一、不當勞動行為案件統計


美國1935年制定的「全國勞工關係法」(National Labor Relations Act, NLRA)中設立了一個獨立的聯邦機構，藉以執行該法所規範的事項，此一機構就是「全國勞工關係委員會」(National Labor Relations Board, NLRB)，它主要負責處理兩項任務：


第一、經由秘密投票的方式決定受雇者是否要選擇某一工會代表他們去與雇主集體協商。

第二、防止雇主或工會有不當勞動行為的不法舉動，同時糾正此一行動。


第一項任務可稱為「代表案件」(representation cases)，第二項任務可稱為不當勞動行為案件(unfair labor practice cases)，「全國勞工關係委員會」本身並不主動進行前述二項任務，它是受理由勞工、勞工組織或雇主提出之指控(charges)或申請(petitions)之後才進行處理。


2009年會計年度「全國勞工關係委員會」總共收到25,855件指控或申請的案件，其中屬於不當勞動行為的指控案件有22,943件，確定代表權的申請案件有2,912件；2008年會計年度共有11,551件案件未解決，因此2009年會計年度實際上的合計案件數是37,406件；在37,406件案件中，2009年有25,367件案件結案，另有12,039件未解決。(NLRB, 2010a：91)（參看表一）


2009年有22,547件不當勞動行為案件結案，其中97%是在地區辦公室(regional office, field office)處理完畢，而在結案的案件中有34.8%的案件是在行政法官(Administrative Law Judge, ALJ)作出裁定之前自行解決，另外有33.9%的案件是在地區辦公室正式提出控告之前撤回，另外則有28.4%的案件是經過調查之後決定不予受理(NLRB, 2010a：6)。

表一、美國「全國勞工關係委員會」2009會計年度收到、結案與未決案件統計

時間

合計

提出單位

全國總

工會

其他全國

性工會

其他地方

工會

個人

雇主

案件合計

上年度未決

2009年收到

2009年合計

2009年結案

2009年未決

11,551

25,855

37,406

25,367

12,039

3,935

6,762

10,697

6,861

3,836

2,997

6,559

9,556

6,432

3,124

464

1,026

1,490

924

566

3,503

10,529

14,032

10,171

3,861

652

979

1,631

979

652

不當勞動行為案件

上年度未決

2009年收到

2009年合計

2009年結案

2009年未決

10,691

22,943

33,634

22,457

11,177

3,651

5,971

9,622

6,020

3,602

2,722

5,448

8,170

5,323

2,847

430

784

1,214

756

458

3,293

9,857

13,150

9,480

3,670

595

883

1,478

878

600

代表權案件

上年度未決

2009年收到

2009年合計

2009年結案

2009年未決

767

2,696

3,463

2,693

770

265

748

1,013

800

213

263

1,073

1,336

1,077

259

31

228

259

155

104

184

572

756

594

162

24

75

99

67

32

工會工廠取消授權案件

上年度未決

2009年收到

2009年合計

2009年結案

2009年未決

26

97

123

94

27

－

－

－

－

－

－

－

－

－

－

－

－

－

－

－

29

97

123

96

27

－

－

－

－

－

修正授權案件

上年度未決

2009年收到

2009年合計

2009年結案

2009年未決

4

7

11

5

6

1

2

3

3

0

3

4

7

1

6

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

1

1

0

協商單位確認案件

上年度未決

2009年收到

2009年合計

2009年結案

2009年未決

63

112

175

116

59

18

41

59

38

21

9

34

43

31

12

3

14

17

13

4

0

3

3

1

2

33

20

53

33

20

說明：1. 2009年會計年度是指2008年10月1日至2009年9月30日。

2.「全國勞工關係委員會」主要處理不當勞動行為的指控案(charges)，以及有關工會代表權的申請案(petitions)。

資料來源：NLRB (2010a).《Seventy-Fourth Annual Report of the National Labor Relations Board》, p.91.


