一、前言
今年一月部分工會及工運團體陳情要求重審工會法，表示目前於立法院審查之工會法修正草案嚴重違反人民集會結社自由，形同戒嚴再生。並主張工會法應在「去除控制、積極保障」前提，符合「強化勞工力量團結」、「堅持工會自主運作」及「消除主管機關干預」原則，納入「強制入會」、「政府不得干預工會之組織及運作」等措施，進行修法。
對此，勞委會提出嚴正澄清，表示工會法自施行以來歷八十年未做重大修正，此次修正朝「勞工團結權保護」、「工會會務自主化」、「工會運作民主化」原則修正，除符合世界潮流外，最大的目的就是為了健全工會組織與發展。並期盼儘速通過工會法，俾配合已公布之團體協約法、勞資爭議處理法，建構一完善的集體勞資關係法制。持強制入會之主張，不僅與世界人權趨勢相違背，亦違背公民政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約及憲法所保障之集會自由精神。至於主管機關處理工會違反法令或工會章程之權限，此次修法已將主管機關權限予以現縮，不得解散工會，相關行政措施之運用亦有相當嚴謹程序規範，主管機關須先予以警告或令其限期改善，絕不會輕易做出最終的處置。
由於此番修法引發若干勞動團體極大抗爭，其主張又與勞政主管機關歧異，顯見問題之複雜與嚴重性。究竟工會法適切修法方向為何？其他國家又有何可借鏡之處？目前立法院審議中工會法草案內容是否已臻完善？實值探討。以下擬自德日兩國工會法制之立法例，針對此次修法爭議，作進一步分析。
二、德日工會法制之概況
就德、日工會法之立法例而言，德國並無有關工會組織運作之專法，其係於「共同決定法」（Mitbestimmungsgesetz）、「企業組織法」（Betriebsverfassungsgesetz）等法律，規範企業員工代表會權限，透過產業民主化，作為化解勞資糾紛機制。至於日本「勞動組合法」（工會法），除規範工會之成立解散等事由，尚包括勞動協約、勞政主管機關，以及不當勞動行為之調查、審查及處理程序，均有詳細規範。茲將兩國工會法制內容，略述如下：
（一）德國工會之規範
1、規範沿革
德國有關工會之規範，最可追溯至1920年威瑪共和通過之「員工代表會法」，其規定在工會之外，各公司需設員工代表會。二次大戰後，1954年通過部分行業的「共同決定法」（Mitbestimmungsgesetz），進一步提昇員工代表會功能。及至1972年第二次修訂的「企業組織法」（Betriebsverfassungsgesetz），明文規範業員工代表會參與企業社會、人事及經濟事務之權限，達成產業民主化。員工代表會成立之初，有認為此恐淪為國家削弱工會力量之手段，惟實際上員工代表會代表多由工會代表出任，且因勞工力量強大，資方及國家均不敢恣意剝奪勞工權益，同時憲法又保障勞工的團結權，故德國勞工權益反更受保障。
2、工會之組織與權限
德國工會成立不受廠場限制，均係行業別為基礎之大工會。有關勞動條件等勞資協定，均由依各種產業別所組成之雇主協會或雇主個人，依據勞資自主原則，就工作時間、解雇條件、休假權等事項，與工會談判確定。勞資協定達成後，所有會員企業有義務遵守協定內容，且在勞資協定有效期內，員工不得以罷工方式尋求協定條款的修改。據統計，70%以上企業加入一個或數個雇主組織，而約有一半之員工加入工會組織，亦即德國勞工係採自由入會原則。
依據德國「共同決定法」（Mitbestimmungsgesetz）、「企業組織法」（Betriebsverfassungsgesetz）法規定，員工有權按其人數多寡，推選一定數目之員工代表組織職工委員會，並在監事會中佔有一定比例，參與公司之管理與決策。企業有滿18歲員工5人以上，且其中工作期間已滿6個月之員工逾三人者，得組成「職工委員會」（Betriebsrat），委員之任期為4年。職工委員會主要任務為職工培訓、企業養老保險之磋商、保障就業、參與裁員決策等事項，並得參與公司人事決策。又100名員工以上之企業須組成「經濟委員會」（Wirtschaftsausschuβ），瞭解生產經營狀況，並向職工委員會報告。職工委員會及經濟委員會之經費由雇主負擔。另員工逾500人以上之股份公司及有限公司等資合公司，「監事會」（Aufsichtsrat）三分之一以上成員，應由員工代表擔任。
