一、背景分析
近來因為是否開放含來克多巴胺（俗稱瘦肉精）美牛進口一事，立法院在野黨霸佔議場進行長達五天四夜抗爭，使立法院議事完全癱瘓。惟爭議並未隨本會期休會落幕，若在野黨對美牛問題仍拒絕妥協，未來恐仍無法避免衝突。
國民黨同時掌握行政權與立法多數，在美牛進口上卻無法貫徹多數意志，暴露出立法院議事程序、行政與立法互動過程存在許多問題。如何改善立法院議事效率，強化行政立法間的溝通協調，以及政黨在決策過程中的角色，有待進一步討論。
第七次修憲前，許多人認為立法院問題在於立委素質不佳，因此主張透過減少席次與改變選舉制度提昇立委素質，進而提高立法院問政品質。惟自第七屆起立委席次已減半，選制也改採並立式單一選區兩票制，惟立法院問政成效仍未讓國人耳目一新。
職是之故，部分人士重申包括議長角色與任期、黨團協商制度、委員會主席與職權功能等問題之重要性，將立法院議事效率不彰歸咎於制度與議事規範設計不完善所致。另有人著眼於行政與立法間的溝通協調，認為在多數一致政府下，兩院衝突主要源自相互溝通協調有問題，而過去在其間扮演關鍵角色的政黨被弱化，而新的協調機制未成形也是重要原因。亦有觀點認為我國重要法案與政策主要是由行政院提出，但行政院版本送到立法院後，甚至同黨立委也難以支持，是因為行政部門決策過程缺乏政策行銷觀念所致，是以決策過程必須作深入檢討。
整體而論，立法效率提昇涵蓋上述三個層面，難以偏廢，本文擬針對此三層面提出建議，期能有助於立法院議事效率之提昇。
二、現狀分析
（一）行政機關提案機制部分
1、目前行政立法溝通機制並未法制化，其重要性可能因主政者態度與行事風格而不同。由於修憲不易，不太可能於憲法明文規定行政與立法部門權限與互動機制。
2、由於不同部門對政策影響評估重視程度不一，政策草擬制定過程中各界參與有時亦有不足之處，常造成行政部門提案與民意形成落差、提案品質參差不齊等困境。
3、執政政黨內部缺乏有效溝通機制，無法儘早建立共識，導致行政立法間出現歧見。
（二）立法機關職權行使與議事運作部分
1、立法院現行黨團協商制度弱化了委員會功能。現行後委員會審查階段的黨團協商，凌駕了委員會原本的功能。委員會組織年年改組、雙召集委員的領導結構、召集委員半年改組等設計，均不利於委員會功能與職權的強化。
2、立法院多數黨黨團領導機制未貫徹多數統治原則。立法院院長並非多數黨黨團最高領導者，制度上亦未賦予院長提案付委與議程編定最終決定權。少數黨亦欠缺制度化政策主張表述方式（包裹修正案、附加訓令之重付審查動議），出現重大爭議性議題時，只能訴諸肢體衝突，究其原因，制度本身欠缺保障少數權利的程序設計。
3、三讀會程序冗長而耗時，立法院消耗過多時間在宣讀文件資料。逐條討論、逐條修正程序同樣緩慢而耗時。
4、記名表決方式太過粗糙，表決缺席者並未列入紀錄、全案表決時並未舉行記名表決、記名表決紀錄亦未單獨編號列管、立法院全球資訊網線上資料亦未建立表決紀錄專門網頁鏈結。立委表決紀錄不易為社會迅速獲悉，公眾監督因而受限。
（三）行政立法機關溝通協調機制部分
影響行政與立法溝通協調機制因素包括：
1、憲政運作層次：多數黨對國會議員控制力不夠強勢，即便府院同黨，行政立法間仍舊缺乏有效溝通機制。
2、法律命令內規層次：例如黨團協商制度、委員會制度以及立法院組織架構，其相關法規包含「立法院組織法」、「立法院職權行使法」與「立法院各委員會組織法」等。
3、行政層次：國會聯絡單位為非依法成立的組織，無固定編制、正式職掌和獨立經費等。
4、政黨角色與黨政關係：一致政府下的黨政關係應有助於行政立法溝通。
5、行政立法非正式互動機制：立法委員個人特質、與黨團協商並存的早餐會報，以及透過以黨領政的黨內協調小組，皆有其影響。
6、由於黨紀不嚴，政黨逐漸弱化，黨紀未必能約束立委，因此，立委個人層次也會影響行政立法互動。
7、領導人態度、民意趨勢、輿論影響皆會影響行政立法互動。
三、各國立法過程中行政與立法部門互動機制之比較
以下茲就不同憲政體制國家立法過程，尤其是行政與立法部門間如何互動進行說明比較，以提供立法院制度改革之參考。
