一、前言

綜觀世界的情勢顯示，各國的社會保險制度已深受經濟及社會變動的影響，而正面臨到相當大的實際財務壓力。其中年金保險深受人口老化及少子化的壓力衝擊影響最大。由於各國生育率的下降以及平均壽命的增加，導致各國老年人口比例逐漸上升，並預計未來20年至50年間將呈現連續上升的趨勢。尤其老化現象與扶養率增加(ageing and increasing dependency)在各國正呈現顯著的趨勢。因此，吾人如何規畫設計開發出一套對老年人提供適當的生活水準，而能使其他階層人口不致於承擔無法負荷費用的年金保險制度，將成為社會各界所關注的主要議題。惟鑑於目前大多數國家的社會保險年金制度（簡稱年金保險制度）均採隨收隨付制的財務處理方式計收保險費，用以減輕現有勞雇雙方財務負擔以及造成日益嚴重的財務問題，而提出了各種年金保險改革方案，以資因應。然而多數國家大都朝向於減輕第一層保障的基本強制責任目標進行改革(the goal of reducing obligations)，而強化增加財務提存準備的功能角色(an expanded role for funded)，以及私人確定提撥年金制(private defined contribution pension)等措施，亦成為最近改革方案中的共同關心議題。雖然此等措施並非全球性的普遍現象，但在世界銀行積極推動確定提撥式(DC制)個人帳戶制的風潮下，由確定給付式(DB制)的社會保險年金制度改採DC制的議題爭議，已蔚成為上世紀中的主流議題。其改革的主要目的在於增加制度本身的適足財務償付能力，以解決嚴重的財務負擔問題。因此，1981年智利的年金保險改革，則成為世界實施社會保險年金制度中第一個轉型改採個人帳戶制的國家。即從老年經濟保障體系中第一層強制性制度的財務責任，由公部門移轉到私部門的典型實例。

嗣後，從1990年起，由於世界銀行專家們對個人帳戶制概念的積極推動，若干拉丁美洲的國家亦相繼採行智利模式(the Chilean model)的精神，例如墨西哥、波利維亞、薩爾瓦多及多明尼加共和國等國完全替代了年金制度型態屬性；其他國家如哥倫比亞及秘魯等國則採部份替代方案，將社會保險制與個人帳戶制相結合；又其他如阿根廷、烏拉圭、哥斯大黎加及巴拿馬等國，則整合兩種模式的混合制度(mixed system)（見Hans-Horst Konkolewsky(2010), Dynamic Social Security for the Americas: Strength through diversity, Social Policy 13, from Social Security Essentials, ISSA, P.3）。

惟除拉丁美洲國家之外，全球目前尚無其他國家願意決定將老年經濟安全的基本保障責任完全移轉改採私部門的制度規劃構想。基於此，智利模式的效果頗有質疑，導致產生所謂「智利模式迷失」(the Chilean Myth)。其實，2010年諾貝爾經濟學獎得主戴蒙德教授(Peter A. Diamond)在其早期所發表有關於社會安全文獻中亦不贊成仿行智利模式採行完全個人帳戶制的看法。

