壹、背景


九十年底立委選舉時，民進黨喊出「立委減半，國會不亂」的口號，並獲得選民熱烈回響。此一訴求，旨在凸顯國會人數多就代表沒有效率。然而事實顯示，有四百五十人的美國眾議院，其效率就高於只有一百人的參議院；過去的省議會人數只有七十九人，其效率也不見得比立法院高。



貳、分析


對於國會人數究應多少人較適當，民進黨其實並無一貫立論基礎。八十六年修憲，民進黨極力主張立委人數由一六四人增加為二百五十人，惟由於國民黨堅持二百人，立委人數才降為225人。如今民進黨認為立院人數過多是導致立院亂象的主因，進而主張減少立委人數減為一百五十人，其理由也欠缺學理依據與說服力。


根據總統府「政府改造委員會」第五次會議資料顯示，現有二二五人立委存在四種弊端：浪費公帑、選票基礎薄弱、每位立委平均代表人數太少（現制每位立委代表九萬八千人，低於美國的六十三萬五千人與日本的二十五萬三千人）、誘導立委偏差的問政風格，形成國會亂象。至於主張一百五十人，其理由之一是：立院常設委員會應由現有的十二個減少為十個，並允許每位委員參加兩個委員會。每個委員會以三十位委員為標準，則立法院最適規模為一百五十人。「政府改造委員會」以上述方式推論出立院適當人數，並無學理根據，也不符相關國家之經驗。日前群策會一場國政研討會中，亦有學者以單一選區數目不宜過多為依據，主張單一選區以九十席為宜，不分區則以六十席為宜，總數亦是一百五十席。


立委席次是否應減少為一百五十席，應可從西方民主國家之經驗與學理，作理性之分析。參酌西方民主國家經驗，我國立委現有人數其實尚稱合理 。以「經濟合作發展組織」二十九國經驗觀之，人口九百萬以上的國家中，國會議員人數最少的是韓國的二九九人。五百萬以上人口國家中，國會議員總數少於兩百人的只有丹麥（五百三十萬人，一七九位議員）。如只計算下院人數，則：一千萬人以下國家，平均二到五萬人選出一位國會議員；一千萬到八千萬人口的國家，平均每十萬人選出一位國會議員【比例最低的是波蘭，三千九百萬人選出四百六十位下院議員（每八點三九萬人選出一人），比例最高的是韓國二百九十九人（每十五萬人選出一人）】；八千萬人以上國家如墨西哥、日本、美國，下院議員人數都在四到五百人之間。綜合來看，即便是人口較少的國家（五百萬到一千萬人），其下院議員人數也不少於一百五十人。而中型國家下院議員人數則大致與人口成正比，每十萬人產生一位下院議員。依此觀察，我國現有二二五位立委亦係每十萬人選出一名立委，似無必要大幅減少人數。「政府改造委員會」無視於其他國家的經驗，以美國與日本此二人口眾多國家的經驗與我國作不適當類比，並不恰當。如美、日兩國之經驗足以作為我國之參考，我國立委人數最適人數應為三十六人（2300萬/63萬）（以美國每六十三萬人選出一位國會議員為計算基礎），或九十二人（2300萬/23萬）（以日本每二十三萬人選出一位國會議員為計算基礎）。以政府改造委員會所主張的一百五十人來推算，每位立委所代表的選民只有十八萬人，不如日本的二十三萬人，更遑論美國的六十三萬人。就此而論，以美、日兩國國會議員所代表之人數，來檢驗我國立委現所代表的九萬八千人，並無意義。


事實上，立委人數過低的制度性風險相當大。如立委人數減半為一一三人，依現制院會只要三十八人（三分之一）即可開議，二十人即可決議法律及預算案，風險甚高。如依民進黨之主張減少為一百五十人，只要五十人即可開議，二十五人即可決議法律及預算案，此將導致少數立委壟斷議事與操縱立法過程的嚴重後果；委員會也會出現類似問題。


此外，「政府改造委員會」主觀認為立法院委員會應減少為十個，也違反各國國會增加委員會之大趨勢。以美國為例，在第一○七屆國會（2001-2003），眾議院設有十九個常設委員會以及情報委員會；參議院設有十六個常設委員會，與四個長期存在的特別委員會。此外，眾院有九十個小組委員會，參院有六十八個小組委員會。此外，經合組織國家（OECD）國會之常設委員會平均數目為17.6個。根據總統府政府改造委員會所提出的政府改造構想，未來仍將設置二十三個部會，六個獨立機關，與七個行政院一級幕僚機關。在行政部門仍有高達三十個部會的情況下，為有效監督行政部門，立法院常設委員會的數目不太可能低於十個。在專業分工日趨細密的趨勢之下，為落實專業化原則，增加國會常設委員會，才符合趨勢。主張減少立法院常設委員會，不但違反專業化原則，更會弱化立法院對行政部門之監督。


政府改造委員會將立法院委員會數目減少為十個，已是違反各國趨勢，其關於每個委員會應有三十人之主張，也過於主觀。美國眾院各委員會人數，最少的十人，最多的有七十人；參議院委員會人數少的十五人，多的二十九人；特別委員會中的選任倫理委員會更是只有六人。根據美國之經驗，立法院各委員會應有多少人，似應依其功能需要而定。將之一律訂為三十人，並無意義。


最後，主張每位立法委員參加兩個委員會，其實際運作亦有困難。以目前狀況觀之，在每位立委僅參加一個委員會的情況下，許多委員會的出席狀況就已經十分難看；一旦改為參加兩個委員會，問題可能會變得更嚴重。



肆、結論


綜合上述分析，相較於西方民主國家國會之人數，我國立法委員之現有人數其實並不算多。執政黨如果主觀的認為減少立委人數，就能達到提昇立法院議事效能的目的，恐怕是緣木求魚，太過於一廂情願了。