（一）美國：多數主導，行政立法互動主要取決於總統與國會兩黨最高領導人之互動
美國立法制度係由總統與國會參眾兩院共享立法權，行政與立法均為同一政黨控制的一致政府時，總統成為立法最高領導者；惟當國會兩院或一院由在野黨控制出現分裂政府時，行政與立法兩黨最高領導人的談判協商，乃成為立法的必要過程。
分裂政府下，有效的行政與立法協商談判常須由雙方最高階層面對面進行。以2011年4月繼續撥款法的協商過程觀之，歐巴馬總統溝通對象雖包括參眾兩院兩黨領袖，但最重要協商談判對象實為眾議院共和黨籍議長John Boehner。雙方最高層協商完成後，協議內容便能快速交由國會完成立法。以眾議院而言，議長透過規則委員會掌控的特別規則，提供了多數黨依據協議調整法案內容並快速立法的必要工具。
（二）韓國：總統主導，缺乏完善行政立法互動機制，衝突只能訴諸民意
儘管歷次修憲有抑制強勢總統的傾向，而政府部門在提出或修訂法案時也必須經過相當程度的法規衝擊評估，此顯示韓國的決策過程有一定程度的科學化、專業主義，以及民主審議的傾向。但從近期盧武鉉在遷都世宗市、為特定政黨助選等議題的強勢作風，導致其在2004年成為遭國會彈劾通過的首例，以及2008年李明博因開放美國牛肉進口事件引發民眾不滿，導致總理韓昇洙於6月10日率閣員總辭下台的事件來看，可見在重要政策領域上，韓國決策制定過程仍以總統意志為主，缺乏與立法部門的溝通，最後只能訴諸於民意。惟當政策與多數民意相違背時，要再重新進行調整與修正，往往已造成政局不穩定與社會資源耗費。
（三）英國與日本：政黨政治與議會內閣制緊密結合，多數黨（組成之內閣）主導立法，行政立法較無溝通協調問題，爭議多透過黨內機制或黨際協調
英國與日本為內閣制國家行政部門提案作業由內閣主導，透過政黨貫徹落實。由於內閣具有主導權，政黨贏得國會選舉後，幾乎主導行政與立法部門運作，只有在組成聯合內閣時，行政與立法溝通協調較重要。
英國與日本制度化的憲政運作，確保內閣運作的穩定度，由於行政立法合一，英國較無行政立法溝通協調的問題。英國行政立法溝通協調多側重政黨內部，為內閣主導。黨際間溝通協調主要透過憲政各種正式機制，也透過各黨黨鞭之非正式管道進行。
內閣制由於行政與立法部門融合，因此行政立法溝通協調機制不如總統制和半總統制，即便如此，內閣制國家制度仍有值得借鏡之處。日本各個部會皆有審議官，制訂政策時召開審議會，成員包括次官、二至三名審議官、國會議員、相關企業代表、法人或學者。再者，「族議員」在行政立法互動關係中扮演核心角色，所謂族議員指的是對於特定政策領域具有相當程度的專業知識與實務經驗，繼而對相關官廳具有影響力的政治人物。族議員有時成為決策過程的主導者。英國將國會聯絡人經歷列為公務員升遷參考標準，可提高公務員擔任國會聯絡人的意願，公務員擔任國會聯絡人後亦更重視自身表現，這項制度亦值得參考。
（四）法國：行政立法溝通機制完善且位階高
法國行政與立法關係，以憲法規定為主，且有相當細節性之指針。行政部門指定一位直屬總理的部長，由渠以及部長辦公室成員負責行政與立法協調溝通，不但層級高，擁有之權限亦大，有助於實質進行行政與立法溝通。法國行政與立法部門協調溝通機制，兼具多元性與高位階特色。
四、改革建議
由於修憲不易，在不修憲前提下，茲提出下列改革建議：
（一）行政機關提案機制部分
1、立即可行建議：
（1）二院溝通平台應朝法制化規劃常態設置，且由相當於部長位階的政務委員擔任溝通協調之職。
（2） 落實現行行政機關法案提出之程序。
（3） 強化政黨內部溝通整合機制，讓立法委員更大程度參與政策擬定過程。
2、中長期建議：
（1）改善政策影響評估機制，強化政策說明、政策宣導以及形塑共識氛圍；相關預算規劃應明確，並說明來源。
（2）強化並落實聽證會的舉辦，尤其是擴大人民參與管道與擴大參與範圍。
（3）強化各部會法制人員，建立國家法律諮詢機制。
（4）增加立法院專業法制幕僚人員。
（5）行政機關應重視並強化嫻熟立法運作及相關法規流程之幕僚人員。
