壹、前言
近來，台灣推動的高速鐵路、高雄捷運與高速公路電子收費系統（ETC）等BOT案，紛紛爆發重大弊端。BOT精神是政府不出資，高鐵與高捷卻看到政府大量投資或出資，與BOT精神背道而馳；至於ETC案則本非規劃BOT，卻在政商勢力影響下，被迫採BOT方式進行，不料爆發嚴重政商勾結。本文擬針對各項BOT弊案，從政治經濟角度分析民進黨之政府治理，以釐清民進黨政府在弊案中所扮演之角色。
貳、政府治理與BOT
一、政府治理之省思
在傳統「統治」概念下，有一整套正式政府組織機構；政府透過強制力管理公共事務，並承擔決策成敗責任。在「治理」概念下，不再強調由上而下統治與傳統層級結構的官僚體制，網絡取代層級結構支配決策過程；削減國家公共建設支出，引進市場激勵機制與私部門管理手段；政府角色從政策提供轉型為促進不同利益之間的互動，並日趨整合與引導的角色；重視效率與責任；並強調政府與民間、公部門與私部門之平等合作。根據治理的理念，國家不是唯一權力中心，地方政府、社區組織、非政府組織、私人企業等組織皆被國家賦予權力。透過不同角色與機構之間的合作進行辯論、界定與達成政策目標，國家不再支配政策制訂過程，決策係透過問題解決（problem solving）而非協商（bargaining）進行。政府轉型成協調融合公私部門角色，公私之間的界線與責任也因而趨於模糊。國家運用私人企業的方式提高管理效率，而且相當重視被管理對象之參與（註1）。
在新治理概念下，管理主體呈現多元化，不再由國家壟斷；管理手段不再強調強制力，代之以自願平等合作；權力運作不限於由上而下的單向控制，更重視雙向或多向協調溝通，公民與社會機構因而有機會參與公共事務。透過治理變革，政府趨向市場參與，如私有化與民營化；科層官僚體制趨向扁平化與非官僚體制；從集權走向分權；與從統治行政走向服務行政（註2）。
Jon Pierre與B. Guy Peters認為，治理應被視為思考國家能力、國家與社會關係之研究途徑。就政治經濟學而言，公私交易蘊含治理概念，政府角色也被界定為經濟協調。而治理之所以受重視，原因有四：一、1980年代以來，許多國家面臨嚴重財政危機。民眾既抵制新稅，也反對縮減公共支出。此迫使國家必須引進私部門，並協調整合公私資源，以維持原有公共服務水平。二、1980年代是雷根與柴契爾夫人擅場的時代，二者皆認為過度管制會戕害經濟發展。由於意識型態轉向個人主義、市場與解除管制（deregulation），建構公私協力合作之必要性也因而更加凸顯。三、在經濟全球化趨勢下，政府主導經濟與社會的能力被削弱，必須發展出整合公私部門的新治理模式。四、「大政府」的失敗，被認為國家已無法有效治理社經體系。更有甚者，國家逐漸演變成經濟體系之一部分或是市場中的行為者之一，或是公民社會與組織化利益團體的一部份。此種國家失靈（failure）現象，也促成強調公私部門功能互補與資源共享的新治理模式之出現（註3）。
B. Guy Peters針對未來的政府治理（governance）提出四種模式：市場式政府、參與式政府、彈性化政府與解制型政府（註4）。吾人之所以需思考政府治理結構，原因之一在於政府對經濟、社會的控制與管制能力已趨於式微。由於沒有任一角色能具備獨自解決問題的知識與資源，所以治理有賴不同角色之間的互動（註5）；或是因為國家不再具備遂行統治意志的獨佔專門技能與經濟或制度性資源，而新治理的目的則在於增進集體利益（註6）。在新治理模式下，國家逐漸從權力掌控角色轉變為權力賦予角色，並強調公私合作（註7）。
民進黨在2000年取得政權後，一方面受限於少數政府的結構性困境，使之無法順利推動重要政策，如廢核四、工時調整、軍購等；另方面在高鐵、高捷與ETC等BOT案中，則都出現嚴重弊端，顯示民進黨治理能力有相當大的問題。就新治理而言，為提昇治理能力，政府可將國營企業民營化、設立非政府組織，或透過營利或非營利組織代替政府實現其目的（註8）。就此而論，高鐵、高捷與ETC等BOT案，皆屬政府將權力移轉給民間企業的作為，試圖藉由私人企業代替政府實現其目的。惟原本符合治理原則的BOT案，為何卻會弊端叢生？此是否與民進黨政府初次執政，治理能力與課責（accountability）機制都不足有關？
