壹、前言
「新制度論」強調，制度的設計會影響政治人物的政治行為，同時會影響政治的實際運作及處理衝突的能力[1]。這種說法，在民主法治國家可以得到印證，但是在我國卻不然。我國修憲前的中央政府體制比較接近內閣制，但在實際運作上，則多數時間接近總統制。除嚴家淦繼任總統的三年，國民黨黨魁由時任行政院長的蔣經國先生兼任之外，其他時間皆因總統兼任黨魁的關係，總統不但掌握中央集權的國民黨黨內決策大權，同時透過黨政運作，以黨領政的結果，在實際上控制了整個政府與軍隊，造成政治實際層面與制度層面出現極大落差。
李登輝先生於民國七十七年繼任為總統，並當選為國民黨黨魁之後，透過黨政運作，亦逐漸掌握了黨、政、軍、特大權，並進一步透過修憲，使其實際上的權力，部分取得憲法上的合法地位[2]。然而李總統實際擁有的權力，仍然遠大於憲法賦予的權力，憲法設計的政治制度，對實權人物的政治行為，一直未能發揮規範作用。凡此均顯示我國仍未真正制度化，人治色彩濃厚，民主政治仍未鞏固。因而在制度設計上，有必要加強對總統的監督制衡，以免聖雄式(charisma)威權政治復活。
八十九年三月十八日的總統大選結果，陳水扁以百分之三十九點三的得票率當選，屬少數總統[3]，且民進黨在第四屆立法院不及三分之一，在第五屆立法院亦未法過半，仍是少數執政黨[4]，同時陳總統為成就「全民政府」形象，不兼黨主席，並宣布退出政黨活動[5]。顯然，過去的總統以身兼多數黨主席的身份，透過黨組織穿透政府機關，進而影響行政與立法，掌握決策大權的條件，如今陳總統無一具備。但是陳總統仍然利用任命行政院長的權利，進而主導組閣，並運用人事權在實際上廣泛決定重大政策方向。這種做法常被學者視為違反雙首長制的憲政制度。修憲後的總統，何以只是雙首長制的總統，而不是總統制的總統？未來若進一步修憲，是否會修成總統制？我們是否應正視「權力使人腐化」，權力需要監督的民主原理，是否應同時考慮，誰來監督總統的問題？立法院應扮演何種角色？應否具備完整的調查、聽證權？這些問題值得進一步探討。
貳、憲政體制的走向
憲政體制是十分錯綜複雜的問題，它牽涉到政府機關間憲定的應然關係、政治人物的實際政治行為、政府機關間的實際運作關係、政黨制度與政黨勢力的消長關係、以及歷史傳統與政治文化等多層面的互動關係。本文限於篇幅，無法對憲政體制進行全面詳細的探討，僅從民主政治的基本原理、憲法規定的制度結構、政治傳統與文化、及政治人物言行觀念態度所展現的實際影響來簡析我國政府體制問題。在應然關係的制度約束力與實然關係的政治拉力間出現矛盾及相互角力之際，我國憲政體制究將走向何方？
就民主原理而言，民主憲政應符合人民主權、民意政治、多數治理、法治政治、責任政治、權責相符等原則[6]，憲政體制的設計、解釋、及運作不宜違背民主政治的基本原理，否則政府機關之間就會出現爭權，甚至政府難以推動施政的危險。
目前立法權與行政權相爭，正是由於人民投票選出的是不到百分之四十支持的少數總統[7]，另有百分之六十的選民並不支持，不符多數治理的原則，顯然選舉制度的設計出了問題。若仿效法國兩輪投票制[8]，總統應有過半數選民支持，其權力的行使，應更具正當性。
相對而言，立法院有多數黨或有多數在野聯盟存在，而代表多數民意的政治勢力無權執政時，自然會運用憲法賦予的職權，加強監督，杯葛不符多數民意的政府法案，甚至運用立法權主導國家政策，如：核四復建、八四工時，形成立法院決策立法，行政院負責執行，行政院降格成「立法院的行政局」，因而亦使得總統的競選政見亦出不了總統府，如三三三方案及停建核四案[9]，全被立法院打回票即為明証。顯見少數政府不僅不符合多數治理原則，且會造成無能的政府，實不足取。
陳總統想主導決策目前條件顯然不夠充分。雖然實權總統未必要過半數才能當選，但面對過半數即可對法案及預算作最後決定的立法院[10]，總統應設法透過政黨協商獲得立法院的多數支持，其政策主張始有付諸實施的可能。要求政府依法行政已成民主法治國家天經地義的政治原理，總統當然不能沒有法律根據或違反法律規定來貫徹其政策主張。若違反多數治理及依法行政的政理，將引發政爭、造成政局不安、投資意願低落、產業外移、失業增加、經濟衰退、人民遭殃等嚴重後果[11]。
就制度結構而言，憲法經過六次修改，總統的權力已隨之擴大，除了原憲賦予之覆議核可權與院際爭議調解權之外，已擴增了國安大政決定權(當然總統的安全決策，仍然受制於立法院，必須制定相關法律，才能付諸實施)、單獨任命閣揆權(仍應以多數立委支持為基礎，否則政府難以推動施政)、被動解散國會權、司法、考試、監察三院重要人員之提任權等重要職權，加以總統改為公民直選，具有直接民意支持，已替未來修憲，為總統進一步擴權提供正當性基礎。但是值得注意的是，六次修憲，均未明文賦予總統國防、外交等決策權力，這只是當年李總統的「口諭憲法」而已[12]。就憲定程序而言，重大政策(包括國防外交等安全政策)仍須主管部會擬定具體法案，經行政院會議通過後，並須送交立法院議決，經立法院三讀通過，行政院長副署，總統始能公布生效，行政機關始能依法行政。
同時亦宜注意，憲法原有的內閣制基本精神並未改變。亦即行政院為國家最高行政機關，行政院長為國家最高行政機關之首長，總統公佈之法令須經行政院長副署，國家政策法案及預算案須經行政院會議議決，以及行政院須對立法院負責等憲法基本精神仍然未變。事實上第四次修憲，還取消了一項原憲中總統制特徵，即取消了行政部門得以少數否決多數的覆議制，甚且採納了內閣制中倒閣與解散的關鍵性機制(憲增三之二，二之五)。因而在制度上，無異進一步加強了內閣制色彩，使未來的憲政制度，朝向內閣制發展的可能性，並未完全排除。不過，這種期待，可能與當前政治文化及政治現實相去甚遠[13]，故未來回歸純粹內閣制的可能性已微乎其微。