（二）日本勞動組合法之梗概
日本勞動組合法不僅係有關工會組織運作之規範，亦為集體勞動關係最重要之法律。茲將其憲法依據及主要內容，略述如下：
1、憲法依據
日本憲法第27第1、2項規定，人民享有勤勞權，以及勞動關係內容應以法律定之（即「勞動條件基準法定主義」）。另第28 條規定：「勤勞者團結之權利，團體交涉之權利，及其他團體行動之權利，予以保障之」，學者將本條規定之「團結權」、「團體交涉權」（即團體協商權）及「團體行動權」，稱為日本憲法上之「勞動基本權」。此即日本憲法保障勞工組織工會，以及透過工會進行協約及行動之依據。
2、立法原則與主要內容
(1)立法目的
本法第1條第1項規定，勞工有維持、改善勞動條件，創造出和雇主具有對等交涉、協商能力團體之權利，揭示保障勞工團結權之目的。
(2)責任豁免
本法第1條第2項規定，會爲達成第1條第1項目的所為之團體協商及其他正當行為，除暴力行為外，均應獲得刑事免責團體交涉。另第8條規定，雇主對其因工會之同盟罷業及其他正當之爭議行為所蒙受之損失，不得向工會或其會員提出求償。
(3)有關勞動組合（工會）之規範
本法對於勞動組合之組織及運作，採低度規範，原則上由會員自主決定，僅對於章程應記載事項、會員資格保障、代表應選舉產生、每年至少召開總會一次、敗務狀況公開及決定罷工條件，略予規範（照本法第5條）。是會員入會資格亦委由章程定之，會員採自由入會。勞動組合僅因章程所定解散事由發生，或會員四分之三以上總會決議，始得解散（參照本法第10條）。並應進行清算程序，以及賸餘財產之歸屬（參照本法第13條）。
至於勞動組合最主要之權利，即第6條團體交涉權之規定，勞動組合代表或其委任之人，得與雇主或雇主團體簽署團體協約，並進行團體協商。另於第7條規定，雇主不得因勞工加入勞動組合或為正當之爭議行為，而解雇勞工或對其為任何不利之處置，不得以勞工不加入勞動組合或退出 勞動組合，為雇用條件，不得拒絕與勞工代表進行團體協商，及不得對工會有支配、介入之行為等不當勞動行為，以落實憲法第28 條保障勞動基本權之精神。
(4)勞動協約
對於勞動協約要件、期間、效力，均予以規範（參照本法第14條至第18條）。
(5)勞動委員會
為解決工會或其他勞工團體和雇主間所發生之集體紛爭，本法乃明定設立專門解決此等紛爭之獨立行政委員會（勞動委員會），賦予其不當勞動行為救濟，以及調整集體勞動紛爭之權限。勞動委員會包括厚生勞動省所管轄「中央勞動委員會」，以及各地方自治團體之「都道縣勞動委員會」兩個層級（參照本法第19條）。
中央勞動委員會為，是由代表勞方、雇主、以及公益三方之各15人之委員組成。其中勞方委員是由工會推薦、雇主委員是由雇主團體推薦、公益委員則是由勞方、雇主雙方同意所做成之名單中，經日本國會參、眾兩議院之同意後，由內閣總理大臣任命（參照本法第19條之2）。地方層級之都道府縣勞動委員會，則是由三方各5到13人之委員所組成。其任命方式和中央勞動委員會之委員類似。亦即勞方委員是由工會推薦、雇主委員是由雇主團體推薦、公益委員則是由勞方、雇主雙方同意所做成之名單中，由都道府縣知事任命（參照本法第19條之12）。
勞動委員會主要任務任務，乃公正促進勞、雇雙方自主性解決紛爭，監督勞、雇雙方遵守勞動關係之規範，故為確保其獨立行使職權，行使該職權時，並不受所管轄之厚生勞動大臣或都道府縣知事之指揮命令。日本勞動委員會之主要權限，包括不當勞動行為之審查及救濟、工會資格之審查、團體協約擴張適用之決議、勞動爭議之調整等。
三、修法爭議之分析
由德、日兩國之立法例觀之，對於工會之形式與組織，並無太多限制。與其相較，我國現行工會法對工會限制過多，即便工會法修正草案，仍充滿管理與限制之遺緒。以下即就此次修法引發是否維持強制入會，以及主管機關管制權限兩大爭議，作進一步分析。
（一）應否採行強制入會
依草案第七條規定，企業工會加入會員人數已達全體得加入勞工人二分之一以上時，其餘未加入工會之勞工，應經個人同意參加該工會為會員。勞工團體對此大表反對，認為相對於資方，基層企業工會仍屬弱勢，倘採行自由入會，將給予資方分化打壓工會空間，反不無法有效保障勞工結社權，維持強制入會仍有其必要。且「經濟社會文化權利國際公約第八條規定，工人為促進及保障其經濟及社會利益而組織工會及加入其自身選擇之工會，顯見必須保障工會存續，方能有效促進及保障勞工經濟及社會利益。
