵查是指犯罪發生或有發生之嫌疑時，由國家偵查所為，為尋找、蒐集、保全證據的行為。刑事訴訟法第228條規定：「檢察官因告訴、告發、自首或其他情事知有犯罪嫌疑者，應即開始偵查。」然而，在偵查終結後，檢察官依法能採取的行為，只有起訴、不起訴、緩起訴三種；如果是在偵查中即使遇到犯人不明的困難，除非檢察官可以為不起訴處分，否則仍不能終結偵查，必須繼續偵查（刑事訴訟法第262 條：犯人不明者，於認有第二百五十二條所定之情形以前，不得終結偵查）；唯一可以合法停止偵查的規定是第261條：「犯罪是否成立或刑罰
應否免除，以民事法律關係為斷者，檢察官應於民事訴訟終結前，停止偵查」。
換言之，在開始偵查後，在法律上檢察官只有「起訴、不起訴、緩起訴、因民事案停止偵查」這四種結案的方式。如此規定的主要理由在於保障人權，如果檢察官在偵查後，可以任意停止偵查，或者不給犯罪嫌疑人一個「明白清楚的法律效果」（起訴或不起訴），那麼檢察官可能會濫權吃案，致使被害人或告訴人的權益得不到保障，而犯罪嫌疑人也可能會陷入一個狀態不明的窘境，久困訟爭中卻無從救濟。
就此，中國時報社論批評：「檢察機關一旦使用他字案件進行偵查，就以犯罪嫌疑人不明為由，自動地也自以為是地不受刑事訴訟法偵查程序的限制。於是只以『通知書』而非『傳票』傳喚當事人，既不是傳票傳喚，就會告知當事人因是他字而且並非認定為犯罪嫌疑人，不必有律師辯護人到場。然則偵訊所得的資訊，其實與偵字案並無不同，仍然可以於日後用為起訴論罪的證據，單此一點，即成為檢方迴避辯護人到場維護當事人合法權利的重要利器。…使用他字辦案，對於檢方還有三個方便，都是規避刑事訴訟法規定的手段。一個方便是，如果發現犯罪證據不足，則可以逕以行政簽結，免去製作不起訴處分書的麻煩；第二個方便是，不製作不起訴處分書，則有不許告訴人聲請再議的理由，也省卻了被上級檢察署發回重新偵查的麻煩；第三個方便是，行政簽結之後，隨時又可再行偵查，而以並無不起訴處分書存在為由，聲稱不受一事不再理原則的約束。這幾項方便之處，其實是假藉行政便宜的手段，不受法律的制約，既不利告訴人，也不利犯罪嫌疑人，還可不受上級檢察機關的再議監督」
（三）監督困難
對於行政簽結案件，臺灣高檢署為防止他字案件稽延，雖訂有監督管控機制，但監察院糾正案中指出，歷次例行業務檢查結果，各地方檢察署仍普遍存在無故未接續進行及無故或藉故拖延逾期未結之缺失，影響證據保全。
三、改進建議
目前實務上行政簽結制度之所以存在，主要原因仍在於法律規範的制度有所不足。關鍵是刑事訴訟法中檢察官的處分，並未如司法判決有「程序性」的處分。司法判決中除了有罪、無罪判決外，有不受理判決、駁回裁定等具有程序性的處理方式。這些程序性處理方式，原則上不具有實質確定力，可以針對「同一案件中欠缺部分要件」之行為進行處理，而不致涉及實體決定。但偵查中卻欠缺此等處理方式。
刑事訴訟法第262條既規定不得任意終結偵查，停止偵查的法定事由依第261條又有限制，則當偵查過程中發生必須程序性終結案件之情形時，勢必發生「無法源依據」的窘境。就此，於行政規則中創設行政簽結制度，有其實務上的必要性。然而，當行政簽結制度遭濫用於「非程序性事項」時，將侵害人民權益，致人民無法獲得實體性的處分，也無從救濟。此時僅以行政規則為法源的行政簽結制度即產生適法性疑慮。至於檢方進一步於他字案中濫用行政簽結制度，規避當事人的訴訟權益保障或便宜行事等，實有不當之處，更不待言。
準此，本文認為，目前行政簽結制度有改進之必要，具體改進方式建議如下：
（一）法律保留：修法承認「程序性處分」
美國、日本之不起訴處分，並無實質確定力。我國如認為偵查過程中，確有程序性、不實質認定之處分存在的必要，除了參考美、日法制，修法將不起訴處分具有實質確定力之規定刪除外，也可不改變現行制度，增設「程序性處分」。如此一來，可解決行政簽結制度違反法律保留原則的爭議。
（二）暫停偵查制度之擴充：修正刑事訴訟法第261條
刑事訴訟法第261條的暫停偵查，並非終局結案。然而，第261條之事由太少，可修法將應暫停偵查之事由予以擴充，如此可解決濫用行政簽結制度的問題。
（三）偵查技巧之強制改進
實務上便宜行事，偵字案與他字案行政簽結制度併用，侵害當事人權益。為避免此種情事的發生，有必要修法強制改進檢警的偵查技巧。例如：德國最近採取「被告自由無證據能力」的制度，如果我國也修正刑事訴訟法，採取此制度，則將強制檢警改進其偵查技巧，不再以取供為偵查之必要，此時即不至於發生濫用他字案規避法律的情形；或者，學習日本制度，讓「通知書」喪失強制力，杜絕檢警濫用，強制其回歸刑事訴訟法偵查的正軌；或者，參考美國制度，讓當事人及其辯護人也可對等向法院請求發動強制處分權，制衡檢警濫用國家權力。然而，此類修法，與現行實務及國人法治確信衝突甚大，短期內修正的可能性不高，還需要多溝通，不妨列為中長期修法的目標。
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