由於文化部成立在即，立委翁金珠推動「文化基本法」草案，立院並於日前進行審議。翁表示，基本法的成立，可確立國家文化發展，也有助於促成文化權普世價值的實現，她同時指出，未來文化部成立，文建會不再是幕僚單位，要有文化基本法，才能讓全民有基本文化共識。文建會主委盛治仁則認為，草案內容與現行文化相關法案多所重疊，在文化部尚未成立前，並不適合推文化基本法。


早在1994年，文建會就曾宣佈要推動「文化基本法」草案，並打算命名為「文化藝術基本法」，後來卻不了了之。這可能是因為，幾項重要的文化法案，包括文化資產保存法、文化藝術獎助條例，以及文化創意產業發展法，都足以支持既有的文化施政與具體事項。加上立法工程浩大，過程又艱辛，而且文化基本法又主要是宣示性質，其迫切性比不上其他法案，因此，多年來乏人問津。


什麼是文化基本法？它與憲法或一般法律的差異何在？在國家政策上，具有什麼意義？我國是否需要文化基本法？本文將先說明「基本法」的意義與位階，其次，討論日本的文化藝術振興基本法的立法背景與內容大要，檢視文化基本法在文化政策推動所扮演的角色，並評析翁金珠所推的文化基本法草案內容，最後提出建議。

壹、「基本法」的意義與位階[1]

從法律的作用來看，「基本法」可以分為兩大類，第一類是屬於國家根本大法，其實際作用與憲法相同。這是一些國家或地區因為領土分裂等特殊原因，在沒有實施憲法下，為了達到有法維持憲政秩序的效果，而制定基本法。例如德國基本法、香港特別行政區基本法。


第二類是針對特定領域事項制定基本原則、準繩與方針，「文化基本法」屬於此類。此類基本法，又可能有以下幾種特性：

（一）補充憲法之不足，此類文化基本法又可稱為文化憲法。

（二）做為文化政策的指導與基礎，又可稱為文化政策法或文化原則法。

（三）除宣示文化政策外，並可將相關的文化施政及國家的文化責任、人民的權利義務等，做原則性的規範，也可授權立法或行政機關制定相關法令，將內容具體化。此類稱為綱要立法或授權立法。

（四）將所有文化相關法律整合為單一法律，如民法或刑法，此類稱為體系化法典。


基本法具備哪種特性，端視法條內容而定，有的基本法也可以同時具備所有的特性。至於文化基本法除了不太可能、也不太需要像民法、刑法一樣，把所有文化法規都集合為單一法律之外，其他三種特性都有可能，至少從目前翁金珠所提的文化基本法草案內容來看，它同時具備補充憲法之不足、做為文化政策的指導與基礎，以及宣示文化政策等三種特性。

從這些特性來看，文化基本法可以視為文化相關法律的「根本法」，其他文化相關法律若與文化基本法有牴觸之處，仍應以基本法的規定為主。

貳、日本的文化藝術振興基本法[2]


至目前為止，全世界只有日本專為文化訂定基本法，名為「文化藝術振興基本法」，於2001年立法。根據這部法規的前文，文化藝術振興基本法立法的動機，主要是因為面對21世紀的到來，政府應將如何承繼傳統、發展及創新文化，視為重要的課題。他們認為，雖然物質生活條件已經相當充分，但文化藝術的環境與基礎仍然不足。為了明確文化藝術振興的基本理念，綜合推動文化藝術振興的相關施政，而制定本法。


這部法律雖然主要是宣示性質，沒有非常具體的規定，更沒有罰則，但它卻為此後的日本文化政策指引了明確的方向與原則。此後日本文部科學省的文化政策，基本上是以文化藝術振興基本法為基礎而衍生的。


文化藝術振興基本法的重點在基本理念與施政原則。與一般法律不同的是，它的前言占了相當多篇幅，除了說明推動本法的動機之外，還闡釋了文化藝術的重要性，以及推動文化藝術的核心理念與原則。值得注意的是，它並沒有定義什麼是文化藝術，而是在「基本政策」當中，明定所要推動的項目，大致包括精緻藝術、大眾文化、傳統藝能、文化財等。

參、我國是否需要立文化基本法？


若僅就「宣示」而言，可能沒有比「文化」這項政策更需要宣示的了。大概沒有人會否認，「文化是立國之本」。文化本身，是高度精神導向的，所以就算只是一些口號，也會有實質的引導作用。


我國憲法對於教育、文化與科學，有特別的規定，如教科文預算必須優先編列，也規定要保障教育、科學與藝術工作者的生活，可見教科文是政府很重要的基本國策。教育基本法與科學基本法，早在1999就已經立法，但文化卻遲遲沒有立基本法，不免令人懷疑，政府是否不重視文化。


