前言

針對行政院長游錫堃宣布，由於立法空白，行政院正在研擬所謂「全國公民投票實施要點」的這樣一個行政命令，以作為行政院推動民生議題與公共政策公民投票依據的可能發展，我們必須嚴正的指出，無論其內容為何，單以行政命令推動公民投票的作法，就不可能有游院長所說「合憲不違法」的空間，反而「違憲不合法」才是唯一的結論。這絕對不是為了反對而反對，而是基於「法治國」原則所做的判準。

分析

當代民主憲政的發展，萌芽於十三世紀英國貴族對抗英王的統治權力，而當時最主要的統治權力就是國王所握有的行政權。從「大憲章」、到十七世紀的「權利請願書」、「光榮革命」，乃至十八世紀的美國獨立、法國大革命，一路演進下來的憲政民主，可以說就是以「權力分立」為核心價值，透過立法權與司法權對行政權的節制，以達成保障人民權利的目的。於是自十九世紀以後所提倡的「法治」，不僅在形式上表現出政府是以「法律」作為統治的工具之外，在憲政民主的意涵下，更需要被強調的觀念是「政府必須守法」，也就是說統治權的行使也必須受法律的拘束。而法律則由人民所選舉的代表，經由共同的思考、辯論以及妥協的過程，獲致一個多數民意可以接受的結果，它也代表了人民的公共意志。當行政權謹守依法行政的原則時，民主政治不但是民意政治，也是法治政治。


因而，所謂「法治國」的意義，不僅要求國家統治權只能在國家法律規定的範疇內運作，更不允許個人意志凌駕法律之上的現象發生。考其原因，一方面，法律是一種普遍性、明確性、可預見性以及可預測性的規範；不似行政命令內容可由行政部門逕行修改，而具有更高的安定性，更有助於實踐限制政府權力、保障人民權利的目的。再者，將立法程序相較於命令制訂的程序，顯然前者係經由公開辯論而形成具體內容，比較符合正義的要求，所以重要事項確有保留透過立法程序加以決定的必要。


我們必須承認，隨著二十世紀政治發展走向國家任務不斷強化的趨勢，而不得不接受行政權再度擴張的結果。但是，從「法治國」的理念出發，更發展出「法律保留」或「國會保留」等原則，前者指特定領域的國家事務應保留由立法者以法律規定，行政機關非有法律依據不得從事；而後者更在限制立法機關對於應由法律規範的事項，不得委由行政機關來決定。顯然，法治國家之權力運作，仍以行使立法權的國會為重心，亦即由民意代表組成國會所制訂的法律，來支持國家統治正當性與合法性的基礎，此項原則未曾稍有更張，甚至連美國這種總統制的國家亦無例外。


站在「法治國」的判準上，回過頭來檢視游院長的主張，便可明白民進黨政府中絕大多數成員雖出身法律、政治或是公共行政的專業，但執政後完全視「法治」如無物的心態了。首先就名稱而言，行政院捨憲法第十七條所訂「創制複決」而就「公民投票」，其次，憲法第一百三十六條規定「創制複決兩權的行使，以法律訂之」，即使要進行公民投票，又豈有容行政院取巧以行政命令瓜代法律之理，兩者都是明顯的「違憲」舉措。叫「公民投票」也好，稱「創制複決」也罷，它固然是每一個人民的基本權利，但其行使的結果，一旦透過國家體制的程序加以落實，我們不能否認必然會發生影響部分人民權利的事實。但任由政府操弄沒有法律依據的公民投票，既無「合法性」可言，當然就是「不合法」。這也再次彰顯民進黨整合無能、治國無方，唯有操弄「民粹」以求苟延殘喘的原始本能了。


其實，陳總統或游院長不要老是懸念如何在政治現實上給林義雄先生一個交代的問題，更應該從學理上深入了解「公投合憲性」的憲政規範。憲法學者在論證「憲法與公民投票」的關係時曾說：「根據現行中華民國憲法的規定，我國明顯是以代議民主，而非直接民主為主幹的民主國家，在憲法以預為代議民主之價值決定的前提下，倘議會仍執意立法允許公民投票，以人民直接的意見來代替議會的決議，即明顯構成對議會與代議民主制的破棄。至若創制複決是否包括政策票決，在中央與縣並無實施政策票決的合憲空間。」這個看法值得陳總統參考。