兩岸國企民營化的問題與對策

摘 要

本文討論公營事業民營化的台灣經驗，試圖作為大陸國企改革的借鏡。本文述及台灣民營化的沿起、過程、績效及效益，並就五家公司民營化前後之績效作了比較。本文也檢討了民營化所遭遇的困難，以及政府和企業主對這些困難的因應之道，並舉出四個公司在這些困難和因應上的個案研究。最後討論大陸國企改革的現況，並對未來全面民營化之道提出研究。

關鍵詞：民營化，國營企業，績效，競爭力

壹、前言

國營事業（或國營企業，國企）民營化是市場經濟的精髓，市場已經自由化、企業化，公營型態的企業必定無法競爭，沒有存在空間，因為公營事業存在的外部架構，已經不存在了，勉強維持公營，則必然降低資源運用效率，且繼續衍生相同的政治、社會問題。但是在民營化的過程中，一直有各種雜音及異見，一隻看不見的黑手總想捉住任何機會進行阻撓。以台灣經驗來說，從中鋼、中工、台開，到現在的電信，都明顯易見，為社會帶來許多可歌可泣的犧牲。台灣經濟發展到現在，面臨加入世貿組織體的全球競爭，必須要將生產要素的效率發揮到最高，才有機會再突破。公營的陰影，如果仍然籠罩在經濟體上，那麼談知識經濟，無非止於臨淵羨魚的階段。徹底民營化，包括出售已民營化企業的政府持股，頂多保留黃金股，才是退而結網的正確做法（韋端，2000：4）。台灣民營化的經驗，尤其是協助大陸處理其國企市場化、公司化的重要參據。

阻擋民營化的方式甚多。有從理念上挑戰，說留些關鍵性公營事業控制在政府手中，如公用、獨占、軍品事業，才有利於國家安全和發展。也有從計畫上攔阻的，用種種理由拒絕將若干公營企業列入民營化時程。更有在執行民營化時用各式歪法歪理企圖在操作階段封殺民營化計畫，或者主張保留龐大政府持股，使之無國營之名而存國營之實，或者「國有民營」、「再生計畫」。這些想法和做法，都似是而非，都會使經濟進步因而受阻。

民營化的目標是多重的：因應經濟自由化與國際化之趨勢（其實是回歸亞當史密斯在國富論裡政府不應經管企業的主張）、提昇企業經營績效及效益、增進員工福利、提升消費者服務品質、籌措公共建設經費、減輕財政壓力（亦即減輕人民稅賦負擔）等。自1980年代英、美等國相繼推動民營化政策以來，民營化即為不可遏抑的潮流，在世界各地蔓延開來。英國自1979年保守黨執政之後，即陸續推動國營事業民營化；美國則在雷根總統上任之後，積極踐履自由化的理念，航空業、郵政業、自來水業、下水道營運等，都陸續轉由民間經營管理；而日本也自1985年後相繼推動原屬國營事業的電信電話公社及國營鐵道移轉為民營（潘偉華等，2000：5）。不僅盛行資本主義的國家如此，就連社會主義國家也紛紛投入推動民營化的陣容。自1982年至1992年間採行民營化的國家超過80個，民營化事業超過7,000家，屬於開發中國家的公營事業也有2,000家之譜，民營化已蔚為全球發展之趨勢。台灣於七十八年起再度積極推動公營企業民營化政策，做為政府再造的重點工程。民營化的範圍更在八十年作了重大轉變，將民國四十二年訂定的移轉民營條例規定應由政府經營的事業（直接涉及國防機密、專賣獨占事業、大規模公用或特定目的事業），修訂為報由行政院同意後即得移轉民營。民國78年行政院公開宣示我國的民營化政策，並於當年7月25日由中央有關部會及省、市首長組成「公營事業民營化推動專案小組」，積極籌劃相關事宜，隨即於8月中旬提出十九家公營事業名單，做為第一批主要民營化對象，同年11月該小組決定增加農銀、交銀與陽明海運三家事業，使得第一波民營化對象增為22家（韋端，1990：65）。民國85年底國發會的召開，達成五年內完成民營化工作的共識，責成各機關單位加速民營化工作的腳步。八十七年初，省府所屬的三家行庫（彰化銀行、第一銀行、華南銀行）先後改頭換面為民營型態，將近年來的民營化工作帶向高峰。至今年七月止已陸續完成包括中產、中石化、中工、中鋼、陽明海運、三商銀、農民銀行、交通銀行、台肥等二十一家公司及台機鋼品廠等三個廠之移轉民營，累計釋股或出售資產總金額達新台幣三千八百餘億元，並對退輔會所屬八家事業及台灣電影事業等因其缺乏民營化之條件，而予以結束營業。然而最後尚待繼續推動的中華電信、台電、中油、漢翔、榮工、菸酒公賣局、台鐵等大型企業之民營化，才是成敗關鍵。最新版本的國營事業民營化時間表為：唐榮（九十年十二月）、農工企業（九十年六月）、中興紙業（八十九年十二月）、中船（九十年六月）、漢翔（八十九年十二月）、台機（九十年三月）、高硫（九十年十二月）、台鹽（九十一年七月）、中油（九十二年十二月）、台電（九十四年十二月）。進度落後者主要包括中油擬釋出之31％股份計1162億元、台電10％股份575億元及中華電信33％股份1910億元。近日中華電信正以底價104元辦理標售作業，如相關配套釋股順利執行，將為政府額外增加1400億元歲入（約當全面推動老人津貼三年之財力）。