顯然，社會保險的特殊角色功能仍有繼續存在的必要性。同時亦引伸出所謂社會保險解體論與社會保險維護論之爭。

二、智利年金保險改革的經驗啟示

（一）考智利於1981年因原社會保險年金制度（以下簡稱舊制）的保險費率高達50%，勞雇雙方財務負擔相當沈重，乃提出結構性的年金保險改革，以謀解決。其改革策略主要係在制度屬性上，由原社會保險制的保險性質轉變為個人帳戶制的儲蓄型態；在財務處裡上，由確定給付制的公共式隨收隨付制(public pay as you go)改採民營式的確定提撥制(private defined contribution system)，而以個人帳戶制(individual accounts system)為其特色，並對舊制發行認可債券(recognition bond)做為財務承諾，逐次取消社會保險制度型態。此一改革強調了增加個人責任(individual responsibility)的參與機會，相對地亦削弱了社會連帶責任(social solidarity)的原則精神，被視為傳統式社會保險制度的瓦解。惟目前智利的年金保險體制，在轉型過渡期間仍採雙軌制方式進行。在1981年5月起實施法定私人個人帳戶制度(A system of mandatory private individual accounts)，而社會保險年金制度則逐期轉型回歸體制。顯然，現行智利的年金保險制度在費用負擔上較改革前減輕。其中社會保險年金制度的保險費率為勞工投保薪資的18.84%，而個人帳戶制為12.55%（內含老年一項10%，殘障及死亡遺屬兩項為2.55%）。然而目前智利年金保險制度的困境在於尚未完全回歸體制之前，卻會造成雙重負擔的財務壓力。其主要原因係為支付改制轉型的移轉費用(the transition cost)，導致智利政府多年來已面臨增加內債的財務負擔壓力，而形成所謂「三明治世代(sandwich generation)」，即一方面須支付新制(the new system)的費用負擔，另方面同時亦須補回舊制的財務承諾(the old system promise)。顯然，這種作法乃是當前民主政治決策者選擇一種不太合適的政治把戲(political cocktail)（見Francison E. Barreto de Oliveira, Reforming social security system in societies in transition, from protecting Retirement Incomes: options for Reform by Studies and and Research No.37, ISSA, P.42）。

（二）惟觀察智利模式實施以來，卻顯示個人帳戶制的個人責任精神仍然無法真正改善國民的老年經濟安全保障，亦無法解決原舊制已存在的結構性財務負擔問題。歸納言之，智利改革的結果顯示，仍有若干疑點，即(1)加入對象仍然偏低(Coverage remains low)，(2)所得替代率亦低(Replacement rates are very low)，(3)移轉費用很高(Transition costs remain very high)，(4)個人帳戶管理費用過高(Individual account management fees remain too high)及(5)無法確定能增加年金制度改革的經濟成效(The expected enhanced economic outcomes of pension system reform have proven inconclusive)。顯然，智利這項不算成功的改革經驗，也給一直推動個人帳戶制好處的世界銀行上了一課。事實證明國家所需要的是一個符合民意，而且可永續經營的第一層社會保險年金制度，可藉由發揮所得再分配與連帶責任精神的特殊角色功能，以保障國民老年退休的基本經濟安全。尤其在全球金融危機的衝擊下，更可藉由社會安全制度的推動來因應金融風暴所面臨的各項挑戰，而具有連帶責任精神的社會保險制度，則更能彰顯其必要性，可視為一種強有力的政策工具(a vital policy tool)，促使制度本身發揮其特有的預防保障功能。

基於此，智利政府乃於2008年時，在其個人帳戶制體系內增列基本連帶責任保障支柱層面(a basic solidarity pillar)的最低生活保障給付項目。其主要目的係透過政府一般稅收方式來籌措財源，對於符合年金給付年齡(pensionable age)的最低收入（最窮）的40%年金受給者提供一種基本責任保障給付(a tax-financed basic solidarity benefit)，即對於個人儲蓄累積額無法達到最低年金標準者提供最低生活保障的一種最低年金(a minimum pension)，預計至2012年時擴大到最低收入60%者均納入適用保障範圍。蓋因智利的年金受給者有半數以上者均需依賴政府的社會救助來解決其經濟安全問題。其實，不僅在智利，其他拉丁美洲實施個人帳戶制的國家亦遭遇到相同的問題。由此顯示，這些國家仍須再度重新改革(re-reforms)，方克有濟。

職是之故，從智利模式實施後的經驗啟示，吾人在推動任何制度改革時，均須考慮到年金制度的財務機制(the finance mechanisms)與制約結構(regulatory frame work)的設計規劃，方能見效。顯然，智利的年金保險改革策略，旨在減輕勞雇雙方財務負擔，從社會保險制的社會連帶責任精神，改採個人責任精神的個人帳戶制，但仍無法解決其原有結構性財務負擔問題與最低生活保障水準。故轉而採行兼具個人責任與社會連帶責任精神的混合社會救助併行制度。惟最後在兼顧政府財務負擔面的策略運用下，恐將仍重還具有連帶責任精神的社會保險制，較為務實。

