壹、前言
我國現行立法委員選舉制度，係採大選舉區與政黨比例代表一票制，區域與原住民選舉為多名額選區、單記、比較多數當選制，不分區與僑選為政黨比例代表制，但是選民只投區域或原住民候選人一票，並依各政黨推薦區域與原住民候選人得票比率，分配不分區與僑選名額[1]。
從比較選舉制度的角度來分析，我國立委的選舉方式係屬「複數選區單記非讓渡投票法」(Single Non-Transferable Vote under Multi-Member-District；SNTV-MMD)，亦即，各選區選出一個以上的立法委員。在每一個選區中，每位選民只能投一票，圈選一位候選人，由獲得相對多數票者當選，惟選票不能轉移。世界各國中央層級選舉採取此種複數選區單記非讓渡投票方式，最具有代表性的是我國立委選舉，以及一九四七至一九九四年之間的日本眾議員選舉。
日前內政部舉辦公聽會，提出「中選區兩票制」改革方案。根據內政部之規劃，每一個選區應選立委名額以不超過五人為原則，超過五人則再劃分選區。按此原則，中選區制實施後，將有十二個縣市必須重劃選區，分別是台北市、高雄市、台北縣、桃園縣、台中縣、彰化縣、雲林縣、台南縣、高雄縣、屏東縣、台中市、台南市等十二個直轄市、縣(市)選舉區。至於兩票制，則是將目前的不分區、僑選立委選舉由目前加掛在區域立委的「一票制」，改為以獨立計票、政黨比例產生的「兩票制」，以精確反映選民對政黨認同的程度。
內政部此次提出選舉制度改革，主要是為了反映國內不滿於現行選舉制度所產生諸多弊端而要求主管機關提出完整的評估報告與改革方案，然而，新的選舉制度是否真正有助於改革現行選舉缺失，仍有賴於更細膩的學術討論。
本文首先將檢討現行立委選舉制度所出現的缺失，其次則分析日本「中選區制」所出現的缺失，以作為評估內政部提出「中選區制」選舉制度改革可行性與妥當性之比較基礎，最後則嘗試從選舉制度對政治發展及其影響之分析架構，提出適合我國未來政治發展需要之選舉制度。
貳、我國現行立法委員選舉制度之分析
何種選舉制度才算是最好的制度？這是一個見仁見智的問題。
政治學大師Giovanni Sartori在一九九四年出版的「比較憲政工程」[2]一書中提到，每種選舉制度都有其優缺點。多數代表制或是比較多數制容易形成兩黨制，從而出現一黨負責的政府；相對於比例代表制，比較多數當選的選舉制度易於產生有效能的政府；至於比例代表制則強調議會及政府的公平代表性，選舉制度應該重視結果的公平性，亦即政黨得票及席次分配的比例性。
李帕特(Arend Lijphart)認為，可從選舉規則(electoral formulas)、選區規模(district magnitudes)、附加席次條款(provisions for supplementary seats)、選舉門檻(electoral thresholds)和選票結構(ballot structures)等五個面向來觀察，或描述不同國家選舉制度的差異。李帕特更進一步透過實證資料來證實杜瓦傑(Maurice Duverger) 之命題，亦即，單一選區相對多數制將造成兩大黨競爭，小黨無法獲得公平且公正的代表名額；相反地，比例代表制與二輪決選制(two-ballot systems)則會促成多黨制的產生[3]。
歐美國家的選舉制度大多是比例代表制，或是單一選區相對多數或絕對多數決制，其對於選舉制度的研究，也集中在這兩類選舉制度的比較與分析[4]。相對的，我國與日本所採取的複數選區單記不可讓渡投票法，國外學界較無深入的分析。