當今由於一方面有一位直選產生的總統，具有相當的憲定行政實權，另一方面仍有一位須向立法院負責的最高行政機關的首長，稱之為行政院長或閣揆，亦享有憲定的行政權，因而符合M.Duverger所謂的「半總統制」(Semi-Presidential System)、或「雙行政首長制」的特徵[14]。此一體制，由於總統與行政院長之權責界定不明，因此不僅未來爭權情形勢所難免，而且在政府的實際運作上，將受政黨因素強烈影響，形成不穩定的政府體制。此種體制最常見的政府運作模式，要有三種：其一，當國會多數黨與總統所屬政黨一致時，總統權力很大，不僅能自由挑選閣揆與閣員，行政院長形同總統的幕僚長，而且政府施政亦由總統主導決定，此時總統任命權實，閣揆副署權虛，且總統可透過政黨運作主導立法，如前總統李登輝，政府運作模式類似總統制。其二，國會多數黨與總統不是同一政黨，且新國會代表新民意時，按照多數治理的民主憲政邏輯，總統應任命國會多數支持之人選為閣揆。此時閣揆主導組閣，且因有國會多數支持，政理上應能領導國會立法，且成為政治權力中心，總統缺乏國會多數支持，則應退居次要地位，政治結構有如法國「左右共治」[15]，此時總統任命權虛，閣揆副署權實，政府運作接近內閣制。其三，如果總統不尊重國會多數民意，不遵循多數治理的民主原則，堅持任命其偏愛或同黨之人選為閣揆，組成少數政府，則政府不符多數民意的政策法案，必會遭到國會強力杯葛，無法通過，如核四停建風波；而立法院居多數的在野聯盟所主導決策立法，如核四復建及八四工時案，民進黨少數政府被迫接受，並負責執行，形成立法院在野黨主導決策立法，行政院及執政黨被迫負責執行其所反對的政策。這種反常現象，正是陳總統執意違反多數治理民主原則，成立少數政府的結果。
總之，我國當前的憲政體制既非總統制，亦非內閣制，而是隨政黨關係的變動而改變政府運作模式的「雙首長制」。當國會多數與總統同黨時，政權在總統制軌道上運作；當不同政黨時，則應實施「左右共治」，政權在內閣制軌道上運作。任何人擔任總統，均應守憲守法，本分地行使憲法賦予的有限職權，並拋開權力的傲慢，客觀地思考，人民選他主要目的，不是要給他決定一切的權力，主要是希望他建構一個有效能，能為人民謀福祉的政府。因而建立一個由立法院多數支持的內閣，以便政府發揮施政效能，是陳總統不可推卸的憲政責任。故此當前最佳途徑闕為透過政黨協商，形成多數執政聯盟，組成有立法院多數支持的「聯合內閣」，若總統無法使民進黨與他黨形成多數聯盟，則應由能形成多數的政黨聯盟出組內閣，實施「左右共治」，如此才符合多數治理的民主原則，並避免少數政府無能的困境再現。
從歷史傳統及政治文化來觀察，過去一黨獨大的執政黨領袖、政治上的強人，如蔣中正、蔣經國、李登輝均不願擔任憲法中最高行政機關首長的行政院長，因為行政院對立法院負責，行政院長須接受立委質詢，甚至挨罵，有損尊嚴。而總統若為多數黨領袖，雖非憲定行政首長，但透過黨政運作，一樣可以掌握人事及行政大權，故各黨領袖偏愛擔任總統，致使總統凌駕閣揆，總統實際上的權力遠大於制度上的權力。如今在制度上，亦隨著調整，總統改為直接民選，總統任命行政院院長無須立法院同意，這無異使總統具有直接民意支持，而使行政院長喪失間接民意基礎。加以朝野上下很多人認為：「民選產生的總統應有實權」，以及觀諸第十屆總統大選，所有候選人都將總統視為握有實權的憲政中樞，一般選民亦不希望選出的總統沒有實權。可見全國朝野上下，在觀念及態度上似多傾向總統應該有權。此種歷史傳統、政治文化及政治實力人物的態度，未來若進一步修憲，勢將向總統制邁進。[16]因而立法院及其常設委員會的改革，亦應參考總統制下的強勢國會及其專家委員會性質的常設委員會，在制度上作配套性的思考。
參、立法機關的角色
立法機關的憲政角色，因政府體制而異。一般而言，美國總統制，在行政立法各自獨立，互相制衡。國會有權主動立法，變更預算，審查被提名人資格，彈劾不法官員，並藉調查聽證等方法監督行政部門之施政，是「轉換型(或立法型)立法機關」(Transformative Legislature)[17]，亦是所謂的強勢國會。同時為使國會能展現主動立法，及強力監督政府的功能，在組織結構上，按功能性質(如國防外交等)力求專業分工，成立類似專家委員會性質的常設委員會，並輔以龐大的立法助理與支援系統[18]，使議員有足夠資訊與能力擬定或檢討政策法案，同時能有效監督行政部門，防止政府濫權專制，以保障人民之自由權利。
英國內閣制與總統制差異頗大，在法制上，閣揆及內閣由議會多數議員之支持而產生，內閣須對議會負責，「議會至上」。但在實際上，由於政黨組織趨向中央集權，且黨紀嚴緊，多數黨領袖不僅能順利組閣，領導內閣推動行政，亦能在議會領導立法。相對而言，議會失去了自主的立法能力，變成了坡士比所謂的「競技場式立法機關」(或論壇型立法機關Arenalike Legislature)[19]。即議會變成朝野政治勢力角力，或執政黨與在野黨議員辯論的場所，各黨期望透過在議場的表現，進而影響民意，贏得下次選舉的勝利。由於在制度上，閣員兼為議員，內閣的法案可由閣員以議員身份直接向院會提出，並在院會為法案解釋辯護，因而政府首長不必在委員會多費功夫，政府不需要常委會專業分工，亦不希望其變成專家委員會，對行政部門嚴格監督。因為強化議會或常設委員會的權力，無異強化在野黨的監督或競爭的力量，等於是搬磚頭砸自己的腳，這自然是內閣與執政黨不願見到的事情。