傳統民主理論主張權責相符，惟在新治理理念下，私人企業這些無需課責的主體被納入政治過程，也導致課責機制之運作受到影響。在上述Peters所提四種模式中，市場式政府批評政府施政成本高且無效率，主張透過市場降低成本；解制型政府則強調公共利益能透過束縛較少的政府機構加以實現，惟在解除管制後將更依賴公部門的事後控制。問題是：解制通常也會導致官員推諉責任的現象（註9）。本文擬從政治經濟角度分析民進黨政府之BOT政策為何弊端叢生？並檢討其課責機制究出了甚麼問題。
二、BOT政策之治理意涵
所謂BOT，係指將公共部門推動之基礎建設交由民間機構投資並推動之開發模式。BOT意味「興建（Build）、營運（Operate）與移轉（Transfer）」或是「興建（Build）、擁有（Own）與移轉（Transfer）」。BOT是民營化下的產物，利用市場力量提高公共工程興建與營運效率。在BOT下，公私部門扮演夥伴關係，藉由民間機構融資與效率，推動專案公共建設。
BOT政策具以下效益：一、借重民間資金、創新力與經營知識，降低興建經費，縮短工期與提升興建營運效率。二、降低政府負債，加速公共建設。三、由民間機構分擔專案風險與責任。四、民間機構有合理利潤，政府在不增加財政負擔下，仍可提供品質良好的公共服務。五、政府對於特許期屆滿轉移政府之專案，仍有策略性控制權，優於股權轉移式的民營化。六、藉由民間金融機構參與，可嚴謹審核專案，確保其可行性（註10）。就此而論，BOT政策顯然在本質上完全符合政府治理之原則。
台灣從1989年開始推動民營化，涵蓋公營事業民營化、公共服務外包與民間參與公共建設（強調政府與民間平等合作的伙伴關係）。1994年通過「獎勵民間參與交通建設條例」，1995年行政院核定「以BOT方式推動國內公共建設」方案，列管高鐵等22項BOT示範計畫。1998年行政院通過「民間參與公共建設申請與審核作業注意事項」，建立公開、透明與責任化招商制度。2000年2月，立法院通過「促進民間參與公共建設法」（簡稱促參法）。高鐵、高捷與ETC屬「促參法」第八條第一項規定「由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府」之BOT案。
在BOT政策下，由於資訊不完整與不確定，無法以價格標決標。具投機之團隊往往企圖先卡位，再於得標後改變特許條件。得標團隊若政商關係良好，公部門對得標者之需求往往也只能盡力配合（註11）。由於民間參與公共建設可能面臨以下風險：土地取得、環境、融資、完工(逾期完工、成本嚴重超支、完工品質重大缺失)、營運、財務、政策與不可抗力，致使融資機構要求周全擔保措施，或降低融資額度。惟若政府對BOT案提供還款擔保，融資機構之評估與監督誘因就會降低。政府可提供政策性貸款，強化融資機構提供貸款之信心；也可以透過政府投資等機制分擔風險。政府若對BOT貸款提供保證，理應設計完整嚴格監督特許公司交易的機制（註12）。以高鐵與高捷為例，政府或者提供貸款保證，或者直接大量出資，惟卻都未設計適當之課責機制監督民營公司，以致二項BOT案都出現嚴重弊端。
服務、強調效率、強調政府與民間、公部門私部門之合作與互動。惟反對BOT者則認為不應由不可信賴、唯利是圖的私人企業代替政府提供公共服務；許多BOT政策也都看到金錢與權力掛勾。BOT甚至被認為是假民營，不但無法汲取高效率好處，也無法避免綁標、圍標、經費浮濫、施工品質不當等弊端。此外，限制經營年限，也會讓工程品質與營運規劃設定在應付有限經營年限，影響工程品質（註13）。Hal G. Rainey指出，只有運作完善的政府，才能獲得民營化的好處（註14）。易言之，若政府行政體系遲緩、公共管理能力低落，BOT必然漏洞百出，甚至產生利益追逐與權力掛勾的結果。高鐵、高捷與ETC弊案的發生，似乎顯示民進黨政府的治理能力出了問題。
參、高鐵、高捷與ETC案
高鐵、高捷與ETC等案，由於弊端叢生，廣受台灣各界所重視，可謂是近年台灣最受矚目的BOT案。由於這三項BOT案皆在民進黨執政任內爆發嚴重問題，以之檢驗民進黨政府之治理能力，應具有一定之代表性。
一、高鐵案
台灣高鐵是根據「獎勵民間參與交通建設條例」於1996年公告推動的BOT案。台灣高鐵聯盟1998年初以「政府零出資」取得優先議約權，1999年6月與政府簽約。惟在履約過程中，卻爭議不斷。2005年9月，台灣高鐵以工程進度延誤為由，宣布延後通車一年。此外，台灣高鐵原始股東不時以增資能力不足為由，要求政府投資，致使勞退基金與國營事業不斷挹注。依據促參與獎參條例，國營事業投資高鐵上限為20％，惟由於立法院於2004年作成「國營事業不得再投資高鐵」決議，雖政府與國營事業投資高鐵總金額為145億元，比率為18.86％（註15），限於立法院決議，政府與國營事業乃不得再投資高鐵。惟由於高鐵曾簽署三方合約，一旦高鐵未依約募集資金，銀行團即可啟動強制收買機制，要求政府依三方合約規定買回高鐵（註16）。