貳、民營化對績效及效益之影響

民營化績效指的是個體企業競爭力或生產力的變化，而民營化效益指的是社會整體競爭力或生產力的提升，前者是內部效率問題，後者是外部效能影響，二者未必同調或雙贏。如精簡冗員可提升企業個體生產力，但增加社會失業人口；失去保護傘或特權，面對市場競爭，任何企業都可能倒閉，但該倒的不倒，則是社會的負擔，資源的錯置。

公營企業概分三類，獨占型者如台電、台糖，漸趨開放型者如中油、電信，市場競爭型者如中鋼、中工。獨占者無從評估相對績效或效益，但亦面臨市場開放壓力。漸趨開放者民營化之社會效益提升遠大於個體績效變化，前者反映在價廉物美服務好，如電信市場開放後，民間蓬勃發展，積極投資研發，擴大市場創造需求，近三年持續以新就業機會提升就業率及提升經濟成長率各0.5個百分點，連同電腦資訊產業對平抑國內物價達0.4個百分點，整體經社效益顯著，而個體績效亦反映於中華電信之營收與獲利提升上。中油將無此幸運，但消費大眾可獲較低油價、較便捷與較好的服務，則可預期。至原本即屬市場競爭之中鋼、中工及三商銀等民營化後，由於精簡員工之普遍作為，致使每員工之營收產出多有增加，但並不意謂績效或獲利提升，主因處於競爭市場，產業景氣與經營策略及失去某些特權或優惠，遠較法規鬆綁或民營化之影響更大，加以民營化者多為金融保險業，適逢歷年少見之房地產低迷，無異雪上加霜。如以三商銀各約500億元且仍持續增加中之逾期放款分十年攤銷，每年即將使其獲利腰斬，故其民營化績效深受市場景氣牽扯及衝擊。

籌措政府預算財源亦為民營化之重要目標，八十七年度中央政府釋股收入占歲入8.5％，八十八年度占12.9％，八十九年度占11.9％，九十年度預算案更高達14.6％，相較80至86年度平均2.8％，顯示初期以民營化本意為主，近期則兼及施政需求之財政壓力。此一部分之績效或效益應從「政府角度」及「政府角色」予以檢視，就政府角度言，基於機會成本及利益最大化，民營化釋股是成功的，過去政府每投資公營事業100億元之年回收（繳庫）約10億元，近十年政府累積編列釋股預算7400億元，係2150億元資本（215億股）按10元票面以加權平均3.44倍之每股平均34.4元溢價釋出，減發7400億元公債所省之債息540億元，遠大於從釋出股本2150億所獲繳庫收入215億元之1.5倍，展現政府理財原則之釋股績效顯著。單以近日推出之中華電信釋股分析，若總股權96.5億股全以104元釋出之總收入1兆元，每年等額公債債息之機會成本超過700億，但中華電信過去十年平均每年稅前盈餘432億，繳庫僅313億元，除非未來十年獲利倍增，否則政府是絕對划算的贏家。

長期投資是為分配股利或分享經濟成長，短期投資（或投機）是為賺取價差或重分配社會財富。公營事業民營化之釋股作為顯已悖離政府角色與功能，贏家背後就是社會大眾的輸家，其不滿終將反映。典型且稍具規模的個案，包括三商銀9.4億股714億元之平均釋出價格76元及目前平均市價27元、交通銀行8.2億股500億元之61元及32元、中華工程公司3.5億股114億元之32元及3元，僅這五家民營化事業即讓投資人承受了800億以上的虧損。相對中華電信，上面都是些小案子，就政府角度與政府角色看民營化績效與效益，需要更多的智慧。

總括而言，公營事業民營化方向毋庸置疑，個體企業績效雖不彰顯，但社會效益顯著，整體資源更趨合理利用，對政府財政亦多助益，惟民營化或釋股之理念與方法、對象，則仍多瑕疵，甚或隱藏道德意義，猶待集思廣益更為精進。

公營企業移轉民營之主要目的既在於提升資源使用效率與營運績效，有關中工、中石化、中鋼、陽明海運、彰銀等五家公司之獲利能力、生產力及股價，於民營化前後變化分析如下（沈慶京等，2000：2）：

