一、前言


日前監察院以檢察機關無法律依據而逕以行政規則，經常使用派分「他」字案的模式進行偵查，偵查無結果則以行政簽結，過於浮濫；於他字案件中慣以通知書傳訊犯罪嫌疑人，妨礙當事人訴訟防禦權，糾正法務部與台灣高等法院檢察署，應該檢討改進。此一糾正案凸顯檢察機關「他」字案浮濫，並慣以「行政簽結」結案的陋習。事實上，日本對於無法偵查終結而為起訴或不起訴之案件，亦有透過「中止處分」而暫時停止偵查進行之機制，或有可供我國借鏡之處。


二、日本刑事偵查中止處分概述


日本檢察機關依偵查結果，對於被告及犯罪事實已臻明確之案件，除有刑事訴訟法第248條規定因被告性格、年齡與生活條件、犯罪之輕重與情狀，以及犯罪後之情況，認為無追訴之必要而不提起公訴之外，依法應由檢察官向法院提起公訴（參照日本刑事訴訟法第247條、第256條）。案件若有「犯罪嫌疑人確非犯罪行為人」、「查無犯罪證事證」、「認定犯罪成立證據不足」及「因被告性格、年齡與生活條件、犯罪之輕重與情狀，以及犯罪後之情況，認為無追訴之必要而不提起公訴」（即「起訴猶豫」）等20種情形，則均應為不起訴處分而終結偵查程序（參照日本法務省「事件事務處理規程」第72條）。


至於案件倘無法為起訴或不起訴處分終結偵查程序，然因若干事由而無法繼續偵查時，例如案件須憑鑑定結果決定起訴與否，而鑑定尚未完成時，檢察官應如何處理？刑事訴訟法並無明文規定。實務上作法係透過「中止處分」暫時停止偵查進行，解決此一問題。


（一）中止處分之依據


日本刑事訴訟法對於中止處分並無相關條文規範，而係規範於法務省頒布「事件事務處理規程」之訓令（行政規則），作為檢察機關執行之依據。


（二）中止處分之要件


檢察官為案件偵查時，遇有何種事由得為中止處分？事件事務處理規程並無規定。大抵而言，只要是不屬於應為起訴或不起訴處分終結偵查之案件，而有暫停偵查進行之必要者，均得為中止處分。因此，除上述鑑定未完成之事由外，倘案件有犯人有無不明等情形，檢察官即得為中止處分。


至於中止處分之程式，除檢察官應為中止處分書之外，檢察事務官並應作成「中止事件處理票」（參照「事件事務處理規程」第78條、第79條第1項）。中止事由消滅後，案件再行偵查及指揮之經過與結果，均應載入歷次中止事件處理票（參照「事件事務處理規程」第79條第2項）。中止事件處理票作成後，檢察事務官應將所定事項載入「中止事件處理票整理簿」，並於再行偵查時載入其要旨（參照「事件事務處理規程」第80條）。


（三）中止處分之效力


中止處分僅具有暫時停止案件偵查之進行，並非偵查程序之終結，故中止事由消滅時，檢察官仍應續行偵查（參照「事件事務處理規程」第2條第6款）。


三、改善我國刑事偵查行政簽結之建議


日本刑事偵查之中止處分，乃對無法偵查終結而有暫停偵查進行必要之案件，所為行政上處理之權宜措施，性質上實與應我國檢察機關之「行政簽結」相近。然而透過不起訴處分事由明確化與形式確定力，以及國民參與監督案件偵查，使得中止處分不致遭到濫用。因此，欲改善我國刑事案件行政簽結浮濫之弊，建議可採以下措施：


（一）限縮行政簽結之適用範圍


目前檢察機關「行政簽結」過於浮濫，實肇因於適用範圍過於廣泛，造成許多原本可以不起訴偵結之案件，例如被告明確無誤，但查無犯罪實證之情形，檢方不依刑事訴訟法第252條第10款規定為不起訴處分，反而取巧以「行政簽結」了事。因此，導正現行「行政簽結」弊端，除應修法將不起訴處分範圍再明確化之外，同時應限縮行政簽結之適用範圍。


（二）取消不起訴處分之實質確定力


我國刑事偵查不起訴處分後除有新事實、新證據或再審事由，不得對同一案件再行起訴，亦即不起訴處分具有「一事不再理」的實質確定力（參照刑事訴訟法第260條）。此與日本不起訴處分僅有形式確定力，檢察官隨時仍得再起偵查，迥不相同。按偵查程序本不若審判程序繁複嚴謹，以及檢察官對案件提起公訴尚須經法院審判始能確定其正確與否，不起訴處分反而無任何驗正機制，卻具有類似法院確定判決之確定力，在學理上即已有可非議之處。在實務運作上，因不起訴處分具有此等效力，檢察官為求慎重，或冀免法定程序義務與監督（再議），轉而將案件「行政簽結」便宜行事，以保留續行偵查的彈性空間，或脫免責任。因此，取消不起訴處分之實質確定力，對於改善我國刑事偵查行政簽結之弊，亦當有所助益。


（三）修法增訂偵查中止規範


按刑事訴訟程序進行中，可發生某些情形導致訴訟無法續進行，此等訴訟障礙事由若發生於審判程序，即成為審判停止事由，倘發生於偵查階段，即屬偵查中止事由。我國刑事訴訟法對於審判停止事由固設有明文（參照刑事訴訟法第294條至第297條），惟對偵查中止事由之規範，則付之闕如。從而檢方若遇此等情形，例如對總統涉及之刑事案件，無法暫時停止偵查，僅能以「行政簽結」了結，亦助長行政簽結之濫用。因此，或可參酌中國大陸「人民檢察院刑事訴訟規則」相關規定，修法增訂偵查中止規範，解決此一問題。


（四）增訂國民參與監督偵查之機制


目前刑事案件「行政簽結」浮濫，檢察官逃避監督，或監督機制不完備，亦為主因之一。目前「法官法」固設有檢察官評鑑機制，然依該法第89條第3項規定，檢察官評鑑委員會由檢察官三人、法官一人、律師三人與社會公正人士四人所組成，但根據「檢察官評鑑委員會組織規程」第3條第3項，這些委員卻由法務部遴選，能否有效監督，仍有待觀察。況且檢察官評鑑係對「人」之監督，對於偵查案件能否有效發揮「事」的監督功能，亦不無疑疑問。「訴訟民主化」既是司法改革之趨勢，推動人民觀審制度，落實國民參與審判，刻正如火如荼進行，屬於刑事訴訟重要環節的偵查程序，自不能置身事外，檢察官「公訴權獨佔」的觀念，亦應有所修正。因此，建議可參仿日本「檢察審查會」制度，透過國民參與，針對檢察官不起訴、緩起訴或行政簽結進行個案審查，強化偵查程序的監督機制。

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