民主政治的兩難：意見自由市場與寡頭壟斷的噩夢
民主政治的一項崇高理想，便是全力捍衛意見的自由市場，讓不同的觀念或政策，得以如同市場百貨，相互競爭消費者的青睞，使政府的決策得以符合最大多數人的期待。但正如貨品的自由市場，意見競爭也因資源的不平均分配或非市場因素的干擾，難以達到真正的公平。百年來，經濟學者便不斷苦思，如何透過公權規範避免公平競爭成為壟斷寡占的溫床，但同時卻不能不擔心，過度的政府介入或將傷害市場機制挫折生產者的創造力。類似的兩難也同樣困擾著民主學者：過度規範競爭，將壓制民意的表達，進而破壞民主所賴以存在的根基；但政府若堅持不介入，卻也可能形成強者恆強，使得民意形同富者的玩物。
社會上有許多人，他們具有許多見解，希望能為社會大眾所瞭解。但他們卻沒有足夠的錢去擁有或控制一家出版社、報紙、電影廠、廣播電台、或是演講場。我們都心知肚明，這些影響力甚大的傳播機構，在自由經濟體制下，總是為少數人所控制…。
如果透過這些媒體所表達的意見，已不僅只在提供政府施政的參考，而是更積極的塑造特定民意，甚至直接的影響或挾制政府的決策時，政府的放任恐怕將只會加深民眾對政府合理性的質疑。但公權力若不當規範傳播媒體的運作，卻又使得民主無所依附，輕重之間常成憲政論辯的重要議題。
近世的民主體制，絕少例外的都是建立於代議制度的設計上，公共政策的形成已落入少數民選菁英的掌握，民意反而只扮演了間接性的角色。任何企圖影響政府決策的人士，當然也無不以這些民選菁英為施壓或說服的對象。權力的競爭者也使得二十世紀中葉以來，這些國家的選舉成本日益高漲；遺憾的是，儘管許多團體一再呼籲選民突破文宣包裝的迷障，經驗卻再再證明，選舉花費越多，當選的機率也越高。[2]此一情況使得企圖影響決策的人士，找到了一個接近政治人物的絕佳敲門磚——政治獻金。一位觀察美國選舉的記者便如此感歎：「今天美國的選民事實上在選舉中得投兩次票：第一次是以支票，第二次才是用選票，而支票的決定性明顯高於選票。」[3]此一情況，使得資財豐厚者可以在政治人物掌權前便得以進行「保證獲益」的投資，而不虞缺乏影響政策的管道；但廣大的社會民眾卻因無法進行大筆的獻金，且集體民意又被財勢者所操控，因此只能扮演「民主」決策的邊緣人。
民主政治畢竟是透過「數人頭」決定政府的人事與政策，經常將社會的多數排拒在決策圈外，難免引發人們對民主價值的懷疑。於是，如何限制少數成員，透過資源的不平均分配，產生對政府決策的偏頗影響，乃成了關心民主發展人士經常反覆探討的議題。
遊說管理法：公平競爭的最高防線
民眾經由與政府公職的接觸，進行影響決策的努力，一般稱之為「遊說」(lobbying)。民主國家為了杜絕資財豐厚者，藉由金錢或物質影響政府決策，通常都明令民眾在與公職接觸時，不得提供一定價值以上的餽贈。違反這項禁令的遊說，便稱之為「非法遊說」，其中甚至包括「利益輸送」及「賄賂」。為了避免公職利用政策交換個人利益，導致意見競爭失去公平性，先進國家無不處心積慮建立各項準則，一方面藉以監督公職行為，另方面也以此界定非法的遊說行為。
例如，政府通常透過立法，要求一定職等以上的公職人員公開財產持有，甚至必須將財產交付信託，藉以昭信社會，防止官員收受饋贈。而為了避免遊說者藉贈禮或宴遊招待以拉攏公職，民主國家還明定禮物不得超過特定價值，否則一律歸公，或必須書寫報告說明是否涉及職權。[4]為了防範遊說者以承諾優渥職位交換政策圖利，民主國家亦多規定不得有「旋轉門」安排，即公務員在離開崗位後，於一定期間內(多以五年為限)不得轉任與離職前業務有關的民間公司。至於民意代表，一般國家也多要求必須專職，以減少國會「內部遊說」(inside lobbying)的發生，並透過國會內規，要求議員嚴守利益迴避的原則。