二、「全國勞工關係委員會」的人力配置


「全國勞工關係委員會」由兩個主要的單位組成，一個是五人委員所組成的管理委員會(a five-member governing board)，另一個則是「主任檢查官辦公室」(the Office of the General Counsel)。前述的五位委員和主任檢查官都是由總統任命，並且要獲得參議院的同意(NLRB, 2010b)。


「全國勞工關係委員會」是一個准司法性質的機構，它要針對勞資關係的事務作出決定，而主任檢查官則負責調查和起訴案件。「全國勞工關係委員會」的總部設在華盛頓特區，全國有51個地區辦公室，每一個地區辦公室是由地區主任(Regional Director)負責領導，他是由五人委員會所任命，2008年「全國勞工關係委員會」的員工人數有1,628人(Wikipedia, 2010)，2009年會計年度該會的總支出為2億6千139萬美元(NLRB, 2010a：20)，其中最大宗的支出就是人事費用。


「全國勞工關係委員會」有三種重要的工作人員，分別是檢查員(field examiner)、律師(attorney)和行政法官。檢查員是主任檢察官的工作人員，分配在地區辦公室由地區主任督導，其工作內容主要是接觸被指控違反不當勞動行為的當事人，調查與收集案件的資料，協調與監督工會代表權的投票，向地區主任提出建議，由其決定是否受理案件，自行解決或是正式提出控告進入訴訟階段。

「全國勞工關係委員會」的律師是另外一種重要的法務工作人員，他可能在地區辦公室服務，擔任地區律師(field attorney, regional attorney)，也可能在華盛頓特區總部擔任五人委員會或是主任檢查官的法律幕僚或法務人員。其工作內容主要是收集資料、調查分析案情、準備法律文件、代表委員會出庭、向法院申請禁制令和擔任聽證官員(Hearing Officer)等等。


擔任地區律師多年的資深者也可能被任命為地區主任，例如2009年5月27日「全國勞工關係委員會」新任命的康乃迪克州地區辦公室主任Jonathan B. Kreisberg，[1]他從1989年開始擔任「全國勞工關係委員會」第34區辦公室的地區律師多年(Schwartz, 2010)，熟悉「全國勞工關係法」的實務運作。

美國聯邦政府是一個行政、立法和司法三權分立的政治體制，聯邦法官(The Federal Judges)是由司法部門所僱用，他們在地方法院(district court)、上訴法院(courts of appeals)和最高法院(U.S. Supreme Court)任職。但行政部門也可以僱用法官，這些法官稱之為行政法官。


美國勞工部(Department of Labor)設有行政法官辦公室(Office of Administrative Law Judges)，專門針對勞工相關的事務主持聽證，並作出相關的裁定和救濟措施。這裏所謂的勞工事務爭議是指勞工行政部門的一些作為，影響到個人或機構權益所生之爭議。但是並非所有的勞工事務之爭議都由勞工部的行政法官辦公室處理，有一些聯邦行政機構會有獨立的行政法官去聽證，其中「全國勞工關係委員會」就是如此，行政法官所主持的聽證程序與一般法官所進行的審判(trial)完全一樣，唯一不同的是沒有陪審團(jury)。


三、不當勞動行為案件的處理程序


不當勞動行為案件的處理程序大致可以分成下面幾個步驟，現簡略說明如下(NLRB, 2010a；NLRB, 2010b；Leap, 1995：80-82)：


(一)指控 (file a charge)


一個受雇者、雇主或工會都可以針對雇主或勞工組織提出一個不當勞動行為的指控，「全國勞工關係委員會」的地區辦公室備有指控表格(a charge form)，指控者必須在上面簽字及立誓，如果被指控者確實違法時保證與地區辦公室共同提出控告。


(二)調查 (investigation)


地區辦公室必須調查指控者所指控的案件，通常會派檢查員親訪雙方當事人，如果地區辦公室發現所指控的案件並未違法，該案件將不受理(dismiss)，對於不受理的案件，指控者通常也可以自動撤回(withdraw)；但是如果指控的一方不服，也可以將不受理的案件上訴至華盛頓特區的主任檢查官辦公室。

不當勞動行為案件在各個階段都可以不受理，並非只有在調查階段；另外，當事人在各個階段也可以提出要求之後撤回案件。美國一年平均大約有25,000件的不當勞動行為指控案件，其中大約有三分之一的案件經調查後確有事證而成案(NLRB, 2010b)。


(三)自願解決 (voluntary settlement)或提出控告 (issue a complaint)