一、獲利能力

由於產業景氣以及公營時期之政策保護等差異，影響企業之獲利能力。如中工在公營時享有優先議價權，且適逢近年來台灣營建業長期低迷不振，故民營後生產力雖大幅提升，但獲利率反較公營時差；中石化原先受政府保護較少，獲利能力受產業景氣影響較大，故公、民營差距不大；另對於金融銀行等成熟性產業，差異性亦小，但因去年台灣政府調降銀行營業稅，故獲利小幅揚升。

二、員工產值

一般而言，員工生產力均較民營前顯著提高，尤其是民營化越徹底的公司，提升的比率越高。

三、股價

近年來台灣股票市場，由於資金大部份匯集至高科技產業，致傳統產業股價普遍積弱不振，故幾乎5家公司之股價均不及當初釋股價格，中工股價甚至只剩1/5，故參與公營事業民營化的投資人均遭受極大的虧損﹙詳見附表一，page15﹚。

四、官股比重

中鋼、陽明海運等大部份事業，在民營化後政府仍擁有相當高比率之持股，對董事、監察人之選任具有決定權，仍可影響公司之經營決策；中工、中石化之官股比率較低，中工甚至已完全無官股持股，經營權完全由新企業主主導。

參、公營事業民營化所遭遇之困難

雖然國際化與自由化之趨勢，公營企業民營化已為不可抗拒之世界潮流，但由於政府法令不周及執行未盡周延等諸多因素，造成政策之推動並不夠順利，不時引起社會大眾之詬病，甚至有財團化、黨營化、賤賣國家財產、公股與民股經營權之爭等種種批評，民營化股價如果大幅縮水也引起投資人的不滿；另一方面，民營化後之企業亦面臨困難重重之經營壓力，包括體制調適及文化差異的困難、資金籌措及人事負擔的沉重、公股與民股經營權之爭、民營化與財團化之批評、現代化及知識化之困難等。（周添成，1998：23-30）

一、體質調適的困難

（一）公營企業原屬計畫經濟的產物，係以配合政府政策目標為導向，非全以營利為目的，如中工過去即為國家重大經建之施工隊伍，業務承攬可享有優先議價權，並以如期、如質完成工作為首要目標，營收尚在其次。但民營企業是自由經濟體制下之產物，面對著是一個完全競爭的市場，故要將一個管理制度與思維模式均不相同且組織龐大的公營企業徹底轉換為民營體制，所耗資的人力、物力、時間均相當可觀，所謂江山易改，本性難移，扞格難行，成效緩慢。

（二）民營後為適應新的環境需要，企業之組織編制與作業流程必須重新設計與改造，基層員工因習於安逸而消極抵抗或心存觀望，對經營管理之推動有不利影響。

二、文化差異的困難

（一）公營企業因員工具公務員身份，職位受公務員相關之法令保障工作態度與做事方法，均較消極保守，謹守法令，層層監督，以不出錯為原則，行事缺乏效率與效果；但民營業者為求生存發展與永續經營，完全以獲利為導向，講求策略與戰術，較主動、積極、具攻擊性，因此公營事業轉為民營後，部份基層員工與管理階層在心態上與作法上未能迅速調整與因應，難以貫徹公司政策。

（二）新企業主所帶來的文化典範移轉（paradigm shift），尤其是民營企業精髓所在，因為企業前途與經營者個人權益息息相關，故企業主願意為公司爭取權益冒險，甚至帶來牢獄之災；過去台灣經營有成之企業多屬傳統產業，由於擔心對外宣揚業績及公開賺錢會有引人眼紅、競爭加劇、甚至稅官上門的疑慮，故心態上均較保守，同時早期企業因經營不善或資金週轉不靈致違反票據法者尚有刑事責任(該條款已於七十六年廢止)，但多數企業主為求公司生存，仍力求突破困境，即便是坐牢亦在所不惜。近幾年來由於高科技產業興起，以及經營理念及價值觀之改變，社會大眾多數認同經營有成之企業，且在資訊公開透明情況下，企業經營表現愈成功、集資愈容易、人才也愈集中，並將其視為產業領航者，傳統產業也感染到這股風潮，深切體認到企業經營不善，投資大眾不認同之壓力，故企業主執行業務時雖已無刑責之慮，但心理上卻存在著更嚴重之罪惡感，故力求績效表現、與企業共存亡之精神猶在，這種深刻體驗與拼命三郎之要求，對於原在公營企業一切講求依法行事之員工及部份管理階層，極難以真正體會，因此在心態轉變與實質調適過程中必定出現即大落差。

（三）公營事業開放民營，意味原有種種特權之消失，在自由競爭壓力下，公司必須賺錢才有生存空間，員工工作權不再像公營時期受到保障，故原事業之從業人員與工會、甚至主持人均可能擔心個人工作生涯無法延續，而心存抗拒。