我國政府體制特殊，目前為「雙首長制」，未來有朝向總統制發展的趨勢。我國無論維持現行制度或改成總統制，實際上總統掌握了決定政府人事與政策的大權，已無庸置疑。陳總統上任不到兩年，已依其意志換了三位行政院長，張俊雄院長與甫上任的游錫堃院長均由總統府秘書長轉任，顯然是要行政院長扮演行政幕僚長的角色。而過去張院長身段柔軟、態度謙抑，在人事與政策上完全配合陳總統，陳總統要廢核四，張院長就遵命宣佈，雖成輿論與國會眾矢之的，代人受過，有責而無權，但未見張院長有維護憲定行政首長尊嚴之言行。游院長本為總統府幕僚長，恐亦不易因職位的更換，能在實質上變成行政首長。如今實質上，陳總統不但是國家元首，且兼為行政首長，已掌握總統制總統的行政大權，但卻不必如美國總統般任命部會首長須經國會同意。對於超越總統制總統權力的我國總統，不能沒有監督與制衡。
「權力使人腐化」，對於有權的總統，為防止其濫權腐化，自然需要監督。但是誰來監督總統？在美國總統制下，制度上靠立法與司法機關，唯司法機關採不告不理的原則，只能被動審判與解釋，無權主動出擊，因而在制度與實際上，主要依靠國會的監督與制衡。我國總統掌握行政大權，故在國會制度的設計上，應多參考美國，而非法國。因為法國第三、四共和幾乎是國會專制，內閣地位不穩，政府弱勢，故第五共和憲法要強化行政權力，削弱國會權力，並限定國會之常委會不得超過六個，但國民議會議員有577人，平均每個委員會近百人參加[20]，人多嘴雜，難以進行冷靜理性的辯論，自然不易扮演專家委員會、詳審法案、有效監督的角色。基於民主政治是代議政治，過於削弱代表民意、象徵主權在民的立法機關之職權，實不足為訓。尤其是我國曾長期處在一黨獨大，以黨領政，重行政，輕立法的狀態，立法院亦長期處在行政院的立法局或橡皮圖章的弱勢地位[21]。如今一黨獨大時代結束，脫離威權統治時間不久，民主尚未鞏固，正應加強立法機關的立法與監督功能，以免行政獨裁情形再現。
立法院在修憲後，已具備有遠較法國國會廣大的權力。它不僅具有原憲賦予的完整立法權、預算及其他重要事項決議權(六十三條)，且行政院須對立法院負責，立委有質詢權。修憲後，更進一步增加了不信任投票權(倒閣權)，對正副總統有罷免及彈劾權，司法、考試、監察三院重要人員有任命同意權，並有權補選副總統，聽取總統國情報告，提出修憲案及領土變更案等等(憲增四)。特別是覆議制度因修憲而改變，立法院反否決行政院覆議(否決)案之門檻由三分之二降為二分之一，即立法院過半數便可對任何政策法案做最後決定，行政部門已不可能倚靠立法院三分之一的少數支持來否決立法院的多數決定(憲增三)。就憲法授權而言，立法院對法案、預算及其他重要事項均有最後決定權，對總統有彈劾及罷免權，可迫使總統對立法院負責。立院之法定職權與一般民主國家國會相比，已不遑多讓。立法院在憲政制度上已取得國家重要權力機關的地位，應成為我國政治運作的重心。但是由於立委選舉制度未臻理想，組織結構尚欠合理，審計、調查、聽證等職權尚不完整，故立法院在實際運作上尚難以發揮有效的立法與監督功能。
關於組織結構問題，在憲政思潮復刊第一號，拙文「從憲政走向探討立法院常委會之再改革」一文中已有探討，在此不贅。而立委選舉制度不良，造成黑金背景人士混進國會及黨紀難以維繫，以致影響議事效率與立法品質，學者論述已多，亦不再重覆。現僅就立法院應否具備調查、聽政權作進一步探討。
肆、立法院應有的調查與聽證權
前已言及，憲改之後，立法院已具備相當廣泛的立法權。八十八年一月十二日國會改革五法[22]通過後，立法院不但強化了研究輔助系統(增設立法局、預算中心、國會圖書館，並增加立法幕僚)，而且增強了職權的行使能力，尤其是質詢、倒閣、彈劾、調閱等監督權的運用，明定了行使的方式與程序，使立法院的監督權更具體可行。不過若深入檢討，卻發現立法院的監督權仍不完整。對於行政官員是否忠實執行法律，有無失職或濫權，甚至違法瀆職，仍然缺乏一套完整的監督機制。特別是對總統的彈劾及罷免等監督權的行使，仍缺乏完整的調查與聽證權，這無異使國會對總統的監督權形同缺乏彈藥的槍械，無從發揮應有的監督功能。
民主國家的國會監督，除了制定法律及議決預算，對政府政策的制定與執行作實質的監督之外，美國總統制的國會，尚有委員會的調查與聽證權，對總統平日的施政及官員的行為進行經常性的監督，在重要關頭，國會對總統及部會首長不法行為可進行彈劾，作致命性的監督，使其撤職下臺或被迫下臺。如一九七四年尼克森總統即因參院水門委員會(Watergate Committee)的調查、聽證，揭發了尼克森企圖掩蓋水門案，濫用職權，妨礙司法調查[23]，因而引發民眾的不滿、輿論的譴責，眾院司法委員會亦經調查、聽證後建議眾議院通過彈劾案。結果在眾院尚未議決，參院尚未審理，在聽證引發的強大民意及輿論壓力下，尼克森總統被迫於八月八日宣佈辭職下臺。
英國內閣制的議會，雖然常受內閣控制，但議員有質詢權，及專門委員會有調查、聽證權，亦可在平日對政府與閣員進行監督，遇到重大失策或缺失，連執政黨議員亦表不滿，議員大可提出不信任案，若經多數決議通過，可迫使內閣辭職，對閣揆與閣員可做致命性的監督，不必循複雜的司法程序進行彈劾。可見英美國會對行政部門高層官員的監督，均有一套相當完整的配套機制。
