一、前言

法務部決定修正刑法第十條第二項將國營事業員工完全排除適用刑法公務員身分定義，使免受刑法及貪污治罪條例有關公務員貪污及圖利罪之刑罰，而與一般民眾同樣僅受背信等罪追訴。其立論依據認為國營事業員工所執行業務屬私經濟行為，與一般工商企業無甚差別，鬆綁後可提升國營事業行政效率及競爭力[1]。對於法務部上述決定，若純就企業經營著眼，或應贊成，但從維護國家資產、全民利益以及與現行整體法制配合考量，主管機關實應自不同角度再為多方面思考，以免有因噎廢食之譏。

二、國營事業與私人企業性質不同

國營事業乃國家企業，依國營事業管理法第二條之規定：「國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的」，而私人企業固有促進經濟發展之功能，但其經營之目的乃重在追求利潤，兩者之目的與任務實不相同。且國營事業之投資，係由國庫撥付，並非完全由私人出資，以目前狀況而言，有屬於獨資經營者（如鐵路、郵政、港務、自來水等事業）、有因特殊目的而以特別法設立者（如中央健保局、漢翔公司）、有政府資本超過百分之五十者（目前大部分國營事業均屬此一類型）。國營事業之經營方針固在「求有盈無虧」，講求經營績效與成本觀念，但如基於特殊原因或為便於人民生活，亦不以「有盈」為目的，乃有國營事業管理法第十條規定「政府特定之特別事業，如有虧損，得報由主管機關請政府撥補」，並非如私人企業由事業主自負盈虧與經營成敗責任。職是之故，國營事業在性質上難以認定為純私經濟行為，國營事業員工身分與私人企業員工亦非完全相同，此由勞動基準法第八十四條認定國營事業人員係屬於「公務員兼具勞工身分者」可見一斑。

事實上國營事業員工上自機關首長或董事長，以至基層勞工均屬於受僱者，政府乃為事業機構員工最後雇主，其人員進用、升遷、管理以及薪資、福利、退休等並由政府規範其標準，從其性質及身分而言，實難謂非「依法令從事於公務之人員」。

三、未蒙其利，先受其害

一般大眾均瞭解刑法上的公務員是最廣義之公務員，包括受政府委託執行事務之團體或人民，以及民意代表均有其適用，更有甚者，即使不是國營事業員工，一般公務員於從事學理上的「國庫行政」活動時，例如：辦公用具採購行為，行為外觀之性質上雖為私經濟行為，學者或實務界人士仍不認為此時已不具公務員身分，易言之，依法令從事於公務者，即為公務員，不以受政府委任為限，亦不以所採取之行為屬公權力行為為限，即使是私人受委託行使公權力，亦屬公務員[2]。由此可見，是否純為私經濟行為，並不足以作為認定是否應為「刑法上之公務員」之基準。

民國六十九年公布之國家賠償法第二條亦與刑法第十條採相同之規定，即「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員」，國家賠償法雖僅以「行使公權力時」不法侵害人民自由或權利為要件，但國營事業中依現行法令亦有代為執行公權力者（如港務、電力、自來水等）為依法令從事於公務之人員。若刑法公務員之概念排除國營事業人員，則上述行使公權力之國營事業人員是否亦將免於國家賠償法之適用[3]？甚或其他受委託執行政府事務及民意代表等是否適用國家賠償法亦將滋生疑義！而政府採購法亦明定國營事業辦理採購須依該法規定辦理，亦即國營事業之採購屬於政府採購之範疇，其人員於處理採購業務時如有違失，自亦受該法之規範。

尤其公務員服務法第二十四條明定「國營事業服務人員均適用之」，而國營事業管理法第三十六條亦明定「國營事業人員除遵照公務員服務法第十三條之規定外，不得經營或投資於其所從事之同類企業」，又公務人員任用法、考績法、俸給法均分別規定國營事業人員之任用、考績、俸給另以法律定之，其職員並均納入公務人員保險範圍，轉任政府機關時並可依「行政教育國營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法」相互轉任及提敘等級，主管機關考試院歷年來均認定國營事業人員屬於公務員範圍。甚至在考試、行政兩院會銜送請立法院審議中之「公務人員基準法」草案第二條及第三條，均明定公務人員包括國營事業人員。再者，大法官會議既已明確解釋「政府股份既在百分之五十以上，縱依公司法組織亦係國營事業機關，其依法從事於該公司職務之人員，自應認為刑法上所稱之公務員」[4]，且經法院審判形成確定見解，社會大眾及各級公務人員早已認定國營事業人員屬於廣義之公務員。