根據合約，高鐵在2005年9月必須完成75億元特別股募集，惟原始股東再度求助於政府。行政院院長謝長廷表示：「政府不一定要買下高鐵，但可以成為最大股東。」（註17）在行政院主導下，中華航空發展基金會與中國技術服務社分別出資45億與30億投入高鐵，致使政府對高鐵持股達到30％，成為最大股東（註18），不但違反獎參與促參條例，也不符BOT精神。謝長廷在增資後召開「高鐵應變小組」會議，將原本再增加三席官股董事主導高鐵董事會的構想，改為增設二席官股董事，另一席董由高鐵公司及交通部協商產生，規避了高鐵由政府主導的局面（註19）。表面上看，高鐵仍維持BOT案，實質上卻已成為由政府主控的準國營事業。行政院透過法人出資，既迴避了立法院監督，也規避了促參與獎參條例國營事業投資高鐵上限。
台灣高鐵當初由於承諾「政府零出資」，才取得優先亦約權。豈料簽約後，卻一再要求政府「投資」（註20）。此顯示台灣高鐵企圖先卡位，再於得標後改變特許條件。加上台灣高鐵負責人與政府高層關係良好，主管高鐵機關或行政院對台灣高鐵之需求也只能盡力配合，終於導致政府在高鐵泥沼中愈陷愈深。
二、高捷案
2005年9月爆發高雄捷運泰勞暴動抗議事件，意外引爆高捷案，勞委會主委陳菊與高雄市代理市長陳其邁雙雙去職。
1998年12月4日高雄市長投票前夕，黃俊英副市長依行政院指示高捷採BOT，陳報行政院「建請將政府投資部分交由民間辦理」，並主張由審計部依據審計法第十二條辦理審計業務。行政院於1999年2月8日回覆高雄市政府「有關本計畫政府應辦理之事項，請高雄市政府先詳予研析，並妥善規劃」。謝長廷就任市長後，於3月12日函報行政院「經本府審慎評估後，建議仍依獎參條例之規定，將政府投資非自償部分併同交由民間投資者承建為宜。」行政院於6月4日核定高市府計畫，高捷採BOT及其執行方式乃告確定（註21）。高雄市政府隨後函請行政院公共工程委員會同意排除高捷適用政府採購法，工程會主委蔡兆陽則採「第一層決行」予以核准（註22）。獎參法固然係屬特別法，位階高於屬普通法的政府採購法，惟由於政府在高捷出資超過80％，政府出資部分工程完全排除適用政府採購法，顯然不合情理。高捷案之後傳出重大弊端，與排除適用政府採購法似乎脫離不了關係。
高捷從制訂草案，到送議會審議，以致選商、簽約、動工，都是在謝長廷市長手上完成。高捷弊端叢生，令人嘆為觀止。如公辦六標被質疑洩漏底價、聯合圍標與違規更改開標序位，致使政府多支出2.7億元工程款。該案高雄地檢署曾接獲檢舉，卻以「廠商協調」，並無「圍標綁標」嫌疑結案（註23）。此外，預拌混泥土招標須知規定除高捷副董事長陳敏賢擔任負責人之「天誠」等四家廠商外，其餘皆需經審查通過。本案經公平交易委員會調查後認為違反公平交易法，準備處以600萬元罰鍰，卻被公平會主委黃宗樂擱置（註24）。檢調單位對於高捷弊案視若無睹，公平會職司市場秩序之維護，卻擱置上述處罰案，在在顯見政府對於高捷工程完全缺乏課責機制。
至於引進外勞部分，勞委會在2001年5月10日公告民國「90年5月16日以後新得標的重大工程停止引進外勞」，並據此退回高捷申請外勞案。惟勞委會卻在2003年6月26日應台灣高鐵之請，同意2001年5月16日以前的BOT案得申請外勞。高捷公司據此再度申請，並獲勞委會核准引進泰勞。高捷引進泰勞前，先在鮮為人知的「皇家時報」刊登求職廣告三天招募本國勞工，高雄市政府就業中心雖前後推介1603人，卻僅錄取107人，此似顯示招募本國勞工只是虛晃一招。此外，有無「有力人士」介入引進泰勞，亦引人遐想。原本採國對國方式引進外勞，卻變成委託仲介，勞委會仍予核准。再者，高捷以本國勞工薪資標準編列工程預算，卻申請雇用薪資只有本地勞工一半的外勞，勞委會仍予核准，圖利高捷近20億。勞委會職司勞工相關業務，卻縱容高捷不法聘用外勞，剝奪本地勞工之工作機會，完全無法發揮對高捷之課責機制。而仲介公司撥削泰勞近4億元，勞委會與高雄市政府也同樣都未盡監督之責（註25）。整個泰勞引進過程，不但充分顯示民進黨政府治理能力有問題，對於高捷公司違法濫權與迫害泰勞人權，也都缺乏適當監督與課責機制。