我國立法院的監督權相當廣泛，立委有質詢權，委員會有調閱權(但無完整的調查權)，有權舉行公聽會(但無有效的聽證權)，有司法、考試、監察三院重要人員的任命同意權(但無行政院長任命同意權)，有倒閣權(但在解散改選壓力下及SNTV選舉制度競爭成本高昂的關係，不敢輕言行使)，有彈劾與罷免權(但限於總統、副總統，不僅行使程序困難，且缺乏完整的調查與聽政權配套設計，難以發揮監督效果)。職權繁多，但真能發揮監督效果者不多。關於我國與英美國會之監督權，為方便檢視，茲以表一示其梗概。
表一：美國、英國及我國國會之監督權
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美國
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委員會的調查與聽證權、監察長的調查權、審計權、官員任命同意權、彈劾權。
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英國
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議員的質詢權、專門委員會的調查與聽證權、監察使的調查權、審計權、不信任投票權(倒閣權)。
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我國
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立委的質詢權、委員會有調閱權、亦有舉行公聽會之權、司法、考試、監察三院重要人員任命同意權、審計權、不信任投票權、彈劾權、罷免權。
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從表一可明顯看出，我國立法院的監督權，對總統有總統制國會的彈劾權，對內閣及閣員有內閣制國會的質詢權與不信任投票權，尚有英美均無的罷免總統等權力。但美英國會均有的日常重要監督權，如調查、聽證及審計權，卻不完整。這種制度設計，頗有檢討餘地。由於時間及篇幅限制，現僅就美英國會的調查、聽證及我國立法院的調閱與公聽制度，略加比較於後，藉以說明我國立法院應有的調查、聽證權。
一般而言，無論總統制、內閣制或雙首長制之國會，普遍具有調查、聽證權。或由憲法明定，如德、日；或由憲法暗示，如英、美。
一、美國國會的調查、聽證
美國憲法雖無明文規定，但最高法院在一九二七年麥格蘭控道弗提案(McGrain V. Daugherty)判決中指出，「國會調查權是完成立法功能的基本且適當之輔助性權力(auxiliary power)」[24]。在一九五七年華金斯控告美國案(Watkins V. U.S.)中亦表示，「國會在立法過程中從事調查，是國會固有的權力(inherent power)，調查權範圍廣泛，亦包括對我們社會、經濟或政治體系缺失的調查，以及聯邦政府各部會腐化、無能或浪費的調查，以便國會能加以改善」[25]。換言之，國會為周延立法，蒐集資訊，得進行「立法性調查」；為揭發社會或政府弊案，或官員違法失職，獲得足夠證據，得進行「監督性調查」，以便國會能明智立法，監督政府，有效行使憲法賦予之各種職權。
調查的重點，主要在蒐集各種書面文件，包括公文檔案、會議記錄，及信件便條、錄音錄影等紀錄，並舉行聽證，傳喚證人，要求證人提供證詞或證據。國會調查以聽證為重點工作，為使其調查聽證權發揮實質效果，曾於一八七五年制定聽證法，強制證人出席聽證會。該法規定，「凡經國會傳票傳喚，令其前去兩院聯合委員會或兩院之任何委員會，就調查中之任何事件提供證詞或證據者，如故意不出席，或出席而拒絕回答問題，應判定為輕罪(misdemeanor)，處以一百元以上，一千元以下罰金，並科以一月以上，一年以下之監禁。」「經傳票正式傳喚到會之證人，若有證詞不實，得以偽證罪處以兩千元以下之罰金，或五年以下拘禁，或兩刑並科。」美國法律明定有藐視國會罪及偽證罪[26]。美國總統及官員在「罪」與「罰」之威脅下，常被迫交出資料或應邀作證，歷史上不乏其例[27]。
美國國會的調查、聽証權有「罰則」為後盾，故能強制不法官員接受調查。透過公開的聽證程序，不僅可使議員獲得立法必要的資訊，彈劾必要的證據，而且更重要的是經由媒體的報導，民眾很容易在家中就可看到、聽到、了解到聽證中政策法案的可能後果、調查中案件的真相與始末。不但滿足人民知的權利，並能激發民意，形成輿論，發揮民意與輿論監督政府的作用、甚至能化作選票，更換政府的民主效果、
二、英國議會的調查、聽證
在美國分權制衡總統制下，國會相當獨立自主，專業分工，審查法案及調查聽証權，均由兩院之常設或特別委員會行使。但在英國兩權合一的內閣制之下，內閣主導立法，常設委員會，既非常設，亦不專業，只負責政策法案的審查辯論。至於調查、聽証則由選任的專門委員會(Departmental Select Committees)負責[28]。