（二）立法機關職權行使與議事運作部分
1、立即可行建議：
（1）記名表決紀錄應單獨編號列管，納入表決未到者姓名，表決紀錄應建立線上查詢專門網頁，以強化公眾課責。
（2）所有法案全案表決應以記名表決為之，對選民負責。
2、中長期建議：
（1）強化委員會結構，廢除雙召集委員制，改為單一主席制。委員會內部分設小組、委員會主席、小組主席、委員會委員均每屆一任到底，除特殊事故外中途不再改組，以建立資深制度。適度增加委員會數量，並允許每一立委可參加二至三個委員會，避免少數壟斷立法。
（2）廢除後委員會審查階段黨團協商制度，法案有爭議部分應先於委員會處理。委員會無法議決法案才需交付協商，廢除立委十人於院會連署即可將議案交黨團協商制度。
（3）廢除委員會聯席審查制度，議案如交多個委員會審查，各委員會應於期限內各自審查完成。除委員會舉行公聽會外，非委員會委員不得出席委員會會議。
（4）賦予院長提案付委最終決定權、院會議程編定最終決定權。
（5）程序委員會改制，負責擬定特別規則提案。院長應指揮程序委員會就院會待審優先議案擬定特別規則。
（6）放棄現行三讀會形式，以特別規則規範進行優先議案審議。
（7）依據特別規則，適當縮減院會修正案數量，同一議案之不同政策主張應適當整合為若干包裹修正案，院會應聚焦於少數包裹修正案之辯論與表決。
（8）特別規則應授與少數黨以附加訓令之重付審查動議表達其政策主張的權利。重付審查動議應於全案最後表決之前處理。
（9）議案經委員會完成審查報告後提交院會前如需調整其內容，應依院長指示，由程序委員會以特別規則方式逕行調整文字或指定修正案提出。現行後委員會階段黨團協商所作議案實質內容變更，應改由程序委員會所提特別規則案加以控管。院長應對此類後委員會階段之調整，透過程序委員會控管。
（10）調整媒體採訪的政策與管道。立法院採訪規則與採訪範圍建議修正，可建置國會頻道無間斷播放立法院議事內容，而非任由媒體進入立法院斷章取義進行報導。
（三）行政立法機關溝通協調機制部分
1、立即可行建議：
（1）重視法案先期溝通
建立行政機關法案提出之標準作業程序，務求政策形成過程更為周延。行政機關各單位研擬政策、預算或法案時，除聽取各方意見外，宜邀請立法委員參與表達意見。行政院提出優先法案時，也可思考是否建立先期溝通機制與慣例。
（2）國會聯絡制度專業化
隨著政治生態快速變遷，國會聯絡機制的確影響行政與立法溝通協調，包括行政部門國會聯絡室的正式設置與否與層級，以及賦予其任務和授權為何，是以國會聯絡機制的法制化實刻不容緩。
（3）擴大行政立法部門之間以及立法委員之間非正式交流
各國經驗上，非正式機制常常扮演更關鍵的溝通協調角色。總統、行政官員與立法委員可仿效先進國家經驗，善用非正式例行活動、餐敘，讓執政黨內部甚或朝野兩黨間，有更多機會相互交流意見。在立委個人層次互動方面，在黨內可舉辦黨籍立委大會，以凝聚共識。
（4）強化政黨決策角色，總統應身兼黨主席並強勢領導
恢復政黨在重大政策上之決策主導角色，總統應兼任黨主席掌握政治權威，以強勢領導指揮行政與立法部門。過去國民黨重大決策均透過中常會機制決定，行政立法部門黨籍同志均可透過此機制進行溝通協商，一旦決策拍板，就交由行政部門與立法部門之黨籍同志落實貫徹。落實政黨政治與責任政治，執政黨施政成敗最後由選民評斷。
2、中長期建議：
（1）設立法案預審制度
行政部門可設立類似法國中央行政法院的立法顧問機構、日本審議委員會的制度或英國預審制度、非部會委員會的「聯絡委員會」、內閣會議與黨鞭，所有提案必須經過此機構審查是否與現行法規抵觸，使條文更完善，再提送立法院。
（2）立法院資深制度之建立
「族議員」在日本行政立法的互動關係中扮演核心角色，以其對特定政策領域的專業知識與實務經驗，我國亦可在政治文化容許空間下，仿效族議員制度。但此制度不宜躁進，以免引起現有國會議員反彈。
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