如果地區辦公室經調查之後認為違法事證確鑿，地區主任會要求雙方先自行解決並達成救濟方案，此一自行解決的時間大約從指控者提出指控後的7至15週內完成。

如果爭議雙方無法自行解決，地區辦公室就會提出一個正式的控告，全案就要進入一個由「全國勞工關係委員會」的行政法官所主持的聽證階段。

地區辦公室可以借助華盛頓的主任檢察官辦公室提出控告，此一正式控告中會載明指控事項，同時告知當事人聽證會之地點與時間，主任檢查官辦公室提出控告之後，爾後的法律費用則由政府負擔。


(四)聽證 (hearing)與裁定(issue a written decision)


如果正式的控告一旦提出，就要召開一個由行政法官所主持的聽證會，「全國勞工關係委員會」地區辦公室的代表擔任檢查官的角色，最後由行政法官作出裁定(issue a written decision)。行政法官依據美國地方法院的證據和程序規則主持聽證會，他會向五人委員會提出建議，說明被指控者是否違法以及提出適當的處理和制裁方式。如果當事人之一方不服行政法官之裁定，則可向五人委員會提出上訴，五人委員會開會之後可以作出更改、修正或確定行政法官看法的最終裁定。

如果行政法官或五人委員會裁定被指控者確實違反了不當勞動行為，則會發給違法者終止該行為的命令(issuing cease-and-desist orders)，並且對於該行為進行救濟措施。由於「全國勞工關係法」並非是一個刑事方面的法律，而是純粹的救濟性質，它主要是矯正不當勞動行為，如果工會或雇主觸犯了此一不當勞動行為時，並不處罰行為者，不會有人坐牢。如果勞工因雇主之不當勞動行為而被解僱，則救濟方式是使該名勞工復職，並由雇主給付積欠工資。


(五)強制執行(court-ordered enforcement)或覆審 (review)


如果某一雇主或工會不遵行「全國勞工關係委員會」的裁定與救濟命令，此時「全國勞工關係委員會」並不能執行自己的命令，它必須向美國循廻上訴法院上訴，取得法院強制執行命令。如果某一雇主或工會不滿「全國勞工關係委員會」的裁定，也可以直接向循廻上訴法院請求覆審。上訴法院如果裁定支持「全國勞工關係委員會」的救濟命令，工會或雇主則必須遵守，否則法院可以用藐視法庭論罪(contempt of court charges)判刑坐牢或罰款。

一個不當勞動行為的案件只有在很少的情況之下會再上訴到美國最高法院，最高法院有時也會覆審上訴法院的決議。在美國聯邦政府的各單位中，「全國勞工關係委員會」是最常向聯邦上訴法院上訴的一個機構。


前述之不當勞動行為爭議案件處理程序，彙整如圖一所示。



四、有關針對「全國勞工關係委員會」的批評

一個不當勞動行為案件的處理時間可以費時1年到3年，這要看該案件的複雜程度以及上訴到那一個法院層級。但是很遺憾的是雇主通常會利用非法拖延以及故意蔑視委員會命令的方式，企圖阻撓法律和稀釋「全國勞工關係委員會」的效力，企業寧願支付蔑視法庭的罰款，促使「全國勞工關係委員會」陷入一個棘手的困境。Ken Gagla曾表示「一些不擇手段的雇主將繳交罰款視為購買一張消滅工會證照之成本支出。」（轉引自Leap, 1995：81）


「全國勞工關係委員會」對於不當勞動行為和代表權案件所作出的裁定可以再上訴到美國循廻法院，但是大部分的案件都已作成裁定而並未再經上訴，因此Leap (1995：82)認為「全國勞工關係委員會」是訴訟當事人和聯邦法院之間的一個緩衝器(acts as a buffer between litigants and federal courts)。

「全國勞工關係委員會」透過它的分析、解釋和落實「全國勞工關係法」，它所作出的裁定已形成美國的勞工政策，對於美國的勞資關係有重大的影響力，它已成為一個政治、社會和經濟的風向球或風標(weather vane)(Leap, 1995：82)。也因為樹大招風之故，「全國勞工關係委員會」時常成為各界批判的對象。事實上有些對其之批評是有道理的：


第一、委員和主任檢查官是政治任命，更迭頻繁且意識型態濃厚。

「全國勞工關係委員會」的五人委員和主任檢查官是由總統任命，但他們又不像大法官一樣享有終身職(lifetime tenure)的保障，因此為政黨利益考量之可能性比較大。一般人的評論是共和黨當政時期所任命的委員有保守和偏向資方的傾向，而民主黨總統所任命的委員比較有偏勞方的傾向。不同政黨派出的委員很可能帶有政治偏見，其所作出之裁定也可能不具一致性。