英國議會之調查、聽証制度，亦是由法院判例、議會立法逐漸建立。其中主要的法律根據是一八七一年的議會證人宣示法(Parliamentary Witness of Oath Act)及一九六六與一九七九年的平民院議事規程，其中規定：專門委員會為調查行政部門與國營事業之財政收支、行政措施及政策制訂，得傳喚證人，要求證人或官員針對問題提出書面或口頭說明，調閱公文檔案，如拒不合作，或作偽證，委員會得提案經院會通過，以藐視國會罪，追究責任。必要時得進行實地調查訪問，聘請專家顧問協助蒐集資訊及分析案情，並可在休會期間繼續開會。但不得強迫其他議員(包括兼有議員身份的閣揆或部長)出席聽証會[29]。且專門委員會非經院會同意亦不能強制調閱政府文件，而院會由執政黨與內閣控制，加上議會的立法助理，研究機構及經費均甚有限，遠不及美國國會[30]，故專門委員會之調查、聽証功能，頗受侷限。
不過，這並不表示專門委員會的調查，沒有作用。由於專門委員會實際上長期設立，委員亦較少變動，因長期共事，自易建立共識，有利黨際合作，有時甚至反抗黨團一元化的紀律[31]。尤其是調查行動，若能揭發政府弊端，引起媒體報導與民眾注意，政府亦不得不重視專門委員會的調查。如一九八六年，國防專門委員會調查威斯蘭(Westland)直昇機國營公司擬與美國公司合作生產案，迫使英前首相柴契爾夫人同意內閣秘書長出席作證，最後發現工商部長洩密，因而迫使其辭職[32]。不過若與美國的常設委員會的表現比較，英國專門委員會對調查聽證權行使的頻率與效果，則瞠乎其後。
三、立法院的調閱權與公聽會：
我國立法院有無調查、聽證權，憲法並無規定。多數立委基於行使憲法授權的需要，認為應有一般民主國家國會普遍具有的調查、聽證權。因而立法院於八十二年一月十五日三讀通過立法院組織法第十八條修正案，增列「立法院調閱權」，但引起違憲爭議[33]。
行政院認為窒礙難行，經總統核可後，退回立法院覆議，引起兩院關係緊張[34]。立院經朝野協商，連署請大法官解釋。大法官於八十二年七月二十三日作成釋字第三二五號解釋，確認「調查權仍應專由監察院行使」，「立法院為行使憲法賦予的職權，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時得經院會議決，調閱文件原本；受要求之機關，非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」因而立法院的調閱權取得了憲法上的地位。但調閱權以外的調查權力，諸如是否有權通知相關人員出席聽證會作證，或在會外約談相關人員，本號解釋並未進一步說明。
八十八年一月十二日，立法院三讀通過「立法院職權行使法」，該法第八章具體規定，調閱權行使的主體為院會授權之委員會或經委員會授權設立之調查小組；其職權為要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料，並得經院會議決，調閱文件原本；非因法律或正當理由而拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經院會議決，移送監察院糾彈 (第四十五至五十一條)。
該法第九章明定，各委員會為審查議案，得舉行公聽會，其法源為憲法第六十七條第二項規定：「各委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」其程序須經委員會輪值召委同意，或委員三分之一連署或附議，並經議決；公聽會以各委員會召委為主席，並得邀請政府人員或社會有關人員出席表達意見，應邀人員非有正當理由，不得拒絕；委員會應於公聽會終結後十日內，提出含出席人正反意見之公聽會報告，作為審查該特定議案之參考(第五十四至五十九條)。
由上法規定可知，調閱與聽證會之舉行，目的在蒐集有關議案之資料及口頭或書面意見。立法院討論的議案，主要為法案，但修憲後增加對三院人員同意案、對總統的彈劾案與罷免案等，故調閱與公聽事項應不限於法案，應可擴及資格審查與彈劾或罷免總統等事項。目的既在蒐集資料或證據，以便釐清議案或人事案件，故為達了解真相之目的，應設法獲得充分之證據資料。但職權行使法規定，調閱權範圍限於調閱政府機關之公文檔案，不包括官員個人之文件及社會團體或利益團體之資料。遠不及美國國會之擁有之調查權，美國國會委員會或調查小組除了調閱公文檔案外，尚有權要求有關機關及人員提供所有記事簿、便條等書面資料，及錄音錄影或物品等其他證據。必要時，尚可進一步通知或以傳票傳喚政府、社會有關人員到會作證，提供書面與口頭證詞，甚至派遣專人赴海外訪談相關人士，蒐集資料，如國會為調查政治獻金案，即曾派員來台作訪談調查[35]。
我國調閱制度主要的弱點，乃是受調閱之機關或人員若無正當理由而拒絕者，只能經立法院院會決議，移送監察院糾彈，監察院是否配合，無法把握。即使監察院通過糾正或糾舉，行政部門是否改善，會否官官相護，令人懷疑。縱使監院配合對拒不合作人員加以彈劾，但審理彈劾案的公懲會常輕輕發落，亦未必給予嚴懲[36]，足見調閱之強制力有限，亦不如美國國會之調查權。
至於國會公聽會，一般國家是由委員會舉行，為審查議案或調查弊端，得邀請政府及社會有關人員出席，請其提供口頭或書面意見，或相關資訊及證據。若拒不作證，或提供偽證，英美均有處罰之規定[37]。我國立法院委員會為審查議案，亦得舉行公聽會[38]。議案應包括法律案、同意案、罷免案及彈劾案等事項。立法院對受邀出席公聽會之政府及社會有關人員，若拒不出席，則無任何強制規定，倘作偽證，亦無罰則規定，連移送監察院糾彈之權力亦闕如，比調閱權更不易產生效果。此種缺乏罰則及強制力的調閱與公聽制度能否發揮蒐集證據、釐清真相的作用，令人懷疑。
