壹、問題背景

今(2012)年10月中下旬，立法院審查中央政府總預算時，一份行政院勞工委員會的勞保財務精算報告，觸動了九百萬勞工的神經：「勞保財務在16年後將面臨破產，五十歲以下的勞工恐領不到退休金」，社會一時為之嘩然。在短短兩週內提領老年給付者倍增；立法委員也要求行政院長宣示由政府負勞保財務最後責任，甚至準備提案修改勞工保險條例第69條將之法制化。

勞保財務即將破產的議題，瞬間也延燒到公務人員保險基金，甚至軍人保險的財務負擔也成了大眾關心的焦點。因為勞工害怕領不到勞保老年給付；公務人員也擔心退撫金是否會泡湯？一時間，各行各業沸沸揚揚，政府相關機關也是「聞年金」而色變。

事實上，勞保財務危機的傳聞或新聞，也不是第一次發生。1994年全民健康保險準備立法就有傳聞，當時勞保還有傷病醫療給付，尚未與健保制度分開，勞保費率雖為6.5％，但實際給付費率已達12％以上，意即勞工保險基金已有入不敷出的問題。1995年健保上路，勞保不再負擔疾病給付，財務壓力稍解。第二次盛傳勞保基金可能破產是在2008年修正勞保老年給付辦法，由一次金增加年金選項，因年金總給付金額高於一次金，已有學者提出警告，憂心基金收支平衡恐將快速惡化。但時值政黨輪替之際，新政府為使勞保年金、國民年金等老年經濟安全措施得以順利施行，明知有財務壓力然在民意代表的強力要求下，以優於國民年金1.3的所得替代率1.55通過，2009年元月勞保年金就正式上路。

儘管勞保老年給付改年金制時，已將請領年齡由一次金的55歲訂為60歲，並有增額年金設計，也就是說透過每年增加4％的給付優惠措施，將常態退休年齡延至65歲，優惠退休年齡延至70歲。再者，費率將由6.5％，逐年提升至12％。同時做成附帶決議，要求行政院在勞保年金制度實施前，清算勞保潛藏債務總額，從98年起分10年平均編列預算撥補。

但受到嬰兒潮世代逐漸進入退休年齡，加上少子化的影響，令勞保年金實施不到四年，就使基金財務危機提早出現。

貳、勞保財務危機成因分析

勞保基金約5200億元，卻有7.3兆的隱藏債務，根據精算報告可能在15年後陷入破產危機，主要是依四項假設推估，即「投資報酬率」、「勞保費提繳率」、「給付率」等三率不變，以及「國庫不撥補」的前提下，才會出現無法支應的情況。

但「五十歲以下勞工恐領不到退休金」一言經媒體強力放送後，的確讓九百萬勞工憂心忡忡。事實上，本次勞保精算報告收支逆差提早3年，破產危機提前4年，是引用了經建會最新人口資料，以及2011年勞保給付資料所做出之推估。由於勞保財務規劃是採「隨收隨付制」（pay as you go）而非完全提撥，意即收取目前仍在職場打拼者的保費，作為退休人員請領給付的來源。可知這是一種透過世代移轉達到基金收支平衡的財務處理方式，因此一旦人口出生率下降，未能產生完全替代效應，將立即影響基金運作。

勞保不採完全提撥，主要是考量向勞雇雙方收取的保費絕對會高於「隨收隨付制」，但給付是十幾二十年後的事，政府既要負保管之責，一旦投資失利也會對金融界，乃至於全民造成相當大的衝擊。以目前的情況來說，因為老年給付屬「確定給付」，也就是說被保險人所請領之金額係受到保障的，不受提撥率所影響。然而勞保費率（扣除就業保險）僅7.5％，若要涵蓋潛藏負債則最適平衡費率需達27.84％，可見我們的勞保給付水準，從勞工的角度來看，絕對是「便宜又大碗」；不過就主管單位（勞保局）而言，債務負擔隨著少子化將日益沉重。

一、勞保基金財務危機最關鍵的原因，就是老年給付從2009年元月後所新增之年金制，其所得替代率（1.55）高於許多國家，造成繳少領多。事實上，若依此所得替代率計算，勞保繳費最低不得低於12％，不過年金上路時僅6.5％的費率。換言之，給付支出已超過保費收入的一倍以上，結果當然是入不敷出，長此以往怎能不虧？

二、勞保基金大失血的第二個原因，即老年給付計算投保薪資的基準，一次金係以退休前三年，年金則採加保期間最高的五年為基礎計算，不論是一次金或年金，均非以投保人完整的工作生涯平均投保薪資計算，自然產生溢出成效，如投保人「高薪低報」，等到快退休再調高投保薪資，使得財務負擔有增無減。

