壹、 前言

2008年由美國次級房貸所引發全球性的金融海嘯，導致全球經濟陷入嚴重的衰退。全球幾大經濟體紛紛陷入債務危機，自顧不暇。歐洲幾個體質較差的經濟體更是陸續爆發債信危機，如希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙及義大利等國家債務規模皆已逼近或超過其GDP總值的100%，削赤、削開支、減薪、裁員和反政府示威更成為歐洲多個負債國近年來的「家常便飯」。

美國2013年9月底國債總額亦突破17兆美元，超過美國GDP比率的110%，長期的財政赤字和龐大的政府債務，使「財政懸崖」危機如影隨行，造成全球金融不安，若無法有效控制不斷擴大的「赤字問題」，不僅會導致美元匯率疲軟，長期更將形成另一場全球經濟危機。

亞洲的日本，財政危機更顯還是「軟著陸」的爭議和擔心。在此背景下，我國為擴大內需，振興經濟，以大幅赤字預算方式挹注擴大公共建設支出經費，雖成功縮小景氣循環，保住經濟成長動能，但也讓收支短絀再度擴大，政府債務餘額急遽增加。

雖然目前還沒有倒債的危機，但在不影響國家總體經濟成長下，政府應儘速提出對策，致力於「開源」及「節流」，縮減收支差絀，創造永續經營的財稅環境。

貳、我國當前財政問題與檢討

我國財政基礎向稱穩健，惟自89年下半年起全球性景氣衰退且因精省概括承受原台灣省政府債務，呈現入不敷出情形，迄今仍未能收支平衡。

102年各級政府舉借一年以上非自償性公共債務未償餘額預算數達6兆429億元，占前三年度名目國民生產毛額（簡稱GNP）平均數比率為42.6％，其中中央及地方政府債務未償餘額分別為5兆2,152億元及8,277億元，分別占前3年度GNP平均數比率分別為36.8％及5.8％，各級政府債務未償餘額創下歷史新高，較85年暴增近三倍，且每年赤字亦大幅攀升，雖都未超過「公共債務法」法定債限，但未來可舉債空間已被大大壓縮。如何積極開闢財源，並控制政府支出規模及檢討支出結構，以縮減收支赤字達成財政收支平衡目標，乃是目前政府刻不容緩急待解決的課題。

以下分別針對中央與地方政府的財政現狀作說明：

一、中央政府財政現狀

從國際比較來看，我國102年中央政府債務未償餘額占當年國內生產毛額（GDP）之比率約為35.7％，即使加計一年以下短期借款、自償性債務及非營業基金舉債，但不列入社會保險給付義務等「潛藏債務」，2012年各級政府與中央政府債務分別為6兆9,700億元與5兆9,412億元，分別占當年度ＧＤＰ49.66％與42.33％。與其他國家相較，希臘政府債務占ＧＤＰ比率198％（2012）、義大利126％（2012）、美國105％（2012）、新加坡107.6％（2011）、德國56.2％(2010)、英國82.8％(2010) 、法國88.7％（2010）及日本228％(2012) 等國相比較，顯示我國政府債務確實相對較低。僅較南韓的34.2％（2011）、香港的33.8％（2011）略高，財政體質仍相對穩健。

然從結構面來看，國際經濟環境的變遷使我國總體經濟面臨更嚴格的考驗，在歲入方面，受到經濟成長趨緩，以往年平均6%、7%的經濟成長率已難復見，影響所及，全國賦稅收入甚而有呈現負成長者；在歲出方面，則因擴大內需方案、治水特別預算、軍事採購案、社會福利支出(如雙年金政策)等因素，在公共支出規模未能相對減縮的情況下，造成每年政府預算赤字日益嚴重。

以103年度中央政府總預算案來看，在歲入方面編列1兆7,308億元，歲出方面則編列1兆9,407億元，103年度中央政府總預算案歲入歲出相抵差短有2,099億元，其中以社會福利支出編列4,242億元，占21.86%居首位；教育科學文化支出編列3,704億元，占19.09%第二高；國防支出3,059億占15.76%居第三；經濟發展編列2,832億元，占14.59%為第四。顯示歲出規模持續成長，主要的癥結就在於法律義務支出居高不下，致使支出結構僵固，且絕大部分用於生產力極低的人事、福利、退撫等法定預算，而非促進經濟發展。