九十一年一月十七日立法院雖議決成立「國家安全預算外秘密帳戶調閱委員會」，擬調閱國安局秘密帳戶內金錢支用之明細帳目，然而第四屆立委至一月底即任期屆滿，故未成功。第五屆立法院民進黨擁有八十七席，成為國會最大黨，對調閱不表支持，遲不提出調閱委員會名單，致調閱工作遲遲無法進行。此外，秘密帳戶出納劉冠軍貪污二億逃亡案發之後，國民黨立委黃昭順代表國民黨智庫提出「國家情報監督法」已於三月十九日交付法制委員會審查，國安單位傾向以民進黨立委李文忠融合國安局「國家情報法」草案所擬的「情報活動及監督法」草案為版本，兩個版本頗有差異，勢必引起爭議，何時能夠通過成立「情報監督委員會」，對情報及安全單位實施監督仍難預測[39]。縱使能及早成立，就憑立法院現有的調閱與公聽制度，是否能了解這些私房錢與孳息是否確有用作政治目的，支助特定團體或人士？除了出納劉冠軍上校貪污近二億逃亡外，是否尚有其他從中獲利、貪贓枉法之官員？是否能揭發真相，令人難以樂觀。除非仿效美國國會之調查、聽證制度，明定藐視國會罪、偽證罪以及相關罰則，使調查、聽證成為國會有效行使其職權的有力工具，我國立法院才有發揮監督行政、防止總統及官員濫權不法之能力。
此外，應仿效德國，保障少數權利，若有委員會委員四分之一連署要求，委員會即有義務舉行公聽會[40]。我國公聽會之舉行，須經召委同意，或經委員會議決通過始得舉行[41]，條件嚴苛，應該鬆綁。因為國會監督權，本屬少數黨或在野黨的權利。為求瞭解真相，及正反意見充分呈現，應允許朝野委員對抱持正反意見之出席人員反覆詢答，以收真相愈辯愈明之效果。立法院職權行使法第五十六條規定，出席人員僅需「表達意見」，似應增加「並備詢答」之明文。當然，為保障出席作證人員之權利，應有防弊條款，諸如在涉及違法舞弊調查性公聽會中，出席人或証人應有權聘請律師代為辯論，有權「拒証己罪」，有權要求聽証會須達法定人數及避免正面鏡頭或禁止轉播，有權要求詢問事項契合調查宗旨，不應涉及個人隱私[42]。
有人擔心，美式調查、聽證權是否會被不肖立委用作勒索牟利的工具，尤其是現行選舉制度不良，無法排除黑金立委的現實下，美制是否適合我國，值得斟酌。但是「權力使人腐化」，幾已成為政治學的定理，總統的權力不能沒有監督，而監督的機制主要依靠立法院，似不宜因立法院有不肖立委而剝奪民主國家國會普遍具有的必要的工具性監督權。對付不肖立委，除了改革選舉制度之外，應從嚴立法與執行來解決，不宜因噎廢食。本文同時建議立法院應貫徹「立委行為法」中「利益迴避」原則，與調查或聽證之案件有利益糾葛之立委，不得參與相關職權之行使。其他立委行使調查及聽證權時，亦應不損及公共利益，不追求私利，不得涉及其本人或關係人金錢、物品或其他利益之期約或授受，倘有上述牟取私利之不法行為，應加嚴懲。目前立委行為法第二十八條所規定之道歉，停止出席四至八次，或停權三個月至半年，這樣無關痛癢的處分[43]，根本無法遏止目前某些立委公然違反「利益迴避」原則的惡劣現象。故建議加重處分，增列罰金、除權及撤免公職等罰則，並明定得以貪污罪移送法院審判，以嚴懲重罰打擊不肖份子。
伍、結語
我國憲政體制，目前是雙首長制，未來朝向總統制發展的機率偏高。無論是雙首長制或總統制的總統，以及修憲後陳總總統在憲政運作中的角色而言，總統皆有實權。基於「權力使人腐化」對有權者必須加以監督，已是民主政治的普世原則。為了防止有權的總統及高官在平日濫權不法，均需立法院扮演制度性的監督者角色。蓋以行政部門的人事、會計、政風、檢調等內部監督機制，不可能對其上級，尤其是對總統發揮作用；而司法、監察等外部監督機制，則因權力之行使係屬被動，而其成員又屬被總統任命的關係，亦很難對總統及高官進行有效的監督。唯獨立法院有立法、預算控制及彈劾與罷免總統等職權為後盾，才能對總統及權臣發揮實質的監督制衡作用。不過立法與預算議決權只能控制一般施政，而彈劾與罷免固能追究總統的嚴重不法行為，但因茲事體大，且程序繁複，執行困難，故亟需有健全的調查聽證機制，在平日對總統及高官的違法濫權，作經常性的監督。調查、聽證雖然只是工具性權力，對於導正施政、防止違法失職，無法發揮立竿見影的效果，但有強制力及公開的聽證程序，不僅可使議員獲得立法必要的資訊，彈劾必要的證據，而且更重要的是經由媒體的報導，民眾很容易了解到聽證中政策法案的可能後果、調查中案件的真相，不但滿足人民知的權利，並能激發民意，形成輿論，發揮民意與輿論監督政府的作用，甚至化作選票，決定政府是否更換的民主效果，因此其潛在的威力不容小覷。在政治運作過程中，健全的調查、聽證制度，實足以發揮監督行政、警惕不法的功效。
目前、我國立法院雖然已有調閱權，亦有舉行公聽會之權，但這兩種職權都缺乏強制力，若拒絕調閱或不出席公聽會，均無罰則規定，因而亦就難以達到了解真相、揭發弊端的監督效果。故此，立法院對於受調閱機關之人員及邀請出席公聽會者，若無故拒絕或提供虛假資料，應仿效美國的調查聽證制度，明定藐視國會罪及偽證罪。透過處罰的威嚇，藉收監督的實效。當然對於相關人員之基本人權，亦應予以保障，諸如證人應有權要求「不得轉播」，「拒證己罪」，「豁免權」等權利[44]。同時為免少數立委意氣用事、濫用職權，並應嚴謹規定調閱與舉行公聽會之運作程序，以求建立既能監督行政，又能保障有關人員基本人權的國會調查、聽證制度。
總之，在未來可能修成總統制，以及目前總統權力擴張的同時，為防止總統濫權不法，威權政治復活，國會的監督制衡權力必須加強。雖然修憲亦增加了立法院的職權，立法院已成為決策的重心，但由於立委選舉制度未臻理想，立法院組織結構尚欠合理，審計、調查、聽證等職權尚不完整，立法院尚無法發揮有效的立法與監督功能。期望立法院能具有類似美國國會的完整職權，發揮健全國會的功能。