三、勞保基金虧損的第三個原因，就是2009年元月以前的被保險人，費率的計算是以老年一次給付為基礎，但是增列年金制後，原以較低費率投保的勞工，也享有應以較高費率繳費的勞保年金。若回到修法當時，如果能夠把修法前和修法後的被保險勞工，其請領老年給付一次金與年金的條件分開，就不會埋下基金加速財務危機的遠因。

參、因應對策建議

綜上簡析，勞保財務有其不得不虧損的因素。有的歸因於立法委員在修法時太過民粹，行政部門也未能有所堅持所致。

要紓解勞保財務困境，由於大部分屬於結構性問題，如調高費率、降低所得替代率、延長投保薪資計算期間，或是改變資產配置以增加投資報酬率。若要在短時間內找出對策，誠屬高難度挑戰。以下就針對如何紓解勞保財務問題，提出近程與中程的幾點扼要政策建議：

一、近程對策：從行政管理層面著手

1、設「勞保老年給付個人帳戶」以安民心，政府負最後責任雖可彰顯信賴保護原則，除此之外，宜透過「勞保老年給付個人帳戶」讓被保險人隨時都可以查詢自己的勞保帳戶，若依請領標準計算可以領到多少錢，清楚的知道帳戶內自己所累積的金額均未減少或消失。以免被保險人因缺乏信心提早辦退休，搶著領老年給付，反而加速危機的發生。

2、多元組合抒解勞保財務危機，不論是調高費率，或是降低所得替代率、延長平均薪資計算時間、提高投資報酬率，應採多元組合方案，以A＋B方案，或B＋C方案，並設算各類組合可延緩勞保財務危機幾年，讓全國勞工選擇一個多數人可接受的方案 。

3、提高基金投資報酬率，目前約5千2百億元的勞保基金，以2年期銀行定存為投資績效目標，因此若能改變保守的基金投資配置比例，或是將部分基金改以利率高及匯率穩定的外幣定存，均可提高基金每年的收益率，如增加至4％就可以多進帳約2百億元，假設比照壽險業者的年報酬5％-7％為目標，對緩解勞保財務壓力可發揮相當助力

二、中程對策：從修法方面著手

1、降低勞工提前退休意願，根據勞委會統計台灣勞工近年來平均退休年齡不斷提早，為免被保險人因憂心基金破產而申請減額年金，宜修法將減額年金換現率由現行的4％提高至8％，以減緩勞工提早退休舉動。

再者，已請領勞保年金者，若再行就業，宜減少年金給付成數，諸如所得超過1萬元以上者，所支領之年金以九折計；收入在1萬元以上，3萬元以下者年金以八折計；收入超過3萬元者，年金以七折給付。

2、逐步延長投保薪資計算期間，如年金制部分，逐步從現行以最高投保薪資的60個月為基礎，修正為10年、15年，甚至是20年之平均投保薪資，並採消費物價指數逐年修正，還原到被保險人的實質投保薪資。

3、定額補助勞工保費，政府對勞保有一定雇主被保險人的保費補助，現行採比例制度；每位投保人，不論其投保薪資的高低均為10％，此項制度有違公平原則；換言之，高所得的被保險人，政府補助愈多。建議未來修法宜改為定額制，對每位被保險人的補助應該是一致的，如此亦可間接減少政府對保費的移轉性支出。

4、所得替代率調整建議：將高投保薪資的所得替代率逐年調降，而低投保薪資的所得替代率維持不變，以達到所得重分配的效果。

5、正本之策，如何提高勞保費率到12％以上，事涉勞雇雙方保費支出，可能是勞保財務改革的最大挑戰。這部份可能更需要凝聚社會共識，並建立起世代正義之觀念。不可把這代的勞工基金債務，轉嫁由下一代來負擔。作法上可修法規定，勞工進入職場後，每十年提高一次保費，如此距離退休年齡越近，保費就越高，較符合世代正義原則，亦可減輕剛出社會不久的年輕人負擔。

6、建立多層次老年經濟安全模式，目前勞工退休除了勞保老年給付外，對五百多萬有一定雇主之勞工而言，還享有勞基法保障的退休金，這部分是由雇主負完全提撥之責。因此，勞工若擔心年老生活不易，宜鼓勵其採定期定額儲蓄投資，或是補助其另外購買年金保險，以降低經濟問題發生機會。

肆、結語

保險隱含被保險人和保險機構間的信賴關係，被保險人因相信保險機構能在未來依約給付所承諾的保障，所以願意繳交保費及服務費。超過六十年歷史的勞工保險，一直是民眾心中最信任的社會保險，如何讓它繼續守護所有的勞工朋友，誠為政府最重要的課題之一。此次勞保基金破產新聞雖震驚社會，但打鐵趁熱藉此良機，勞政部門除了要妥善規劃改革措施外，首先透過行政措施安定民心，避免提前退保才能減少惡性循環。畢竟調高費率、延長投保薪資計算期間、降低所得替代率等變動影響民眾權益，觀諸歐洲國家及日本大都歷經一、二十年的時間才能讓社會接受。

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