綜合國內外學者的分析，在複數選區單記不可讓渡投票法的運作下，投票結果與席次分配經常符合比例性，主要政黨雖可能出現過度代表的現象，但是小黨也有一定的生存空間[5]。Sartori甚至認為該制度其實也是一種比例代表制，李帕特則認為該制度是一種半比例代表制[6]。
然而從實存的權力競爭與政治生態來分析，日本在一九二五年設計與引用中選區制單記不可讓渡投票法，最主要的目的卻不在於投票結果與席次分配的比例性，而是當時的保守派政黨為了因應選舉權的擴大，以及面對勞工階級政黨候選人的強大挑戰，以中選區制來確保其在選區仍可佔有優勢[7]。一九四七年日本再次採取中選區制，其主要原因也是因為保守派政黨希望透過中選區制來增加當選名額，減少激進的勞工階級政黨候選人的當選機會[8]。
易言之，複數選區不可讓渡投票法，有助於具有嚴密組織與強大配票能力的政黨爭取與維持穩定多數[9]。日本自民黨長達三十八年的穩定多數，就是最好的證明；國民黨過去因有嚴密的組織系統與細膩的配套手段，複數選區單記不可讓渡投票法對國民黨在選舉操盤上也相當有利。
然而，我國實施複數選區不可讓渡投票法的實際經驗，還是存在許多問題，影響到我國未來的政黨政治與民主發展。大致而言，這些缺失主要有四點：
1.大黨在同一選區如果提名數位候選人，由於各政黨的得票率通常不會有太大的波動，為求當選，候選人競爭的對象往往是同黨的其他候選人，同黨相殘的現象非常嚴重。影響所及，黨內競爭比黨際競爭更激烈，候選人互拔同志的樁，犧牲對方，成全自己。源於選舉的利益衝突與恩怨，是地方派系產生的重要原因之一。候選人需要派系支持，派系也利用選舉壯大或重組[10]。
2.由於無法獲得黨的奧援，候選人往往必須自求多福，導致黑道、派系與金權勢力的介入。不但影響選風，賄選、暴力不斷，更導致政黨無法在立法院中貫徹黨紀，以致影響議事效率與品質。
3.在複選區制之下，只要獲得一定票數（大約百分之七至十）[11]，就可以當選。影響所及，少數候選人採取極端立場，以爭取少數特定族群的支持，以致激化社會對立。換言之，候選人所爭取的是特定少數，而非多數選民的支持，因此自然不會往中間靠攏[12]。這些當選人，在進入立法院後，由於較缺乏妥協性，也不利於政黨協商。
4.僑選立委與全國不分區立委，依據各政黨在區域選舉的得票率分配次，不但無法客觀反應民意對各政黨所提人選的意向結構，且缺乏直接民意的基礎，不利於行使職權。更有甚者，區域候選人與不分區候選人之間會互相干擾。如果政黨所提名前者形象太差，縱使後者條件不錯，恐怕會影響後者的當選。反之，如果政黨所提名前者形象不錯，如果後者形象太差，則會影響前者的當選[13]。
由以上的討論可以得知，我國立法委員現行選舉制度的確存在許多問題，這包括「同黨相殘」、「選風惡化」、「壯大地方派系，加深地方利益衝突與恩怨」、「易使極端立場者進入國會，導致政黨協商不易」、「不分區立委依附於區域立委的得票率之下，無法客觀反映民意對各政黨所提人選的意向結構，且缺乏直接民意基礎，不利於行使職權」等許多問題。這些問題也是導致國內大多數民眾與學者專家紛紛要求改革現行選制的重要因素。
八十五年國發會對於中央民意代表選舉制度之變革有具體的看法，認為應朝向單一選區兩票制之方向規劃，惟對於應採德國制或日本制則有相當大之歧見。而內政部在九十年八月二十一日舉行「立法委員選舉改行『中選區、兩票制』可行性之探討」座談會，李逸洋政務次長在致詞中提出，內政部基於現實考量提出「中選區兩票制」的構想[14]，李次長並認為，立法委員全國不分區、僑居國外國民選舉投票方式改為兩票制具有高度共識，但單一選區則意見分歧，不僅涉及修憲的配合問題，也對於政黨生態衝擊過大。