(本文曾刊登於理論與政策季刊第十六卷第一期（第六十一期）二○○二年三月。)
[1]：Thomas A. Koelble, “The New Institutionalism in Political Science and Sociology.” Comparative Politics. 1995: 2, p. 233, Adam Przeworski , Sustainable Democracy (New York: Cambridge University Press, 1995), p. 43.
[2]：楊日青,「中央政府體制之變遷」，中華民國行憲五十年紀念專刊，國民大會編印，八十六年十二月二十五日，頁二九三至三○七。
[3]：八十九年三月十九日各大報；學界通稱在國會未過半數之內閣為少數內閣，總統得票未過半數之總統為minority president.
[4]：第四屆立委法定名額二二五人，民進黨六十六人，不到三分之一，第五屆民進黨雖增至八十七人，仍未過半。執政黨通常指掌握行政權，能擬定政策，並主導國會立法的政黨。目前民進黨是否為執政黨仍有疑問，民進黨前主席施明德即表示，現在只有執政的總統，卻沒有執政的「黨」。中國時報，八十九年六月二十二日，版三。本文為行文方便，以民進黨的陳水扁當選為總統主控行政部門重要人事與政策的關係，姑且稱民進黨為執政黨。
[5]：名義上退出政黨活動，實際上透過「九人小組」，包括總統府、行政院正副院長、秘書長，及民進黨主席，與秘書長，再加立法院黨團總召，仍然影響黨政決策，只是未能有效控制。如周伯倫總召曾抗爭，拒絕出席九人小組會議，遑論掌握立法院。
[6]：Austin Ranny, Governing: An Introduction to Political Science, Seventh ed. (N.J: Prentice-Hall, Inc., 1996) pp. 94-99; Andrew Heywood, Politics (London : Macmillan Pr.Ltd.1997) pp. 41-3, 75-6；潘邦順譯,政治學(Allan. Issake , An Introduction Politics),(台北：風雲論壇出版社一九九二)頁一三○至一四五。薩孟武,政治學(台北：三民書局，一九五九)頁一六七至一九五。
[7]：陳總統得票率為百分之三十九點三，見八十九年三月十九日聯合報、中國時報、中央日報等各大報頭條。
[8]：在第一輪投票中，候選人需獲過半數選票始能當選，否則，由第一輪投票中得票最高的前兩名進行第二輪決選投票，由得票最多(通常過半數)者為當選。張台麟，〈法國總統在聯合政府組成與決策中扮演之角色〉，蘇永欽主編，《二○○一聯合政府》(新台灣人文教基金會。)
[9]：陳水扁競選時開出三歲以下兒童免費醫療，六十五歲以上老人每月三千元生活津貼福利支票，使女性就業率增加百分之五十以上，使中輟生發生率降低百分之五十，使暴力犯罪女性受害比例降低百分之五十以下，建立非核家園，停建核四，結果無一兌現。
[10]：憲法增修條文第三條，立法院反否決行政院覆議(否決)案門檻由三分之二改為二分之一，亦即一切法律案，預算案，條約案等，均由立院過半數做最後決定。
[11]：二○○○年五月二十日陳總統就職前，股價指數在九千點，到二○○一年九月指數降到三千多點失業率由不到3﹪升高到超過5﹪；經濟成長率由約7﹪，二○○一年將降到負1﹪至負2﹪(華頓協會及中華經濟研究院預測)。工商時報，九十年九月二十八日，版二。
[12]：李總統曾自行解釋，國防、外交及大陸政策是總統的國家安全決策權之範圍。
[13]：向內閣制發展的必要條件是，制度上須進一步修憲，恢復立法院對行政院長的同意權。更必要的是，各黨派有政治實力人物，不參選總統而參選立委，願以立法院多數黨領袖身份來擔任行政院長，負責組閣。但實際上，政治實力人物參選立委的興趣，遠不及競選總統的熱情。國民黨內雖有人敦促連戰參選下屆立委，親民黨內亦有請宋楚瑜參選的聲音，不過兩位主席均無興趣。雖然宋主席最後名列不分區第十一名，但旨在拉抬親民黨選情。
[14]：杜弗傑曾指出半總統制的三要素：1.總統普選產生；2.憲法賦予總統相當權力；3.總理為首的內閣掌控行政部門，具有行政權，須向國會負責。Maurice Duverger , “A New Political System Model : Semi-President Government” European Journal of Political Research, Vol. 8.No (1980), pp. 165-87。我國修憲後亦具此三要素。
[15]：總統遭遇新國會多數黨或多數聯盟與其不同黨時，通常會捨本黨，而邀國會多數黨或多數聯盟的領袖組閣，並由總理主導一般施政，總統除了保留國防外交決策權外，不過問一般政策法案。如左派社會黨的密特朗(Francois Mitterrand)總統於一九八六年國會改選後右派聯盟佔多數時，任命右派領袖席哈克(Jacques Chirac)為總理，實施「左右共治」。Howard Machin, “Political leadership”, in A, Peter, Hayward and H, Machin, ed., Development in France Political, Chap. 5 (London: Macmillan Education Ltd. , 1990), pp. 95-113。第二次左右共治是一九九三至一九九五年密特朗任命右派領袖巴拉度為總理；第三次共治是一九九七迄今，右派總統席哈克任命左派社會黨魁喬斯班為總理。