高捷係屬BOT案，高捷公司登記股本也完全由民間協力廠商出資，惟高雄市政府出資卻超過八成，超過20％上限，完全違反BOT精神。根據促參法規定，政府出資金額超過民間時，政府出資部分應由政府發包，受法治監督。高雄市政府無視於促參法之規定，卻片面要求依據獎參條例排除適用政府採購法，將捷運工程與經營權交給出資僅一成的民股，協助其不受政府採購法規範，逃避政府監督與管理。對於高雄市政府為何作出此種圖利私人企業的決定，其中是否涉及利益輸送或是傳聞中的鉅額政治獻金，檢調都有深入調查之必要。此外，政府投資高捷建設額度為936.96億，高捷公司投標報價卻是1047.7億，超過110億。高捷雖將之列為權利金分期攤還，卻形同獲得政府無息貸款（註26）。政府在高捷BOT中為何出資超過80％，遠超過民間出資，卻被定位為BOT，也從未見政府說明。高捷主要資金來自政府，卻排除適用政府採購法，工程會是否縱容高捷公司，或是其中是否有何不可告人之處，都有待檢方進一步調查。
至於高捷案主角陳哲男，其在高捷案中所牽涉之弊端更是不一而足，包括：不假出國、出國賭博走機場公務門、涉足不當場所、涉嫌泰勞洗錢、接受仲介公司招待、涉嫌不當政商關係、濫用職權要求總統府官員為其買賣股票與作假帳、總統府官員屢次說謊，總統府之管理缺失更是令人匪夷所思（註27）。陳哲男此種荒腔走板行徑，充分顯示民進黨政府治理下官僚之惡形惡狀，毫無官箴可言。其無法無天與膽大妄為，簡直事事法律為無物。若非泰勞暴動，陳哲男此等違法違規行徑，恐仍蒙在鼓裡。令人遺憾的是，到目前為止，檢方對於陳哲男在高捷案中所涉及的各項弊案，僅針對其接受華磐招待以圖利最而非貪污罪起訴，對於其他弊案完全置若罔聞。檢調單位在高捷案中的表現，若非無能到極點，就是完全向政治屈服，這也難怪高捷相關人士之行徑會囂張到如此地步。就此而論，在高捷弊案中，已完全喪失最起碼的課責與監督機制。
更有甚者，在檢調部門針對高捷弊案進行調查後，陳水扁總統竟召見高檢署長詢問案情，致影響檢察公開相關案情。陳總甚至罔顧檢調系統已在偵辦，以及行政院已著手調查，直接指揮高雄市代理市長查察此案（註28）。政府體制之混亂，以及司法之被政治踐踏，在高捷案中顯露無遺。司法淪落到此，難怪台灣人民不再相信司法能主持正義。
系統高捷弊端叢生，一方面凸顯政府無能，執行力有問題，其所暴露的惡質政商關係，也證明政府官員的貪瀆腐化。高捷案非但高雄市議會無力監督，檢調系統亦無力偵辦，其對民主法治之殘害，已到無以復加之地步（註29）。政、商、檢調形成生命共同體，吞噬國家資源，縱容貪贓枉法。若非泰勞暴動，高捷弊案恐怕迄今仍未曝光。
針對高捷案，呂秀蓮副總統表示高捷以BOT方式執行並無不妥，問題在政府出資八成，卻以BOT方式執行，致使中央與地方政府無法監督。對此，高雄高分檢特偵組經過調查與兩度傳喚前市長謝長廷後，認為高捷應適用政府採購法，並將謝長廷、周禮良等人依貪瀆圖利罪嫌列為被告。檢察官認為謝長廷即便未違法，也有政策失當的責任。高捷政府出資83％，卻由民間在不受政府採購法規範下興建，不符獎參條例。依獎參條例子法第九條第一項第二款規定，非自償部分若為民間資金，不適用政府採購法。惟高捷非自償部分全屬政府經費，自應受採購法規範。即便交由民間辦理興建，有關工程採購案之招、決標，仍應受採購法之規範。此外，高捷合約仍依採購法規範投標廠商資格，政府出資部分理應受採購法規範（註30）。易言之，謝長廷市長請工程會同意高捷排除適用政府採購法，正是高捷弊案不斷之根源。難道謝長廷不應為此一決策所導致的高捷弊案負政治責任？
三、ETC案
ETC案係交通部在1997年委託中華電信公司負責技術研發與系統建置，並由所屬研究所負責研究。ETC前端系統經中華電信試用成功後，該公司於2002年向立法院提出有關ETC系統設備採購計畫預算16億元新台幣。2002年6月14日，該預算案因過半的119位立委反對，迫使中華電信於6月21日與高工局解約，退出ETC營運，於7月11日終止契約。中華電信退出後，本案改採BOT，由民間出資建設，並由業者抽取佣金回墊先前相關建設的投資。根據民進黨立委的說法，ETC案原本是要由政府自辦，但在立委逼迫下才改為BOT。在眾多競爭者中，遠通電收擊敗宏碁、台灣宇通等對手，獲得ETC標案。惟ETC上路以來，索賄、開標不公、車上機（OBU）售價過高等風波不斷，加上遠通電收態度強硬，終於導致民怨沸騰（註31）。