第二、五人委員會之委員未足額任命，造成法定人數不足的問題。

[2]曾指出過去20年間，五人委員會有足額五位委員的時期大約只佔40%，很多委員是所謂的「休會期任命者」(recess appointees)，其任期只有一年或少於一年，他們並沒有經過參院正式的任命。前述的未達足額委員人數的問題，自然會拖延五人委員會針對案件作出裁定的時間，造成案件延遲未決的情形(Truesdale, 1999)。「全國勞工關係委員會」之五人委員由總統任命，但需經參院的同意，往往由於在野黨的杯葛，五人委員會有時會不足五人，例如2007年12月至2009年3月之間只有二位委員，布希總統拒絕提名而民主黨主控的參議院也拒絕行使同意權(Wikipedia, 2010)。曾任「全國勞工關係委員會」主任委員的資深法學家John C. Truesdale


第三、五人委員會議決方式太過簡單

「全國勞工關係委員會」的五人委員會議所作出之最後裁定，對於勞資關係有重大的指標性作用，但是在審理和聽證某一案件時只要有三位委員出席即可，而在作出裁定時只要有二票同意即可，爭議當事人的任何一方對於此一太過簡單之議決方式安排都會感到疑慮不安。


第四、委員會作出之裁定有時會過度擴大解釋

「全國勞工關係委員會」的裁定有時會作出過度擴大的解釋，論者批評這樣的作法可能會損毁了當初國會制定「全國勞工關係法」的目的和意圖。


第五、案件數量龐大，形成委員會沈重的壓力。

「全國勞工關係委員會」每年大約受理近3萬件的案件，如果再加上前一會計年度未能解決的案件，當年的案件數直逼4萬件。在這樣龐大數量的案件之下，再加上解決時效的問題，不管是五人委員或行政法官的壓力都相當沈重。


五、結語


雖然美國的勞資關係界對於「全國勞工關係委員會」有前述幾點重要的批判，甚至也有人建議廢除它，但是終究都只是一些言論上的批評，一旦廢除了之後是否能改由法庭取代它的功能？法庭難道就一定比較不會偏執而且有效率嗎？其實大眾對於這些問題都沒有把握。

「全國勞工關係法」從制定至今已歷經七十餘年，「全國勞工關係委員會」所累積的經驗和貢獻應該是無法抹滅的，因此它在美國勞資關係的運作中仍然會扮演一個舉足輕重的角色。

參考文獻

Leap, Terry L. (1995). Collective Bargaining & Labor Relations. Eaglewood Cliffs,New Jersey: Printice Hall.

NLRB (2010a). Seventy Fourth Annual Report of the National Labor Relations Board. Washington D.C.: NLRB.

NLRB (2010b). “About Us-Overview”, http://www.nlrb.gov/about_us/overview/index.aspx.

Schwartz, Daniel A. (2009). “NLRB Taps Jonathan Kreisberg to Lead Hartford Regional Office,” http;//www.ctemploymentlawblog.com/2009/05/articles/common-law-issues/nlrb-taps-jonath…

Truesdale, John C.(1999). “Address delivered at the Federal Administrative Law Judges Conference Monthly Luncheon Meeting,” September 17. http://www.lawmeno.com/nlrb/alj.htm.

Wikipedia (2010). “National Labor Relations Board,” http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=National _Labor_Relations_Board&printable=yes.


[1]「全國勞工關係委員會」位於康乃迪克州Hartford的第34區地區辦公室，新任主任Jonathan B. Kreisberg是美國康乃爾大學工業與勞工關係學院的畢業生，1977年取得法學博士，他擔任地區律師多年，經驗豐富。

[2] John C. Truesdale在1998年12月7日至2001年5月15日之間擔任五人委員會的主任委員，他曾多次被卡特總統和克林頓總統任命為休會期間的委員(recess appointment pending confirmation)。他的任期是到2003年8月27日止，但他在2001年5月24日向布希總統提出辭呈，並在2001年10月1日正式退休。Truesdale是康乃爾大學工業與勞工關係碩士(1948年)，喬治城大學法學博士(1972)，他工作了53年，對於勞工關係委員會貢獻良多.