選舉制度之變革必須考量現實問題，這是一種務實的態度。問題是：中選區真得可以有效且徹底地解決當前立法委員選舉的缺失嗎？
參、日本實施中選區制的經驗及其對台灣的啟示
關於內政部所提中選區制方案，日本在一九四七年至一九九四年採取的中選區眾議員選舉制度及其運作情形，應可作為評析與比較內政部版可行性與妥當性之分析基礎。
根據日本中選區制，眾議院由全國一百三十個選區選出五百一十二名議員。除奄美群島選區只選出一名議員外，每一個選區選出二至六名眾議員(絕大多數選區是劃定三至五名當選名額)。選民只能投一票支持一位候選人，候選人則依得票數多寡，取足定數之當選議員名額[15]。
理論上，政黨與候選人在中選區的選舉過程中，只要拉攏足以支持其當選的特定選民票源，就有當選機會。職是之故，小黨候選人也有當選的機會，比較容易反映民意多元化的結構。惟在小黨林立的情況下，比較不容易出現強而有力的在野黨，政權交替的可能性也因而較難出現。
至於大黨為了要爭取過半數席次，必須在同一選區推出二至三名候選人相互競爭。由於同黨候選政策與政見相當，其爭取的選票也是同一政黨的支持者，因此同黨候選人之間的競爭程度，往往比不同政黨候選人的競爭更加激烈，進一步促使候選人各自結盟與加入黨內不同派閥。原本應該以政黨為主體的選舉，遂變調而成為以派閥為主體的競爭。
決定日本選舉結果的三個條件是：皮箱、地盤與看板。皮箱是指選舉資金；地盤是指候選人勝選優勢的地區與組織；看板是指候選人的地位、經歷、出身、政治資質等，主要就是「人」的因素，而派閥政治最重要的特質，就在人與集團之間的關係。
具體而言，派閥可以為候選人提供身份的保證，並為候選人爭取在選區的經營地盤。更重要的是，派閥領袖因為具有募集龐大政治資金的能力，可以提供選舉資金給派閥所屬成員，協助所屬成員當選連任，鞏固與擴大派閥勢力。選後派閥領袖亦有權決定派閥所屬議員擔任大臣或重要黨職幹部；至於派閥所屬議員則支持派閥領袖角逐黨的總裁，服從派閥領袖的決定與指示，在國會議事過程與黨決策過程中，採取一致性的政治行動。影響所及，派閥政治的運作，幾乎取代了「政黨」的地位與功能。然而，中選區制的弊端亦衍生於派閥政治的形成與運作。
一九八八年日本爆發瑞克魯特醜聞案，自一九八四年以來，瑞克魯特公司旗下的宇宙建設公司多次以未上市股票低價售給政界領導人，獲取非法利益。涉案政治人士多達十六人，包括前首相中曾根康弘、當時現任的竹下登首相、宮澤喜一、安倍晉太郎、渡邊美智雄、森喜朗、加藤紘一、加藤六月等重要自民黨黨政高層人員，引起輿論軒然大波，竹下登等人被迫辭職。在瑞克魯特醜聞案後，又有共和污職事件、東京佐川快遞疑案、竹下政權與黑社會集團的關聯、自民黨副總裁金丸信的巨額逃漏稅等事件。在一連串金錢醜聞的衝擊下，終於導致日本民意對既有政黨產生強烈的不滿與批判。
日本民眾失去對既有政黨的信賴，最根本的原因其實是日本金權政治的氾濫。一九七０年代，田中角榮以籌措與分配巨額政治資金的運作方式，組成自民黨內壓倒性獨大派閥─田中派，並順利當選首相。然而田中角榮卻因為涉嫌洛克希德購機賄賂案而被迫辭職下臺，已經引起民眾對政治的不滿，再加上瑞克魯特醜聞案涉及中曾根康弘與竹下登等前後任首相，這些事件終於引發日本大多數民眾強烈的改革聲浪，迫使日本政府改革選舉制度。
當時日本學術界對中選區制的缺失，有相當強烈的批判[16]：
1.選舉勝負取決於候選人個人特質，欠缺政策論爭。尤其同一選區出現多位同黨候選人，以政黨為單位的選舉活動因而失去意義，候選人個人特質成為影響選舉與投票的關鍵因素。