[16]：如果要發展為總統制，必要的條件是恢復立法院反否決行政院覆議(否決)案門檻為三分之二，並搭配總統可向國會發表國情咨文(立法計劃)，任命部會首長須經國會同意等機制。
[17]：Nelson W. Polsby, “Legislature”, in Fred I. Greanstein, et al., eds. Handbook of Political Science, Vol. 5, Governmental Institutions and Processes (Mass：Addison-Wesley, 1975), p. 277
[18]：一九八九年時，眾議員個人助理七千餘人，參議員個人助理三八○○人，國會研究服務處八五○餘人，會計總處五千餘人，國會預算局二二五人，科技評估局一一○人。朱志宏，立法論(台北：三民，一九九五)頁一三七至一四○。
[19]：Polsby, op. cit., p. 227-8.
[20]：蘇子喬，「法國第五共和與台灣當前憲政體制之比較：以憲政選擇與憲政結構為中心」，美歐季刊，第十三卷第四期(台北：政大國關中心，八十八冬)，頁四七二至四七七。劉淑惠，〈法國第五共和的國會〉，姚志剛等著，法國第五共和的憲政運作，（台北：業強，1994），頁一七一。
[21]：楊日青，「從修憲及政黨關係探討憲政體制的發展方向」，銘傳校刊三九期(2000.3.25)，頁五六至五七。
[22]：國會改革五大法律為「立法院組織法」、「立法院各委員會組織法」、「立法院職權行使法」、「立法委員行為法」、「立法院議事規則」。
[23]：水門案係一九七二年尼克森為競選連任，其助選人員曾進入民主黨設在水門大廈(Watergate Apartment)總統競選總部竊取競選資料案發。尼克森運用中央情報局(CIA)妨礙聯邦調查局(FBI)進行調查。眾院經調查聽證，指控尼克森總統濫用職權，妨礙司法調查，建議眾院通過彈劾案。同時參願意特別成立七人的水門委員會進行調查聽證，傳詢總統高級幕僚，並要尼克森提供錄音帶及文件，錄音帶證明尼氏意圖掩蓋水門案。許介鱗，水門事件的研究(台北：大林出版社，一九七五)，頁一六二至一六五；楊日青，「中美彈劾制度之比較與評估」，近代中國，第七四期(民國七十八年十二月)，頁二一二。
[24]：273 U.S. 135(1927).
[25]：354 U.S. 178(1957).
[26]：U,S, Code 192-4； Raymond M. Lahr & Theis J. William, 1967 Congress：Power and Purpose on Capital Hill (Boston：Allyn&Bacon, Inc.), p. 128.
[27]：例如一九七五年，福特總統禁止國家安全顧問季辛吉提供國家安全資料，眾院遂威脅，將以藐視國會罪處分季辛吉，終使福特總統屈從，交出國家安全資料。Congressional Quarterly's Guide to Congress, (Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc., 1976) pp. 404-7.楊日青，「國會監督制度；調查、聽証與質詢之研究－中美英法日五國制度比較」，國科會專題研究計劃成果報告，八十七年一月三十一日，頁十八至十九。
[28]：陳堯聖，英國國會(台北：商務，一九六七)，頁一四二至一五○；楊日青，同註，頁四八至四九。
[29]：羅傳賢，「立法院調查權問題之研究」，立法院院聞月刊，二一卷四期，八十二年四月，頁十二；黃瓊緣，國會調查研究，師大三研所碩士論文，一九九五，頁十五。
[30]：英國議會議員的立法助理少得可憐，一般議員祇能聘請一位助理和一位秘書，甚至有二、三位議員合聘一位助理者。議會的研究機構，主要是英國議會圖書館(The House of Commons Library)，聘有五十餘位高學歷的專家，為議員提供立法資訊及研究性服務。John D. Lees and Malcolm Shaw, Comparative in Legislatures：A Comparative Analysis (Durham, N.C.：Duke Uni. Pr. 1976), p. 255.
[31]：Philip Giddings, “What Has Been Achieved?” in Gavin Drewry ed., The New Select Committee: A Study of the 1979 Reform (Oxford: Carendon Pr.1985), PP.371-2.
[32]：Paul Silk and Rhodri Walters, How Parliament Works, 3rd ed. (London: Longman, 1995), p. 125.
[33]：羅傳賢，同註，頁十。
[34]：行政院於八十二年九月二十一日撤回。黃瓊緣，同註，頁九八至一○○。
[35]：Donald C. Bacon, et. al.. ed.