2005年4月，台灣宇通提起行政訴願，台北高等行政法院於2006年2月24日宣判，撤銷交通部高工局辦理甄試時將遠通電收評為「最優先申請人」之決定，原因是該甄審判斷「違反平等、公益原則」（註32）。此外，台北地檢署也在2006年3月17日依圖利、洩密等罪嫌將前交通部長林陵三機要秘書宋乃午、前精業（遠通電收成員之一）協理蔡錦鴻分別求刑12年與4年；林陵三也被列為重要關係人。ETC案涉及兩億元以上黑錢留向不明，有甄審委員被指控獲贈豪宅、珠寶，檢調則認為宋乃午與蔡錦鴻只是弊案執行者，背後應有更高層決策者（註33）。
ETC案之所以改採BOT，究竟是由誰決定？林陵三在接受檢調約談時表示，ETC採BOT完全由高工局主導。惟兩任高工局局長何煖軒與梁樾都表示ETC採BOT是由林陵三決定；林陵三則又把責任推給周禮良與游芳來兩位次長，表示ETC的BOT與他無關。據二位局長表示，高工局與中華電信解約後，於8月9日向林陵三進行ETC專案報告，其中一項結論就是聘請總顧問辦理BOT規劃。梁樾並指控交通部長林陵三機要秘書宋乃午在招標過程中，私下運作高工局人員開會，並授意將ETC備標期定為一個月，以有利於採紅外線業者。後因微波業者反彈，才改為四個月。根據檢方調查，宋乃午多次接受賄賂及出遊招待，多次洩密，並假借林陵三名義要求承辦單位變更相關內容（註34）。此外，亞新工程顧問公司替選通電收作道路實測時，檢方也懷疑其涉嫌放水。有鑑於ETC甄審過程受到質疑，交通部長郭瑤琪表示：「ETC案交通部甄審委員若確實有刑事責任，可能全面停止辦理ETC。」（註35）交通部並要求遠通三天內提出公益方案，否則將終止ETC合約。在遠通董事長徐旭東拜會行政院副院長蔡英文後，終於敲定兩年內使用車上機達100次者退費的公益方案，行政院因而同意讓遠通繼續經營ETC（註36）。
肆、從政府治理論BOT弊案
高捷弊案爆發後，交通部長林陵三認為台灣目前不適合推動BOT，主張凍結所有審議中的BOT計畫，並廢止獎參條例。惟林陵三也同意BOT制度沒問題，執行出問題係因為合約訂定有問題。政府原本以為高鐵不用出錢，卻因為簽了三方合約，當了保證人，以致被迫不斷出資與投資（註37）。工程會主委郭瑤琪表示，以促參法取代獎參條例後，由於規定政府出資不得超過民間廠商，應不會再發生爭議（註38）。問題是：高鐵或高捷牽涉的絕非只是政府出資或投資多少而已，整個高鐵與高捷之合約暨監督課責機制都有問題。政府為何會簽訂一個迫使自己必須大量出資或投資的高鐵合約，並讓民間廠商有機可乘？為何高捷政府出資竟然超過83％？為何高雄市長謝長廷要求高捷排除適用政府採購法？為何ETC會中途改採BOT？更重要的是：為何三項BOT都缺乏有效課責機制？一個不斷訴求反黑金與廉潔的的政黨，為何完全不重視BOT應有的課責機制，並坐視出現如此嚴重的弊端？
在高鐵案與高捷案相繼爆發後，根據《遠見》雜誌針對外商所作調查顯示，有五成四外商認為應改善政府效能，有一半以上外商認為政府不清廉（註39）。根據監察院所作調查，也有高達49％民眾不相信政府關於高捷案的調查（註40），這些數字顯示民眾不相信民進黨政府。民進黨政府既無能，又不清廉，當然會出現Hal G. Rainey所指：政府運作若有問題，是無法獲得民營化好處的。涉入高捷弊案的前總統府秘書長陳哲男，於2006年4月因涉嫌收受梁柏薰支票被檢方收押。由於陳哲男同時涉及SOGO經營權案、陳由豪獻金案、炒股案等多項弊案，此不但顯示其操守有嚴重瑕疵，其在民進黨政府中所扮演之角色，甚至被認為是高層黑金結構的重要操盤者（註41）。換言之，陳哲男在高捷案中所涉及的貪瀆應非個案，各種跡象都顯示應有更高層官員（如陳菊所指「有力人士」）涉入弊案，這也難怪陳哲男等敢無視於市議會與司法之存在，企圖從高捷獲取不法利益（註42）。
高鐵與高捷案顯示，要推動重大公共建設BOT，就必須真正落實民間出資原則，政府出資應受到嚴格規範，也不應以投資之名規避出資上限。以高鐵為例，政府出資、投資、協助融資與購買土地金額高達3800億元，竟還簽下三方合約作保人，受制於台灣高鐵公司與銀行團。謝長廷院長卻指出政府可以成為高鐵最大股東，如此高鐵還是BOT？更離譜的是：迄今民進黨政府從未追究高鐵案的政治責任與行政責任。政府出了大錢，還受制於人，是民進黨政府無能，還是因為高鐵董事長殷琪是陳水扁總統國政顧問團顧問，高層關係良好，才能獲得政府特別之照顧？
高捷案BOT則更是離譜，政府公然違法出資達83％，卻放任將興建與營運權交給出資僅一成多的私人公司，其縱容高捷公司所連帶造成的剝削泰勞案、綁標案等政商勾結，以及官箴蕩然無存與踐踏司法，皆顯示民進黨政府缺乏治理能力。高捷若非圖利財團，就是官員嚴重瀆職。惟由於缺乏議會與司法的監督，政府本身又缺乏課責機制，主管高捷之相關機構與人員才能為所欲為，聯手吞嗜國家資源，甚至迫害人權；連施工品質都飽受質疑。檢方雖已起訴相關人員，該案是否能水落石出，恐還有賴司法機關能否對抗政治干預。