最為棘手的，恐怕便是防堵遊說者可能利用競選獻金，達成實質攏絡民選首長或民代的目的。一如前述，選舉是民主的必要手段，而競選花費又往往高得嚇人，且法界意見又多將捐款視為意見表達的一種方式，故而候選人的募款活動，早已成為民主生活不可分割的一部份，政府若要干預，分寸將十分拿捏。有鑑於此，如何降低競選獻金對民選公職的不當影響，便成為民主政治的一項重要課題。在英國，政府嚴格限制競選經費上限(目前國會議員的競選經費上限約為50萬台幣)及開放免費媒體，以減少候選人對募款的依賴，相對降低捐款人的影響力。在美國，由於競選花費與獻金被認為屬於言論自由的保障範疇，[5]政府便只能藉由節餘歸公、捐款限額、定期申報、公司及工會不得捐款等規定，以分散捐款人的影響力，並讓全民有足夠資訊公評，候選人是否受到捐款者的過度影響。憑心而論，這兩個民主國家作法雖然不同，但的確都在言論自由與選舉公平性間，確立了難得的平衡點。
但這些林林總總的規範，充其量也只是過濾部份不當的物質誘惑，對營造一個「觀念的公平競爭市場」，事實上還有很長的一段距離。因為，享有豐富資財的個人或團體，還是可以在這些規範下，僱請精明的專業遊說者，藉由問政協助、資訊整理、人脈建立、廣告刊登、草根遊說、滾木聯盟(log rolling)、議題包裝等手段，達到影響決策的目的。由於這些策略，均與根深柢固的民主價值息息相關，憲政民主國家根本不可能廣泛加以限制。為了使政策競爭能力求公平，這些國家也只有退而求其次，另立<遊說管理法>(Lobbying Restriction Act或Lobbyist Disclosure Act)，要求受僱的專業遊說者或公關公司，必須在政府相關部門登記，並將活動情形及花費公諸於世，以使選民足以判斷，民選首長或代表是否受到特殊利益的影響。
換言之，<遊說管理法>是在成功實施<政治獻金法>、<公職財產申報法>、<公務員倫理法>、<公職利益迴避法>、<選舉罷免法>等法律後，為了進一步達到意見公平競爭的理想，才再補強實施的規範。它是保障公平競爭的「最高理想」，而非民主社會的「基本倫理」。如果一個社會連有效規範政治資金流向都做不到，又如何能夸夸其言，要求必須登記有案的「遊說者」，才能登堂入室成為民代的座上客？在一個賄賂公行，或民代本身即為利益輸送者的社會中，奢談規範專業遊說，根本就是見樹不見林，本末全然倒置的思維。
<遊說管理法>的立法
台灣甫一宣佈解嚴，制定<遊說法>便立刻成了各界訴求的一項重點。當時，俯首聽命執政黨的資深立委仍然居於立院的多數，民意表達儘管嚴重殘缺，民主建構更是百廢待舉，但輿論卻勇於高舉遊說立法的必要性，著實令人佩服國人的「高瞻遠矚」。[6]在感受到輿論對<遊說法>的重視下，時屬國民黨籍的立委黃主文與李勝峰便率先召開公聽會，並分別自1988年初提出兩個不同版本的<遊說法>草案。為了順應社會壓力，國民黨中常會隨即在是年6月8日通過決議，主張以立法規範人民遊說民意機關的活動。1991年及1992年又有黨籍立委吳德美、王令麟，接續提出新的<遊說法>草案。為了證明執政黨不是說說而已，主管重大政策規劃的行政院研考會，也在1993年6月提出的「行政革新方案初稿」中，建議政府必須訂定<遊說法>。次年，法務部更在「研究各界意見後，認為有制定專法的必要，以杜絕非法關說，避免公共事務決策過程受不當影響，防止利益輸送，並引導遊說發揮正面功能」，積極贊同遊說立法的重要性。[7]一時間，遊說立法似乎成了某種形式的「全民運動」。迄自1996年4月，立法院至少已有六個<遊說法>草案的版本待審。
2000年總統大選前應是整個遊說立法的高峰期，國民黨候選人連戰在1999年底，便公開宣示將致力推動遊說立法。次年一月，法務部葉金鳳部長也宣佈完成<遊說法>的草擬，並提交行政院審查；行政院則趕在月底快馬加鞭完成初審，準備在立法院新會期開議後送審。為了不讓國民黨專美於前，民進黨也提出林濁水的版本，主張將黨產擴大納入規範；一月中，趁著國民黨出席人數不足，民進黨還以突襲方式，將趙永清與林濁水的兩個<遊說法>版本，兩案併陳的完成內政及司法委員會審查。表面上三讀立法已箭在弦上，我國即將擁有先進的<遊說法>。但當總統大選結果揭曉後，這些急如星火的動作卻又括然而止，媒體評論：「無論陳水扁總統或國民黨主席連戰，[雖]曾在總統大選時把[遊說]立法列為重要政見；只不過一選完，所有的政治人物都把這些政見忘得一乾二淨，沒人肯建立制度，綁住自己。」國人期待十餘年的<遊說法>又因此胎死腹中。[8]