2.由於選舉無法出現以政黨為中心的政策論爭，候選人的當選無關於其所屬政黨或其所提政見，政治責任也就無法明確化。甚至有候選人故意模糊其政策主見，避免因提出具體政策而導致落選。
3.由於選舉成為候選人個人特質的競爭，促使候選人必須建立穩固的後援會組織及其運作，而且努力經營選區地盤。如此一來，候選人當選國會議員後將積極尋求「回饋」鄉里，包括選區服務、爭取公共工程預算與計劃等，選舉成為利益誘導的分配型政治。
4.候選人為了經營後援會與選區地盤，必須尋求穩定的政治資金來源，而最有利的政治資金來源就是加入派閥，再加上同一選區有多位同黨候選人的競爭，派閥政治因而取代政黨政治。
5.候選人必須建立組織化的競選團隊，以及負擔龐大的經費支出。沒有特殊關係的政壇新人，將因為這些高成本而很難出人頭地。但是相對的，二世議員，亦即候選人的父親、兄長輩曾經出任該選區議員或地方議員與知事，其家族在選區內具有相當實力的集票組織，則因為繼承現成的組織與人脈關係，很容易成為政壇新人。
6.在中選區制的運作下，候選人只要獲得百分之十五至二十的選票就可以當選。政黨(派閥)為了確保現有席次，不會輕易調整相關組織與政策，候選人連任情形相當普遍，間接導致政權交替的困難。
7.由於低得票率就能當選，候選人透過後援會組織與動員既有的支持基礎即可當選。即使是行為不正的候選人，或是曾經發生貪污的國會議員，也很容易透過後援會的動員當選連任。換言之，中選區制的選舉過程及其結果，無法透過民主手段排除行為不正的政治人物。
8.在中選區制的運作下，候選人的當選往往決定於後援會組織動員與派閥支持，是以候選人對於外在大環境的改變，尤其是大時代環境的動態變遷，經常欠缺足夠的因應能力，也因此無法產生具有大格局的政治領導人物。
針對中選區制運作下的弊端，日本學界認為，新的選舉制度應該具有五個條件，分別是：1.排除同一選區出現同黨多位候選人的競爭；2.實現以政策為本位的選舉制度；3.選舉制度應該具有出現政權交替的可能性；4.選舉制度應該能反映民意的多樣化；5.選舉制度應能產生負責任的安定政權[17]。
日本學界主張廢除中選區制，政黨與政治人士也同樣主張廢除中選區制。惟當時執政的自民黨積極主張將選舉制度全部改為單一小選區，全國劃分為五百個選區，由獲得有效票之最多數者當選。社會黨、公明黨等在野黨則認為單一小選區對自民黨有利，對小黨不利，他們希望採用單一小選區與比例代表並用制，眾議員名額為五百名，三百名透過比例代表產生，二百名則經由單一小選區產生。在野黨認為，單一小選區與比例代表並用制可使各黨席次比例與得票比率較為接近，較合於小黨的利益。在朝野政黨的爭論下，日本國會在一九九四年一月通過眾議院選舉制度改革方案，廢除中選區制，改採單一選區與比例代表並立制。
從日本選舉制度改革的經驗來分析，如果我國採取內政部日前所規劃的中選區制選舉制度改革方式，則除了選區重新劃分的政治意義外，根本不具有任何制度改革的實質意涵。現行立委選制所存在的弊端依舊無法解決，同黨相殘、選風惡質、地方黑金政治、政黨黨紀不章等問題，在中選區制下勢必將持續下去。
換言之，中選區制在實務上雖具有可行性，一方面法規無須更動太大，另一方面由於對政治生態影響較少，各政黨較能接受。惟就政治改革的結構性意義來看，中選區制與現行選制其實都是「複數選區單記非讓度投票方式」，現行選制的優缺點在改採中選區制以後仍舊存在，只是在程度上有所差異，實質意義不大。
肆、立法委員選舉制度之改良建議