如果要為文化訂定基本法，最好取名為「文化藝術基本法」。世界各國政府的文化部門所管的「文化」，實為狹義的文化，也就是藝術，還有文化資產，這是因為藝術會影響國民素質，是民眾精神生活水準的指標，也代表國家形象。[3]幾年前，國內就有評論者公開建議，文建會應該改名為「藝術部」。提倡藝術，讓民眾親近藝術，可以提高國民精神生活水準，提升民眾文化素養，這是文化主管機關責無旁貸的。


然而，一直以來，「文化」一詞常被過度廣義解釋，過去某任文建會主委曾在受訪時公開說：「文化就是生活。」如果文建會管的「文化」是生活，那麼，它的業務恐怕就包山包海了。生活是什麼？食衣住行，遵守交通規則也是生活，那麼，文建會是不是也該宣導交通安全呢？


過度廣義解釋文化，使得政府的文化施政方向不明。「社區總體營造」是文建會首次提出的明確的文化政策，係借鏡日本的造町運動，但造町運動是民間自發的，而且並不單單是文化施政；2002年開始提倡文化創意產業，它其實是跨部會的業務，而且文化在這當中是一種工具，其目的是為了賺錢。換句話說，1991年制定的「文化藝術獎助條例」，可以說是第一部為文化藝術量身打造的法律，但卻是在野黨推的，而且條文仍有不夠周密的問題。


訂定「文化藝術基本法」，或許可以導正長期以來，文化施政方向不明的偏差。為此，首先應確立文化藝術基本法的定位，將它做為文化政策的核心理念與最高指導方針，並且不會受到政黨輪替的影響，也不會因主政者的改變而改變。過去文化幾度淪為替政治服務的工具，如早期國民黨時期的反共文藝、戰鬥文學，民進黨時期的假本土之名行去中國化之實，都是政治掛帥的結果。

肆、文化基本法草案內容[4]


翁金珠所提的文化基本法草案內容，顯然是有參考日本的文化藝術振興基本法與韓國的文化藝術振興法，例如草案第十八條的訂定文化月、文化日，就是從韓國借鏡的。但是，本草案的中心要旨是「多元文化」，所以日韓的法律當中，相當重要而核心的部份，反而沒有引用。譬如日本的基本法裡有「充實國民文化藝術鑑賞的機會」、「充實青少年以及學校教育的文化藝術活動」等，這些看起來很平實，但卻是文化扎根的重要基礎藝術教育的工作，草案中卻看不到。


文化藝術基本法，必須彰顯的，是文化藝術政策最根本要做的事情。多元文化固然必須重視，但文化扎根，如何充實國民精神生活，厚植文化國力，才是一切的基礎。換句話說，如果文化的基礎建設做得好，其他包括像文化創意產業，都可以水到渠成。然而，我國文化施政，長期以來卻嚴重忽略最基本的課題。


在多元文化的原則下，草案第十七條規定「政府應製播公共頻道，以維繫社會公共利益。」並且說明要「使多元觀點能夠呈現。」尊重多元固然重要，可是節目品質呢？提升文化品質，難道還不如多元重要嗎？


這部草案還有很多文字不通或不合理的地方，在此不一一列舉，就以第五條有關文化預算的部份來說，它規定中央政府文化預算不得低於總預算的百分之三，這是很危險的。現在要用到百分之二都很難了，而且過去好幾年，文化預算都花不到百分之一點五，都還曾傳出浪費公帑的新聞，假使這項規定通過，政府就非得花那麼多錢不可，結果可能會用到不該用的地方。政府不一定要砸錢，才顯示對文化重視。唯有依據良好的文化政策，把錢花在刀口上，才能真正收到成效。

伍、結語


從具體事項來看，也許文化基本法並沒有立法的迫切性，但從長遠的角度來看，既然文化為立國之本，文化基本法仍有指引的作用，尤其對於長期文化政策不明的我國而言，更形重要。


翁金珠積極推動文化基本法，是值得肯定的。但是，以「多元文化」做為中心意旨，與其說是文化政策，不如說是族群政策，終究沒有與政治脫鈎。


文化基本法的立法，應該思考的是，我們的文化施政最根本、最重要的任務是什麼？目前還缺少什麼，是最需要改進的？唯有從正確的出發點著手，才能推出真正適合我國的文化基本法。


（本文僅供參考，不代表本會立場）


[1] 有關「基本法」的意義與位階，係參考何展旭，〈環境基本法第二十三條法律效力之分析〉，國家政策研究基金會，http://www.npf.org.tw/post/1/9033。在此特別感謝何展旭的指點。

[2] 此部份係參考〈文化芸術振興基本法（平成13年12月7日，法律148号）〉，http://www.bunka.go.jp/bunkashingikai/soukai/toushin_110131/pdf/sanko_01.pdf。

[3] 漢寶德，〈國家文化政策的回顧〉，《漢寶德談文化》（台北：典藏，2006），8。
[4] 翁金珠等提案，〈文化基本法草案〉，立法院議案關係文書院總第1082號，委員提案第9001號。