三、社會保險的角色功能及其財務問題

（一）由於社會保障係屬公共政策的一環，其基本的理念係建構在社會連帶責任(social solidarity)的自信互信基礎上，而具有社會政策的特殊角色功能。因此，各國政府在進行任何類似結構性的改革時，仍須考慮其特殊角色功能的存在價值。誠如法蘭西大學社會安全學者Alain Euzeby教授在其發表的「社會安全：一個不可或缺的責任(Social Security: Indispensable solidarity)」一文(1997)中認為：社會安全（保險）並非一國的經濟負擔(economic burden)，因它不是一種浪費財富(squanders wealth)的制度，而是兼具所得再分配與連帶責任的功能效果，為一國政府推動社會政策時的不可或缺的責任（見Alain Euzeby, 1997, p.3）。尤其人們在面對金融危機造成經濟衰退時，社會保險制度本身更能發揮其特有的預防保障功能，而扮演更積極的角色任務。例如，金融危機所引發的經濟不景氣，促使失業率上升，失業人口增加，卻可藉失業保險給付來保障失業勞工的最低生活安全與維持一定的購買力，緩和經濟更趨萎縮。而我國就業保險在2008年的全球金融危機中亦充分發揮了保障失業勞工經濟生活的預防功能，自不待言。不可諱言的，顯然勞工遭遇到所得損失的風險時，則更需要進一步地來維護社會保險制度的運作，促使發揮其連帶責任精神的特殊保障功能。

惟各國政府在實施社會保險年金制度時，其功能角色卻常基於減輕勞雇雙方財務負擔，以及短期政治利益的政策考量，在財務處理方式上將長期性保險作短期式的財務籌措，改採隨收隨付制的處理方式，並未依精算正常成本提存適足的財務責任準備，而做出宿命論的選擇(fateful choice)。如此的制度運作方式，藉由再分配的功能發揮以及世代間移轉作用，進行財務責任的移轉，以債養債方式將債留子孫，加重後代的財務負擔，卻造成了今日各國年金保險財務負擔問題益形嚴重的無解困境。

（二）至於各國政府處理年金保險財務問題的解決方式，經綜合歸納，不外提出下列四種方式，以資因應問題的解決。即：

1.延長平均退休年齡（包括減低提早退休的優退誘因，或者實施提早退休的減額給付措施），強調精算成本觀念，增加保費收入或減少保險給付支出，以延緩保險財務負擔益形嚴重(raising the average age of retirement including making early retirement less attractive or cost neutral)。

2.降低給付水準（包括減低給付標準、減少給付項目及限制給付條件等措施），減低所得替代率，減少年金給付支出，以減輕保險財務負擔(reducing benefits)。

3.提高保險費（率）及投保薪資（金額）費基，增加保險財源，以減輕保險財務負擔(increasing contributions and the contribution base)。

4.調整公私部門年金制度間的角色與責任的移轉，將社會保險年金制度的部分責任移轉於私人退休金制度體系內，強調混搭式概念(Mix & Match)，以減輕公部門的保險財務責任(shifting responsibility to the private sector)（見Susan Devereux(2001), from Dalmer D. Hoskins, Donate Dobbernack and Christiane Kuptsch editors: “Social Security at the Dawn of the 21st Century”, 2001, p.175）。