前文提到，沒有一個選舉制度是完美無缺的，但是選舉制度的改革與採行，卻深深影響到政黨政治的發展與民主政治的建立，不可不慎。
選舉制度中最常見的有三種：複選制相對多數決法、比例代表制，以及最近幾年在國際間流行的混合制，例如日本、義大利等國採取的單一選區兩票制。
理論上，一國在選擇選舉制度時，通常必須考慮幾項因素：1.政黨之得票率與所得席次是否相稱？2.選舉制度對政黨體系的可能影響？3.選舉制度對政黨紀律與政治運作的影響？
在實施單一選區制相對多數決法的國家，由於每一選區只選一人，此將迫使政黨整合，容易形成兩大黨競爭的局面，有助於避免政黨採取激進的政策，以爭取中間選民；也有助於改善選風。候選人若無政黨的支持，很難當選，自有助於貫徹黨紀。選舉結果通常係由某一政黨控制過半國會席次，不易出現聯合政府，有助於政治的穩定運作。惟單一選區制不利於小黨，大黨所得席次往往大幅超過其得票率，無法充分反應民意結構；而兩大黨政見的雷同，也會影響選民投票的意願。
在實施比例代表制的國家，各政黨只要得票能跨越門檻，就能依得票比率分配國會席次，得票率與所得席次較能充分反應民意結構。在比例代表制之下，由於選民主要是選黨，因此更能貫徹黨紀，黨的責任也非常清楚。惟由於小黨不必刻意討好中間選民，在立場上將較為激進；另由於國會中政黨過多，主要政黨可能無法取得過半席次，將會出現聯合政府，不利於政治的穩定運作。
在實施單一選區兩票制的國家，選民一票在比例代表制中選政黨，一票在區域選舉中選候選人；此制又區分為德國式的補償制與日本式的並立制。就前者而言，政黨應獲席次率係由其在比例代表制中的得選票率來決定，扣除區域所獲席次後，再補足比例代表部份的席次。此一制度本質上仍屬比例代表制，依德國經驗來看，仍會呈現多黨體系，無法避免聯合政府。就後者而言，政黨所獲席次等於其在區域選舉中與比例代表制中所獲席次的加總。依日本的經驗來看，如果單一選區的席次多於比例代表的席次，顯然對大黨較為有利，較容易形成兩黨政治，並產生穩定的國會，有助於政治的穩定運作。
根據國家發展會議所達成的共識，「中央民意代表選舉制度採單一選區制與比例代表制二者混合的兩票制」。在八十六年修憲時，中國國民黨根據上項共識，主張將立法委員選舉方式調整為並立式單一選區兩票制，惟由於在野黨未能建立共識，致未能順利通過。
就德國與日本的經驗來看，立法委員的產生似應採行並立式單一選區兩票制，且單一選區所選出的席次應不少於總名額的百分之六十。至於比例代表制應以全國為選區，抑或將全國分為幾個選區，應以後者為宜。蓋若以全國為選區，將導致名單過長，致使選民難以抉擇（尤其是在採取「開放式政黨名單」（Open Party List）的情況下更是如此）[18]。如將全國分為幾個選區，似不應採取「開放式政黨名單」，否則恐怕仍會提供某些候選人賄選的機會，致使政黨無法掌握這些國會議員。在採取「封閉式政黨名單」的情況下，選民雖無法選擇個別候選人，但如果政黨所提名單不為選民所認同，自無法獲得選民的支持。在日本所允許的候選人雙重登記制度之下，雙重登記候選人如在政黨比例代表制之下當選，仍將受制於地方派系與賄選，其所追求的將是地方派系的利益[19]，而非政黨或全國性的利益。
採取並立式單一選區兩票制有以下幾項原因：[20]
1.採行本制，一方面可透過單一選區產生區域性的立法委員，以代表民眾參與政策制定；另方面也可以透過政黨比例代表制，讓支持各黨的民意結構充分反應在立委分配的席次上。就前者而言，有助於形成兩大黨競爭的局面，可以避免政黨採取激進訴求；也有助於各政黨貫徹黨紀，並改善金權、黑道、賄選的選風。就後者而言，小黨只要得票能跨越門檻，就能依得票比率分配國會席次，有助於保障弱勢團體的參政權。此一設計除有助於提升政黨黨紀外，也有助於使朝野政黨在立院得以進行真正的政黨協商與合作，使法案之決策過程更有效率，也能避免少數立委扮演關鍵少數，從中牟取不當利益。