ETC案原本規劃由中華電信公司負責，卻因該案涉及上千億商機，引發財團覬覦。最後在立法院過半立委聯手封殺下，剝奪了中華電信推動ETC的權利，以致傳出ETC案中有立委拿到數百萬到千萬的好處（註43）。ETC本無需BOT，卻因龐大經濟利益導致政治力介入，被迫BOT。根據檢調，本案涉及交通部長機要收受賄賂，並向得標廠商洩密、護航與放水。在台北高等行政法院已證實ETC案問題叢叢，且涉案官員已被起訴，甚至某些甄審委員被懷疑受賄的情況下，民進黨政府卻同意讓遠通電收ETC繼續營運，也難怪民進黨政府會被批評是偏袒財團。
從治理觀點出發，BOT代表公私合作與引進市場機制，其方向並無問題。問題在於：該如何避免投機？如何確保效率？如何課責？如何落實公私合作？如何避免金權掛勾？如何避免圍標與綁標、經費浮濫與施工品質不當？高鐵、高捷與ETC案證明，引進私人企業興建公共建設並非萬能丹，公私合作也必須權責分明。為避免官員推諉卸責，政府對於BOT案之事後控制與強化課責機制仍不可或缺。
《BOT三贏策略》一書指出：「BOT招標內容的公告……政府對計畫所提供的各種實質條件，都必須明確化、透明化。」「BOT成功前提中最主要的原則是，政府與民間風險要有明確的分配。」無論是風險、責任與特許權之界定，都需非常明確。而高鐵之所以出問題，就是因為遊戲規則不明確，且一改再改，造成許多對政府不公平的規範。BOT若要成功，必須建立透明的BOT法律系統、標準化的契約與招標程序（註44）。BOT合約內容明確方能確保權責分明，避免政府官員與私人企業界利用BOT上下其手，進行勾結。也惟有設計完善課責機制，方能使BOT案避免出現圍標或綁標。高鐵與高捷案有BOT之名，卻無BOT之實。合約內容不明確，甚至使政府居於不利地位。此外，各項BOT案不但缺乏課責機制，弊案發生後，卻只見官官相護，連司法機關都喪失監督機制。凡此皆足以說明民進黨政府治理能力不足。
民進黨自2000年執政以來，弊案不斷。最近各項重大弊案更將陳水扁總統家庭、總統府秘書長、二位副秘書長、交通部長、高雄市市長、勞委會主委等捲入政治風暴。對於各項揭弊，民進黨政府與相關人士先是否認，惟在相關證據逐一被披露後，才不得不被迫承認。高層涉入之弊案即已如此嚴重，其他尚未被揭發之弊案，恐怕為數更多。本文所探討之三項BOT弊案，只是較為社會大眾所矚目之冰山一角而已。惟即便如此，即已嚴重暴露出民進黨政府缺乏治理能力。
根據J. Kooiman（1993）所提善治參照指標：合法性、明確責任歸屬、具備專業行政能力、尊重法律及人權；以及動態指標：正確診斷問題的能力、統治能力、回應能力與合理的成本效益，本文所探討的三項BOT案，充分顯示民進黨政府缺乏絕大多數指標條件。明明是BOT，政府卻大量出資或投資，完全未考量成本效益。此外，合約內容不是不清楚，就是不利於政府，顯示政府缺乏執行BOT的專業行政能力，才會在合約中出現不利於達成既定目標的內容，以致淪落到被私人企業挾持。在各項BOT案中官員之違法濫權、官官相護、推諉卸責、迫害外勞人權，也顯示民進黨政府並未建立適當課責機制監督BOT案之執行過程。由於缺乏治理能力，才會導致原本符合市場治理模式的BOT案無法獲致委外興建的實質效益。
整體來看，高鐵等三項BOT案之透明度（transparency）皆不夠，且皆涉及嚴重政商利益輸送問題。在各項BOT案爆發弊端後，雖然立法院作出決議限制政府對高鐵增資，民進黨政府仍然試圖規避此一限制，透過政府主導之基金會或公司繼續挹注高鐵。此外，由於立法院缺少調查權，也就無法就高鐵弊案進行專案調查，進而發揮監督課責的功能（註45）。高雄市議會對於高捷之監督，也因為受到政府之箝制，無法發揮應有之效果。更有甚者，ETC案之所以改為BOT，則是因為立委主導的結果，也傳聞有立委涉入本案，獲取不法利益。凡此皆顯示立法機關對於高鐵、高捷與ETC之監督，皆未能發揮實質課責之效果。在台灣，原本有監察院職司調查，惟由於監察委員人事案遲遲無法獲得立法院同意任命，至今一直懸缺，也就無法透過監察院對各項弊案進行調查。
除立法機關外，另一監督政府施政的重要機制應是司法機關。令人遺憾的是，在所有上述BOT弊案發生後，司法機關之表現皆令人大失所望。司法機關查弊不是「輕重失衡、寬嚴無據」、「避重就輕，形同吃案」，就是「石沈大海」，難怪會令人質疑台灣「還有國法嗎？還有天理嗎？」（註46）司法機關此種表現，若說沒有政治力介入，應該沒有任何人會相信。也正應如此，才會讓那些涉入弊案者無視於公權力之規範，致使弊案愈滾愈大。