由上分析可知，我國所面臨的債務危機，並非「舉債過高」，而是「整體收支結構失衡」。每年的財政赤字連續多年都高達千億規模，無法縮小，需高度仰賴融資財源弭平收支差短。面對逐年升高的政府債務，若無法調整租稅結構問題，擴大稅基，未來除非台灣每年經濟成長率能達到兩位數成長，才可能讓債務比重自然地減少，否則未來每年財政赤字都超過千億元，加上台灣社會高齡化與少子化趨勢，未來繳稅的人減少，需要社會福利的人大幅增多，財政赤字恐更難改善。

二、地方財政現狀

在地方政府方面，「地方財政患寡又不均」乃多年來地方財政之重要議題。當然因自然條件不同、工商發展有別與文化環境差異，致使都會型縣市財政收支較其他縣市來得充裕，但就地方整體財政觀之，以101年度審定決算數分析，全國各縣市除基隆市、新竹市、嘉義市與金門縣外，皆呈現歲出大於歲入之窘境；各縣市在歲入面自有財源亦嚴重不足，除台北市72.97%、新北市68.78％、桃園縣64.63％、金門縣90.09％、新竹市73.78％與台中市71.47%較佳外，其它縣市自有財源占歲出比重平均不到45%，換言之，其餘二分之一以上歲出多仰賴「非自有財源」，以至於重大地方資本建設僅能依賴上級政府補助，地方自治一直無法落實。

尤以地方政府人事費最為嚴重，以101年直轄市及縣市政府地方決算審核結果年報資料觀之，各縣市的人事費高達4,949億餘元，占歲出比重平均為47.28%，占自有財源比重平均為80.51%，占各縣市自籌財源比重更高達116.39%。換言之，各縣市的自籌財源並不足以應付人事費，還有13縣市人事費占自有財源比率超過100%，亦即連自有財源都不足支應人事費負擔，其中澎湖縣的人事費竟是自有財源的5.2倍（526.51%），是所有縣市的榜首，台東縣的4.5倍（454.49%）次之，嘉義縣的3.3倍（335.24%）第3。

各縣市陸續升格為直轄市後，讓財政缺口更加惡化。因為，升格往往還伴隨著組織、人事、權限的擴張現象，造成財政收支需求增加。此外，選舉制度讓現任首長會藉由擴大公共支出來提高其連任的機會，而候選人也會大開福利支票，「先選上再想辦法生錢」的心態，以致於未顧及地方的財政負擔能力及相對所需財源，如早期的敬老福利津貼、老農津貼，再到幼兒教育券等，各種福利預算不斷的增加，造成寅吃卯糧、債留後任，不僅造成地方財政惡化，更造成世代不公。

參、因應對策及建議事項

近年來，全球經濟動盪不安，為振興經濟、因應金融海嘯與歐債危機，造成每年赤字大增，中央財政陷於困窘狀況，而新六都權責加重，財政支出遽增，亦是不可避免的重大財政挑戰。這些問題已經到了需通盤檢討這些制度的時候，我們提供些許的淺見與想法，期能作為未來討論或施政的參考。

一、在歲入方面

（一）提高營業稅稅率

日本將現行5%的消費稅率在2014年4月和2015年10月分別上調至8%和10%，每年預期新增約1,700億美元的稅收，用以償還政府債務，讓財政改革踏出最困難的第一步。與國際比較來看，目前實施加值型營業稅的國家稅率，大多超過10％，歐洲各國的營業稅，平均介於10%至20%，新加坡2年前也調高營業稅稅率到7％，我國營業稅稅率實屬偏低，未來若能尋找適當時機將5%的營業稅調高一個百分點，一年即可增加五、六百億元的稅收，有助於財政平衡。況且營業稅具稅源穩定、稽徵容易與成本較低等優點，高所得者消費亦較高，與租稅公平原則相符。