2.為反應社會多元意見的結構，政黨比例代表所選出的席次不應太少。惟如要建立有助於政治穩定運作的並立制，單一選區所選出的席次應高於政黨比例代表所選出的席次，而且單一選區所選出的席次越高，越容易形成穩定的兩黨體系。有鑑於各國選民都有分裂投票的趨勢，如果政黨比例代表所選出的席次越多，分裂投票的可能性就越高，此將導致主要政黨可能無法取得過半席次，以致出現聯合政府，不利於政治的穩定運作。有鑑於此，單一選區所選出的席次應不低於總名額的百分之六十。
3.補償式兩票制雖有助於反應社會的多元民意，但將導致多黨局面的出現。一旦立法院無任一政黨掌握席次過半時，將出現聯合政府。不但議事效率與品質有降低的可能，政府效能也將面臨考驗。此外，更由於政黨合作的基礎不具備，一旦出現聯合政府，即有可能因合作政黨理念不盡相同，以致無法推動政務，甚至出現聯合政府瓦解的結果。
4.採取補償式兩票制，可能出現兩種結果：一是某政黨在單一選區所獲席次已達到應當選總額，將使該黨無法分配全國不分區與僑選立委的席次，顯然並不公平。二是如果某政黨在單一選區所獲席次超過應當選總額，將導致各政黨總當選名額超過應選總額，此亦顯屬不合理。
根據上述理由，並立式單一選區兩票制應較適合我國，而且相較於內政部規劃「中選區制」的選舉制度改革，並立式單一選區兩票制顯然更具有改革的意義，也更能有效解決現行選制所出現的諸多弊端。
伍、結語
我國在政治民主化之後，還必須建立一個高效能的政府。要提升政府效能，則須建立一個穩定的政府，此又與立法院政治生態有關。在立法院如有政黨擁有過半席次，且由該黨組閣，自有助於政府的穩定運作。如果朝野政黨能建立制度化與法治化協商機制，相互尊重、信守承諾，即便在立院無任一政黨席次過半，政府仍可透過政黨合作維持一定程度的穩定運作。
為達到上述目標，立法委員選舉制度顯然有改革之必要，而且除了引進單一選區兩票制的結構改革外，還必須考量政治的現實問題，尤其是涉及選區劃分的解決。無論是單一選區兩票制或是內政部中選區制，皆涉及到選區重新劃分，外國選區劃分曾出現所謂的傑利蠑嫄(gerrymandering)現象，政黨利益超過選舉制度應有的公平性。我國選區劃分是由中央選舉委員會來進行，中央選委會的成員主要是由行政官員與政黨代表來組成，未來應有必要成立更具有中立色彩的委員會，以避免在選區重劃過程中出現政黨利益或特定政治影響的操控現象。
選舉制度與民主政治的良窳發展息息相關，多年來許多學術界先進與政治精英不斷提出各種選舉制度改革的主張，卻因為意見分歧而無法形成具體的改革共識。選舉制度改革仍是舉步維艱，有賴各界進一步努力。為徹底改善現行選舉制度既已存在的缺失，與其採取成效有限的中選區制，不如直接透過朝野協商，以修憲方式建立「單一選區兩票制」。
[1] 謝相慶，「立法委員選舉制度改革」，智庫研究報告(台北)，2000年9月16日。http://www.npf.org.tw/LIBERARY/IA-R-089-006.HTM
[2] Giovanni Sartori, An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. 雷飛龍(譯)，比較憲政工程，(國立編譯館，1998年)，頁73-79。