在立法、司法、監察機關皆無法發揮監督弊案功能情況下，高捷等BOT弊案之所愈滾愈大，一方面得力於泰勞暴動，另方面則是因為某些電子媒體政論性節目針對弊案窮追猛打，不斷拋出證據，才逼的檢調單位不得不進行調查。由於媒體的「辦案」成效，愈來愈多民眾要求民進黨政府查察弊案，並透過縣市長等選舉懲罰民進黨。問題是：民進黨雖然輸掉了縣市長選舉，陳總統的民意之持度也跌到18％以下，可是迄今似乎仍然看不出民進黨政府有誠意或決心面對弊案。
從SOGO經營權與禮券案所鋪陳出的民進黨高層政府官員的綿密政商關係，其實正足以反映其他弊案中所呈現的政商利益輸送。政府官員公然收受生意人支票或禮券，其膽大妄為正足以說明為何立法與司法在政治力介入下具皆「失靈」，以致官員敢於上下交相利。民進黨政府拿不出決心解決官員貪污，也證明其治理能力不足，其最主要的癥結其實就是在政商複合體。在缺乏立法等有效機制監督下，此一政商複合體因而轉型成為共犯結構。在野黨與立法院若無法形成足夠的壓力，迫使民進黨政府停止介入司法，要徹底釐清各項弊案之共犯結構，大概也只能寄望二度政黨輪替後司法能擺脫政治干預。
註釋
1. 請參閱I. Bache, 2003, ‘Governing through Governance: Education Policy Control under New Labour’, Political Studies, 51(2), pp.300-314. A. Sloat, 2002, ‘Governance: Contested PeRCEPtions of Civic Participation’, Scottish Affairs, 39(spring), pp.103-117. 胡仙芝，2004，「治理理論與公共管理變革」，董克用主編，公共治裡與制度創新，北京：中國人民大學出版社。
2. 胡仙芝，2004，前揭書。
3. J. Pierre & B. Guy Peters, 2000, Governance, Politics and the State, London: Macmillan.
4. 請參閱B. Guy Peters, 1996, The Future of Governing: Four Emerging Models, Kansas: The University of Kansas.。
5. 請參閱R. Mayntz, 1993; ‘Governing Failures and the Problem of Governability: Some Comments on a Theoretical Paradigm’. J. Kooiman, 1993, ‘Governance and Governability: Using Complexity, Dynamics and Diversity.’ In Modern Governance, ed. J. Kooiman. London: Sage.。
6. Pierre ＆ Peters, 2000.根據J. Kooiman，善治有四項一般參照指標：合法性、明確責任歸屬、具備專業行政能力、尊重法律及人權；以及四項動態指標：正確診斷問題的能力、統治能力、回應能力與合理的成本效益。請參閱J. Kooiman前揭書。
7. C. N. Stone, 1989, Governing Atlanta, Lawrence, Kansas: The University of Kansas.
8. Pierre & Peters, 2000.
9. Peters, 1996.
10.蘇彩足，1998，「以BOT模式推動公共建設之政策分析」，台灣大學政治系主辦「行政現代化」兩岸學術研討會發表論文，台北；胡仲英，1999， BOT理論與實務，台北：財團法人孫運璿學術基金會。
11.胡仲英，1999，前揭書。
12.胡仲英，1999，前揭書；蘇彩足，1998，前揭文。
13.蘇彩足，1998，前揭文。
14.Hal G. Rainey, 1996, Understanding and Managing Public Organization, California: Jossey-Bass Inc.