此外，吾人對於年金保險改革的選擇，亦須考慮到下列三個指導原則。即：

1.公共年金的基本目的係在一種持續財務結構健全下提供勞工老年退休收入安全(retirement income security)。

2.重視低收入階層收入安全的必要性，而公平問題則成為改革的關鍵選項。

3.公共年金的制度設計，可透過勞動市場及國民儲蓄的功能發揮，期能具有促進經濟成長的影響力。

際此，顯然年金保險改革不外乎採行限制資格條件延長退休年齡、降低給付標準或提高保險費等措施，來因應各國年金保險所面對的財務挑戰（見IMF, The challenge of public pension reform in advanced economies, The Geneva Reports – Addressing the challenge of Global Ageing – Funding Issues and Insurance Solutions, No. 6, Jane 2012, P.149）。另根據國際社會安全協會(ISSA)在2007年出版的「公共年金制度責任準備基金」(Public Scheme Reserve Funds: Helping sustain PAYG pension—Survey Report)一份研究調查報告中指出：該機構曾對實施公共年金制度（社會保險年金）的43個國家所做的調查結果顯示：凡採隨收隨付式的社會保險年金制度，在其制度設計上設置有責任準備基金(reserve funds)財務制度者，大都能有效地發揮部分提存準備基金(partial pre-funding)的財務調節效果。如此，則有助於減緩因人口結構的改變（含老化及少子化現象）所導致的財務負擔問題(financial issues)，平衡世代間的公平性，改善其適當性；同時亦較能維持現行制度的持續運作(sustainability)。但此種方式仍僅屬對現行制度問題的處理作一種暫時性的權宜措施，並非徹底能解決日趨嚴重財務負擔問題的根本辦法（見ISSA, 2007. Public Scheme Reserve Funds: Helping sustain PAYG pension—Survey Report, ISSA, Geneva, p.28）。

綜合以上分析顯示，年金保險財務負擔問題的嚴重性，係根源於長期性保險採短期性隨收隨付制籌措保險財源的結果，用以減輕現有勞雇雙方保費負擔。故在處理問題上，若採取大幅調高保險費率方式，恐將受到極大的衝擊與強烈的反彈，將使調高費率的政策議題變成為政治議題，導致問題複雜化，而問題更難以解決。基於此，吾人以務實的態度改採部分提存準備制的漸進方式，逐期調整費率的策略來處理其財務負擔問題，「雖不滿意，但仍可接受」。因此，在現階段僅能以務實的做法而面對現實採逐步漸進方式來解決目前的財務困境較為實際而可行。故世界各國政府均一致要求將老年責任準備提存方式(funding modality)由現行的隨收隨付制改採階梯式的部分提存準備制，不失為目前對於長期處理最大化制度財務收益的適當模式，期以解決各國年金保險財務問題。至於我國勞工保險財務問題，亦因民國98年起實施年金制，導致未來財務負擔問題的加重。短期間雖能維持年度間的財務平衡而略有結餘，但由一次給付制改採年金給付方式的成本倍增，故在財務處理上仍須採部分提存準備制依法逐期增高保險費率，才能延緩勞保財務負擔問題的加速嚴重化。

最後，衡諸當前最務實而較有效解決問題的作法，吾人仍須從原制度設計上加以修正著手，融合財務治理(financial governance)與風險管理(risk management)的概念，採行自動平衡調整機制功能措施(Automatic Balance Mechanisms, ABM)，導入在制度規劃中增訂保險費率調整機制的財務平衡功能設計，不受任何政治干預，仍屬當前各國政府解決年金保險財務問題的最適策略。惟基於各國制度與國情互有差異，所需採行的解決方式亦有所不同，當視各國當局及決策者的英明果斷抉擇！

參考文獻

Francison E. Barreto de Oliveira, Reforming social security system in societies in transition, from protecting Retirement Incomes: options for Reform by Studies and and Research No.37, ISSA, P.42.

Hans-Horst Konkolewsky(2010), Dynamic Social Security for the Americas: Strength through diversity, Social Policy 13, from Social Security Essentials, ISSA, P.3.

IMF, The challenge of public pension reform in advanced economies, The Geneva Reports – Addressing the challenge of Global Ageing – Funding Issues and Insurance Solutions, No. 6, Jane 2012, P.149.

ISSA, 2007. Public Scheme Reserve Funds: Helping sustain PAYG pension—Survey Report, ISSA, Geneva, p.28.

Susan Devereux(2001), from Dalmer D. Hoskins, Donate Dobbernack and Christiane Kuptsch editors: “Social Security at the Dawn of the 21st Century”, 2001, p.175.

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