因此，刑法第十條是否應單獨除排除國營事業員工之適用，且涉及其他現行法令之適用，影響整體法制之架構，未經通盤考量，驟然變動，勢將導致現行法律體系的錯漏甚至崩壞！且國營事業員工享有公務員之權益與保障，卻可以不負公務員之刑事責任，在權利義務失衡之情形下，對於其他政府部門的公務員而言亦顯失公平。如此修法，恐治絲益棼，未蒙其利先受其害。

四、修正刑法非屬最佳手段

對於國營事業如何突破現行法令束縛，以增加其營運特性及競爭力，確為當前之要務，惟應就現行營運管理、人才延攬、薪資、激勵等方面先予檢討，使其更具彈性而能與民營企業競爭，例如採購招標、工程發包、市場開拓投資等方面如何就現行會計審計制度檢討鬆綁，採購及工程預算如何在保密前提下簡化編審程序，及採行事後審計等，使國營事業能有效掌握商機，並避免外界不當介入或施壓，對事業人員之進退及激勵措施賦予事業機構管理階層更大自主空間，使其能運用企業經營理念，營造競爭環境以提高其事業績效。就提高國營事業競爭力而言，與其是否具有公務員身分實無直接關聯。主管機關似應就事業營運所遭遇的困境研究解決，不應就其公務員身分上尋求解脫。

再者，由於國營事業之盈利所得固得作為決定績效獎金高低之依據，並非如私人企業均為事業主或股東所得，或運用於增加企業員工之獎勵，況且國營事業員工對企業經營之盈虧成敗，影響程度與私人企業並不相同，尚無切膚之痛，因此如何防杜發生流弊，乃為重要課題！更以近年來民營企業時有利益輸送與掏空公司財務之案件發生，則對國營事業之防弊自應特別重視。處此政府力倡防止貪瀆，主管機關亦已有意將圖利罪修改為「圖私人不法利益」及須確有不當得利之「結果犯」，對公務員及國營事業員工在執行職務時，已可在權限範圍內積極任事，似不宜再以是否具公務員身分而搪塞推諉。

五、結論：

國營事業欠缺競爭力之原因非僅一端，主管機關應多方面檢討，對症下藥，始為正途。某國營事業董事長對主管機關修法之舉，亦曾公開表示：「國營事業的整套營運程序與民間機構並不相同，如果沒有整體配套作業，僅是讓員工不受刑法圖利罪規範，對經營效率之提昇有限」[5]。由此可知，即使是國營企業主管，亦認為僅從修正刑法擺脫公務員刑事責任，不僅未必能收到效果，甚或可能加速國營事業腐化。基此，若只為了轉移焦點，不顧現行法制，不思採行正當提昇競爭力之方法，反而祇求擺脫公務員身分，對於解決國營事業的困境，似無實益可言。

昔商君曾謂：「罪重刑輕，刑至事生，此謂以刑致刑，其國必削」[6]，意謂罪重罰輕將導致更多刑罰！實值主政者慎思。


[1] 聯合報，「國營事業員工 將免受公務員貪汙罪規範便民、圖利難分 法務部修法 除漢翔等特殊國營事業外 其餘排除適用刑法公務員規定」，民國九十年七月三十一日，九版。

[2] 28上字3702號及釋字第269號參照。

[3] 有學者主張國家賠償法之公務員不包括民意代表及國營事業人員。參見陳新民，行政法學總論，台北市，三民書局，民國八十九年八月，修訂七版，頁200。

[4] 釋字第8、73、305號參照。

[5] 聯合報，「權責是否失衡 待觀察林信義：可讓員工勇於任事」，民國九十年七月三十一日，九版。

[6] 商君書，靳令第十三。