15.請參閱http://taiwan-railway-club.com.tw/news/20030416225803。
16.根據台灣高鐵所提供之「法律意見書」，政府並未提供「買回條款」，簽訂三方合約係因銀行團之需求，以確保銀行團之債權，且少數作為符合講餐條例第二十六條與四十三條之規定。請參閱http:/www.thsrc.com.tw/0614ISSUE/HTML/leaglist05A.htm.
17.經濟日報，2005,9,29, A9。
18.聯合報，2005,10,5,A6
19.http://www.taiwan-railway-club.com.tw/news/20051021062716。
20.關於政府對高鐵的出資、投資與融資，「全民追討政府淘空國庫行動聯盟」質疑政府在高鐵案之出資高達4122億元，占高鐵總經費86.7％。行政院新聞局指出：投資與出資不同，出資是政府補貼，拿不到股票；投資政府是公司股東，可取得董事席次，參與公司營運及分享盈餘。政府出資的土地徵收費1080億元，高鐵必須歸還，銀行融資中有2400億來自行政院中長期資金與三大基金，此係依BOT政策及合約協助提供資金來源，將資金存入貸款銀行，並不算是政府投資，引自http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=20223&ctNode=1808。根據新聞局上述解釋，其實反而證明高鐵已違反BOT由民間興建與經營的精神。若政府有能力拿出將近3500億元購買土地與協助銀行提供貸款資金，為何還需BOT？
21.吳敦義，高雄捷運BOT報告案，中國國民黨第十七屆中常會第四次專題報告，2005,9,27。
22.聯合報，2005,11,30,A2。前交通部政務次長陳世圯與高雄市副市長侯和雄表示，他們曾主張高捷應適用政府採購法。陳次長並建議部分工程改為政府興建，其餘由民間與政府共同興建。在1999年月5日工程會技術處簽報的會議記錄中，承辦人員也指出高捷民間出資比過低。時任工程會副主委的李建中在簽註意見時，指出「高雄捷運一錯再錯，日後一定會有大問題，已難挽回。」請參閱http://tw.news.yahoo.com/060411/15/30tc8.html。高捷明顯屬「促參法」第八條第一項所規定「由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府」之BOT案，為何高雄市政府堅持依獎參條例興建高捷，工程會就必須以獎參條例係屬特別法，位階高於普通法的政府採購法為由，同意高捷不適用政府採購法？
23.聯合報，2005,9,30,A2。
24.聯合晚報，2005,9,30,p.2。
25.經濟日報，2005,11,10,A2。
26.經濟日報，2005,11,10,A2。
27.經濟日報，2005,11,10,A2。
28.聯合報，2005,10,16,A2。
29.聯合報，2005,11,30, A2。
30.請參閱http://tw.news.yahoo.com/060304/15/2wn5a.html；http://tw.news.yahoo.com/060304/19/2wn7o.html。
31.請參閱陳玉娟，「ETC吵翻天，政府要買回？」，DigiTimes科技網。2006,2,27。
32.就違反公益而言，整個ETC建案分初級、中級、高級三個不同階段收費標準。高工局與選通只完成最初級的標準型，未來系統轉換消費者能需更換新機，以致影響其權益。就違反公平原則而言，關於衛星定位繼承收費事宜，高工局只與選通協商，未與次優先的宇通協商。引自http://tw.autos.yahoo.com/auto_information_article2/url/d/a/060227/3/plt.html
33.請參閱聯合報，2006,3,24,A6。
34.聯合晚報，2006,3,17, 2。
35.http://te.stock.yahoo.com/xp/20060317/49/2132225512.htm
36.http://news.sina.com.tw/newsCenter/focusReport/14583/13712737-1.html
37.聯合報，2005,11,29, A1。
38.經濟日報，2005,12,9,A2。
39.聯合報，2005,11,30, A10。
40.聯合報，2005,10,22, A3。
41.聯合報社論，2006,4,9, A2。
42.傳聞包商利用政治獻金換取工程利益，甚至有包商捐款三千萬給民進黨人士競選總部。請參閱聯合報，2005,10,8, A3。
43.自由時報，2006,3,10。
44.引自劉憶如，「遊戲規則不明確----論高鐵與巨蛋的失誤」，經濟日報，2005,7,21,A2。
45.司法院大法官會議雖已作出585號解釋文，賦予立法院調查權，惟由於「立法院職權行使法」尚未配合修法，立法院仍缺乏行使調查權之法源。「319真調會條例」修改後，真調會改隸立法院，成為立法院行使調查權的第一個專案委員會。
46.聯合報社論，2006,4,9, A2。
（本文發表於本文係於5/12日發表於澳門大學第二屆兩岸四地公共管理學術研討會--21世紀的政策挑戰。）