睽諸創立公民投票（referendum）之原始本意，主要是著重在當國會與行政機關在關於國家重要政策上，由於各自堅持己見而形成成僵持不下之局面時，透過公民投票機制讓具有投票權之全國民眾，針對各相關問題以直接投票方式作出最後裁定。易言之，此制度是透過直接訴諸民意之方式，將國家重大政策爭議問題置於全體國民面前，由全國具有投票權之國民對各該爭議問題作出讚成與否之最終決議。查本制度之起源計有瑞士系統、美國系統及法國系統三者，唯不論何者，其設計目的均係為行使直接民權而設計之最終決議制度。任何有關國家重大政策之爭議，均可透過此制度取得定分止爭之最終裁定。而我國所採之公民投票制度，亦係以各該國之制度作為主要參考，故我國所採之公民投票制度，在功能上亦應係以解決國會與行政機關重大政策爭議為唯一目的。


就我國公民投票制度之發展沿革觀察，我國最早期之公民投票法草案雛形，係於1993年由民進黨籍立法委員蔡同榮所提出。該草案之特色為得作為公民投票表決之事項幾乎完全不設限，任何有關主權問題、領土問題、國號問題、國旗問題、國歌問題，均得以採行公民投票方式決定。但該草案最後並未在民進黨黨內獲得通過，此後蔡同榮又多次提出更新版本，而其內容則改變為對公投事項有所限制之版本，唯國民黨在此階段對公投問題一直係採取反對立場。2003年核四是否應該續建再度產生重大爭議後，民進黨即再度主張此問題應交付全國民眾以公投方式決議。在此階段由於民進黨已執政，故立即著手積極推動公投法之立法工作。國民黨於接獲行政院版之公投法草案後，即於2003年6月宣布支持公投立法;同時於同年7月立法院召開臨時會議討論公投法草案時，國親兩黨同時表態支持蔡同榮版本。至同年11月立法院再度審議公投法草案時，於該次會議待審議之公投法草案除了原有之蔡同榮版本之外，同時尚有代表民進黨立場之行政院版本;及代表國親兩黨之版本。唯由於蔡同榮版本除了對公投事項應否設限上與行政院版本不同以外，其餘皆與行政院版本相同，為統一步調及節省表決時間，蔡同榮即於11月27日表決當天上午宣布撤回自己的版本，改支持代表民進黨立場之行政院版本。


嗣後各該草案幾經各黨委員折衝、協商後，我國公投法始於2004年1月2日正式誕生。綜觀公投法之內容可發現，最終通過納入公投法適用事項之關鍵性條文係綜合兩黨版本而成。其中屬於行政院版本者計有：政府預算、租稅、投資、薪俸及人事案不適用公投；國家遭受外力威脅以致主權有改變之虞，總統得經行政院會之決議，就國家安全之事項，交付公民投票。屬於國親兩黨版本者計有：法律複決;立法原則創制；重大政策複決創制；憲法修改案複決等。由前述應適用公投事項之規定觀知，我國公投法之設計亦不脫前述瑞士、美國、法國等國制度之範籌，均係為解決施行憲政、法制及國家安全等重大爭議問題。


唯自公投法通過至今，不論是民進黨或國民黨，所提出有待全民公投之訴求事項，雖然均十分冠冕堂皇的套上「購買反飛彈裝備以強化台灣自我防衛能力」、「要求中公與我展開協商對等談判」、「討黨產」、「反貪腐」、「入聯」等看起來似乎與公投法所規定之事項多多少少可以牽扯上一點關係之大帽子。但事實上明眼人均可一眼看出其真正目的根本不是要全民就其表面上待表決之事項作何表態，而完完全全是為某些人之個人或一黨之私而假公投之名，遂行其特殊政治目的之實的假公投。而前述各該訴求之投票結果除「入聯」公投尚待今年三月總統大選後始能得知其結果外，其餘之公投事項均鎩羽而歸，根本連過半的門檻都過不了。2004年陳水扁所提購買飛彈強化國防、要求中共與我對等談判等兩案之領票率，分別以45.17%及45.12%均未超過法定必須過半之門檻，而成為無效之投票。2007年1月12日之「討黨產」及「反貪腐」公投更慘，「反貪腐」案在國民黨於2006年12月31日召開臨時中常會決議拒領公投票後，1月12日之公投案僅剩「討黨產」一案，至投票完畢統計後之領票率居然只有26.34%。


此種結果不僅是代表民進黨於大選議題操作上的重大挫敗，同時也意味著另一種極為嚴重的警訊，即人民已被此種挾公投操弄選舉之「狼來了」技倆，對公投產生極為厭惡之抗拒心理，導致台灣這唯二的兩次公投，均以領票率未過半而宣告全面失敗。而究其成因完全是因公投已成為陪綁大選的祭品，從而喪失了公投的獨立性、神聖性及人民對其的信賴心理。換而言之，在政客的操弄下，一提起公投在人民心理上已不再是應對何種國家重要政策爭議事項投下神聖的一票，而是直接在心理上產生極度厭惡之痛恨感。尤其是當陳水扁在以全國、全黨之力，積極推動入聯公投之餘，居然會毫不掩飾、赤裸裸地表示「公投過後什麼事也不會發生！」。此種言行不一，前後矛盾之作法，讓早已被政府利用所有可能取得之媒體，以舖天蓋地的手法大力宣導公投入聯是如何、如何的重要?弄得亦覺得公投入聯是關係著台灣未來極為重要的事項，政府如此積極推動此事確實是有其不得不如此之道理之一般民眾，在乍聽陳水扁發出對比如此強烈的言論後，必將無法理解政府花上如此龐大的公帑積極推動這些公投究竟是所為何來？甚至在經由前述事實証明公投已成為無能政客為自已文過飾非工具的情形下，全國民眾亦必將產生公投制度在我國究竟有無存在必要之疑問！在此種心理影響下，不論政府主管部門如何努力推動，領票率當然一定是每下愈況，此可由前述兩次公投之領票率可以得到明証！而當我國公投制度已被投機政客操縱至全國大多數民眾已對其產生負面的排斥及冷漠心理後，未來我國公投之路究應如何走下去？實不能不讓有識之士感到憂心忡忡。


因任何一個新制度的推行都須要政府主管機關花上極大的人力、物力設法教育全國民眾，認識該制度、信賴該制度、配合該制度。但若在起步階段即擺明是以綁架公投達到操縱選舉目的之反面方式教育全民時，其所產生的負面效果當然也是極為可怕而且遺禍無窮！日後政府若想要在全國大多數民眾已對該制度完全喪失信心或產生錯誤認知後，再設法扭轉民眾的認知，及建立信心時，其將投入之人力、物力必將大至令人難以想像之地步，而且縱使努力為之效果亦未必能盡如人意。亦即如此，個人對我國未來公投之路究應如何走下去？是否走得下去抱持著悲觀看法。因吾等均知當一個人的先入為主觀念一旦形成後，日後若想加以更正或扭轉，所花出之心力必將數倍於以往觀念建立之時期。而今當數百萬民眾已對我國剛起步的公投制度喪失信心後，有何人有此神力能在短期之內改變如此龐大數量的民眾對公投所形成的負面印象？尤其是近數年來政府行政能力之不彰、主政者觀念之偏頗、多數人民已被朝令夕改、玩忽法令之主政風格弄得染上嚴重的政治冷感症之情形下，要如何完成此項任務，實令人難以想像！


（本文代表作者個人意見）