惟勞委會認為強制入會不僅與世界人權趨勢相違背，亦違背「公民政治權利國際公約」、「經濟社會文化權利國際公約」及憲法所保障之集會自由精神，故此次工會法修正尊重勞工選擇加入工會的自由，符合憲法及相關國際公約之主張。
就德、日兩國有關工會規範觀之，其係採會員自由入會原則，故勞委會說法似無不當之處。然此一問題之癥結，非僅止於形式上自由或強制入會之論爭，實質上在於工會能否存續發展。德日兩國對於工會之成立、組織及運作，並未給予過多之管制或限制，故其工會極易成立，並得以發揮功能。反觀我國工會法修正草案，對於工會成立仍有諸多限制，不僅同一企業不得有複數企業工會，同一直轄市或縣市之職業工會僅得組織一個（參照草案第9條），對於工會之組成，亦須有30 人以上之連署發起（參照草案第11條第1項），此極不利工會之組成及發展。在此種情形下，主張會員自由入會原則，恰如勞工團體所言，將給予資方分化打壓工會空間，亦無法真正落實符合憲法及相關國際公約之精神。
（二）主管機關管制權限是否過大
修正草案第43條規定，工會有違反法令或章程者，主管機關得予警告或令其限期改善。必要時，並得於限期改善前，令其停止業務之一部或全部。工會違反法令或章程情節重大，或經限期改善屆期仍未改善者，得撤免其理事、監事、理事長或監事會召集人。勞工團體認為，賦予勞政主管機關解除工會幹部職務、命令停止工會運作的權力，顯違反國際勞工組織通過的「關於結社自由及保護組織權的公約」第4條規定：「行政當局不得解散工人組織及僱主組織，或停止其活動」。勞委會表示，目前工會違反法令或章程時，因工會法並無相關處理規範，故須援引人民團體法第58條規定辦理，即主管機關先予以警告、撤銷其決議、停止一部或全部業務後，如工會屆期仍未改善或情節重大時，主管機關得撤免其職員、限期整理、廢止工會許可、解散工會。此種處理方式主管機關權限過大，甚至可至解散工會之程度，此次修法已將主管機關權限予以限縮，不得解散工會，已較以往更為進步，並非如工會團體所稱之形同戒嚴再生。但因工會有違反法令或章程時，的確可能造成工會會員權益無法及時獲得保障之情形，且實務上工會會員均期盼主管機關能介入作適當的處理，故仍應由主管機關藉由適當之行政措施予以處理。此次修法對該行政措施之運用有相當嚴謹之程序設計，主管機關須先予以警告或令其限期改善，主管機關絕不會輕易做出最終的處置。
就現行法制而言，勞委會說法固言之成理，然未能切中問題之核心。勞工團體反對主管機關擁有停止會務及撤免工會幹部之權限，實肇因於勞政主管機關之組成及行使職權，缺乏公信力所致。如前所述，日本解決勞資爭議之勞動委員會，係由代表勞方、雇主、以及公益三方之各15人之委員組成，並獨立行使職權，是其所作決定自較令人信服，且其並無撤免工會幹部之權限。反觀我國勞工委員會置委員7人至11人，由行政院遴聘之（參照勞工委員會組織條例第15條），並未規定其他資格條件，亦無規定勞方及公益代表參與之比例。是其行使職權之公信力，極易遭質疑。且依民法第33條第2項定，解除法人董事及監察人職務，尚須由主管機關向法院聲請為之。因此，勞政主管機關擁有撤免工會幹部之權限是否適當？不無疑問。
四、結論與建議
綜上所述，健全之工會組織，不僅有助於勞工權益之保障，亦有利化解勞資爭議，穩定社會秩序。因此，前述兩大爭議，建議採下列方式緩和：
（一）降低或刪除工會成立門檻，採自由入會原則
勞工選擇加入工會的自由，既為先進國家所採，並符合憲法及相關國際公約精神，自無悖循之理。惟自由入會原則，係立工會得以成立存續之基礎上，故應降低或刪除草案第11條第1項有關30人以上發起連署之限制，放寬工會成立之門檻，維持草案第7條條文採行自由入會原則。
（二）修正勞委會組成方式，或對工會重大處分由法院為之
如前所述，勞工團體反對主管機關擁有停止會務及撤免工會幹部之權限，實肇因於勞政主管機關之組成及行使職權，缺乏公信力所致。因此，可仿日本勞動委員會由勞方、資方及公益代表組成之設計，法定保障其獨立行使職權，以強化其公信力。或將草案第43條對於工會之重大處分，改由主管機關向法院聲請為之。
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