2002年第三屆立委任期結束，基於會期不連續原則，六個留在立院待審的<遊說法>草案自此正式劃下句點。在第四屆立委選舉正副院長前，台聯立委陳建銘雖以「必須允諾推動<遊說法>」做為支持王金平及民進黨副院長人選的條件，[9]但做秀宣傳的意涵實已高於真正的政黨理想。因為十多年前最早提出<遊說法>草案，現為台聯黨黨主席的立委黃主文，卻反而對黨內同志的這項喊話選擇緘默。吵嚷了十多年的遊說立法努力，在政黨輪替及原始提案人成為政黨領袖後，竟反諷的由政壇的熱門話題退燒。
檢視這些立法規範遊說的努力，各個黨派其實根本就是在欺弄社會大眾。台灣的官商勾結或利益輸送的確相當嚴重，但當賄選買票公行、營利事業主管可以身兼民代(教師反而不可)、政治獻金人人做假、財產申報也未詳加查核前，高談<遊說法>難道不讓人覺得惺惺作態？社會大眾對政治瞭解有限，只因感受利益嚴重介入決策，因而大聲疾呼希望有所節制，<遊說法>無疑只是這項渴望下的一個籠統表徵。政府要迎合民意，光是嚴查財產申報，恐怕便以足夠大快人心。奈何，朝野政治人物竟然「打蛇隨棍上」，一方面隨聲附和<遊說法>的重要性，藉以宣揚自己也有改革的「誠意」；他方面卻將整肅官箴的既有法令，如<公務員服務法>、<公職人員選罷法>等，刻意棄置或選擇性執行，讓人懷疑政府究竟有無澄清吏治的誠意或能力。
<遊說法>所管束的，原本就是民主政治中最「灰色」的地帶，由於執行的技術困難度極高，三十餘個民主國家中，迄今也只有美國及加拿大備有此一法令。儘管兩國的法治傳統極為堅實，學者觀察，<遊說法>的執行效果仍然備受質疑。以美國為例，1991年列名《華盛頓代表名錄》(Washington Representatives Directory)上實際進行遊說的團體及個人有一萬三千五百個，但審計部(GAO)統計，真正依<遊說公開法>(Lobbying Disclosure Act)登記的，竟只有四分之一的三千五百個。[10]如果我國連有帳目可稽的<公職人員選罷法>都無法有效執行，我們又有何資格，對<遊說法>的執行可以表示樂觀？也許，<遊說法>的立法延宕反倒可以視為國人之福，否則法的尊嚴又將在這塊土地上再次受到踐踏。
[1] Kobacs Vs. Cooper, 336 U.S. 77(1949).
[2] 楊泰順，利益團體政治，台北：民主基金會，1994，頁142-52。
[3] Brooks Jackson, Honest Graft, New York: Alfred A. Knopf, 1988, p. 107, 128.
[4] 美國國會規定，議員收受禮物價值超過一百美元時，依法便自動成為美國政府財產，議員不得私自擁有。例如參議員努恩曾收到海地總統致贈一幅價值150美元的油畫，若非後來自掏腰包請人鑑定價值只為60美元，該幅畫恐怕便只有捐給政府。我經濟部次長楊世緘與台翔董事長孫道存曾贈洛克婓勒參議員陶瓷駱駝及馬，便因鑑價為四百及八百美元，所有權便歸政府所有。(聯合報，1997年1月13日，第38版)
[5] Buckley Vs. Valeo, 424 U.S. 1(1976).
[6] 聯合報社論，1988年1月6日，第2版。
[7] 聯合報，1994年8月25日。
[8] 中國時報，2002年1月11日。
[9] 中國時報，2002年1月27日。
[10] USIA, “The 1995 Lobbying Disclosure Act: The Background,” USIA Electronic Journal, Vol. 3, No. 2, June 1998.