（二）針對非薪資面進行課稅

美國與法國都計畫提高富人的所得稅稅率來充裕政府稅收。然觀察近年我國綜所稅各類所得比例中，總薪資占國內生產毛額（GDP）僅45%左右，是四小龍中最低者，「薪資所得」卻負擔「綜所稅」約60%，較經濟合作暨發展組織（OECD）平均的49%、美國的55%高，而財產交易所得卻不到綜所稅收的0.5％，遠不及OECD平均的1.8％。

富人賺的錢通常都是非薪資所得。以所得級距在1000萬以上的富人來看，其薪資所得約佔各類所得20％左右，資本利得與股利所得卻高達70％以上。因此，如何針對非薪資面進行課稅，應是政府未來應努力的方向。

（三）不動產稅負合理化

世代正義是一個關乎分配正義的議題。當某一個世代消耗了大量的資源，未來世代所能分配到的資源將會受到影響。不動產租稅政策，是我們認為造成現今世代剝奪感、世代不公最大的罪魁禍首。

地價稅與土地增值稅稅基和實際交易價格差距甚大，房屋標準價格自民國71 年迄今更未曾調整，導致房屋稅與契稅偏低。極低的土地稅、房屋稅，助長富人與投機客拼命買豪宅，帶動房價飆漲，不僅政府收不到應有的租稅，更造成世代不公。若房、地稅能提逐步貼近到以「實價」作為課稅基礎，不僅有助於房價合理化，改善世代正義問題，還能擴大稅基，為地方財政開創稅源。

（四）活化資產，並建立地方特色產業

政府可以將一些閒置土地出售、開發，或處分部分國營事業公司股權，進行資產重估、活化，統合國家資產，提高運用效率。地方更可以採取積極主動行銷招商策略，建立地方產業特色增益收入，積極興利，減輕政府財政壓力。這些都是值得考量的研究方向。

（五）改善投資環境，刺激經濟成長

沒有強勁的經濟成長，政府就無法降低負債比重，而投資意願主要還是建立在對投資環境的信心。隨著馬政府上台，兩岸關係逐漸改善，如今正是難得的歷史機遇，兩岸應持續溝通、對話以及協商，逐步累積互信。在此同時，政府應加強招商，利用陸資帶動台灣經濟成長，利用對岸市場作為出口成長來源，帶動經濟發展，提振就業市場，促使稅費自然成長，進而提高財源，再挹注公共建設，形成良性循環，俾在兼顧財政健全下達成經濟成長目標。

二、在歲出方面

（一）避免政府不經濟和無效率支出

為免政府支出失控，應加速落實政府組織再造，落實零基預算精神，約束不當支出，並強化地方自我負責意識，同時，支出必須儘可能是自償性與資本面的，至於像人事費等經常支出，則應力求縮減。

（二）控制社福支出，減少資源浪費

各國社會福利制度多已面臨嚴苛挑戰，過度的社會福利支出，不僅造成政府財政預算赤字的快速累積，亦會經由資源錯置對當代及跨代經濟產生負面影響；歐洲各國紛採積極措施，包括削減兒童福利、養老金稅等。

衡諸未來，我國社會福利需求仍將持續擴增，惟在政府財政困窘之際，更應持審慎態度，通盤規劃各項社會福利政策，俾使有限社福資源更有效的應用。因此，應秉持下列幾個原則：1.推動社福措施應量力而為，避免政府負擔過重影響正常的施政。2.轉以健全社會保險制度等措施，營造穩固的社福環境。3.提升弱勢人口的謀生技能，使能自力更生，亦即由過去濃厚之依賴救助色彩，逐漸轉變為維護其自尊與自助、互助的綜合福利制度。

（三）受益者及使用者應合理負擔費用

社會保險費用應由受益者及使用者負擔，財務力求自給自足。我國勞、公保及健保費率均屬偏低，造成政府財政沈重負擔。未來推動社會保險應謹記教訓，審慎規劃及執行，適當反應費率，避免資源過度使用，使制度可長可久。

（四）協助民間參與公共建設

引進民間資金，參與公共建設。此為擴大內需的重要政策，不僅可提升公共建設效率與服務品質，亦能減輕政府財政負擔。

(本文僅代表作者個人意見，不代表本會立場)
(本文發表於2013年11月24日中央網路報星期論壇)