（四）民營初期，因大量員工不願隨同移轉而離職，同時新企業主為降低成本、提高競爭力，必須裁撤不適任人員，造成員工流動率偏高，同時降低向心力與忠誠度。

三、資金籌措的困難

（一） 公營企業由於有政府保證，資金之籌措在法律及實務上均較容易，除可取得中長期資金外，資金成本亦較低。開放民營後，無擔保融資之優勢消失，銀行完全依公司之體質、經營績效、保證人財力或質押品決定是否給予融資與額度，且隨時會調整或緊縮，資金籌措壓力沉重。

（二） 由於公營企業民營時發放大筆員工年資結算金，使公司之資產縮水，景氣較差時，常無法維持原公股釋出股價，造成股東資 產縮水，公司不易以現金增資方式在資本市場募集資金，改以發行公司債、銀行團抵押借款、發行海外ECB等方式籌資，利息負擔重，還款壓力大。

（三） 公營事業多屬傳統產業，受亞洲金融風暴及股價長期低迷不振影響，不僅在資本市場籌資不易，且常成為各銀行收縮銀根之首要對象，財務運作壓力大增。

四、人事負擔的沉重

（一）公營事業移轉民營時，賦予員工自行選擇是否隨同移轉，隨同移轉者可依勞基法規定提前辦理年資結算；未隨同移轉員工及民營後五年內遭資遣者，除領取年資結算金外，另可加發7個月薪資，企業必須負擔龐大之人事費用。

（二）（二）現行年資從優結算給付制度，造成無效率人力留下，菁英提前離職而心態老舊保守者反而留任之反淘汰現象，同時民營後五 年之優惠緩衝期，增加彼此之不安定感，對公司經營之穩定性有負面影響。

（三）民營化前員工年資結清，原有勞動契約終止，民營後另訂勞動契約，雖有工作內容、待遇等重新訂約之權，但無足夠之前置作業時間，使改革、創新、e化及人才再訓練之空間縮減。

五、公股與民股經營權之爭

（一）台灣公營企業已民營者雖有20餘家，但可分為兩類，一類是官股比重仍高，如中鋼、陽明海運、臺肥、台開等，由於民營後之董事長及主要董、監事仍為官派，且具公務員身份，無論商業思考邏輯、行事風格、專業素養等，均難以與理應實際擁有經營權之股份所有權人（如由財團經營，即為財團之企業主）相比，同時因未能與企業融為一體，投入之心力與決策判斷亦遭質疑；另一類則為官股比重已降為甚低或完全無官股之企業如中工、中石化等，該類公司為徹底民營之「真民營」，完全以實力與績效取向，故管理制度與工作效率，較公營時期均有顯著改善。

（二）理論上，官股比重較高之企業，由於業務來源、資金籌措等仍有政府強力支援，故民營後之經營壓力及對企業內部之衝擊，應較徹底民營或官股比重低之企業來得小，但因為官派董事長或董監事等主事者，仍未脫公務員心態，甚至可能因個人仕途考量，在重大決策上無法符合民營業者之需求與立場一致，致引發官股與民股間經營權之爭，如85年發生之中工事件及近期發生之台肥、台開兩案例，均對公司造成極大傷害。

六、民營化與財團化之批評

（一）早期政府為達成民營化之政策目標，只求在法定時限內將公股比例降至百分之五十以下，在釋股之程序及技巧上尚未成熟，而予社會有財團不當介入之疑慮。事實上除非事業體本身具有發展遠景與投資效益，足以吸引社會大眾或投資人爭相購買，或者主管機關將釋股時間拉長，否則要在一定期限內達到民營之目的，難以避免有意經營之財團介入。就算釋股案當初股權分散，財團亦可透過公開市場操作而取得控制權，因此只要程序正當，財團化乃是市場經濟的常規。

（二） 民營化股權釋出後，可能發展為由政府繼續主導、民間財團經營、或在股權極其分散情況下由原經理人負責管理決策等三種可能性。倘由政府繼續主導，即與民營化之宗旨相違背，故勢必由民間力量來主導經營，否則群龍無首，將影響企業之發展。而財團主導經營者，因係實際出資取得股權，故企業之經營績效、盈虧皆與其息息相關，同時基於榮譽心與責任感，必然會投入心力於內部改造，強化競爭力，對於具有前瞻性之轉投資業務，也願意挹注新資金，對企業長遠發展、績效提升與積極轉型等，均有正面與實質助益。相較之下，如由原企業內之經理人主導業務，在缺乏利益與共前題下，極可能出現經理人專擅或集體分贓之現象，甚而引發經營危機，此即代理問題（agency problem），意即當所有權（ownership）與管理權（management）分離時，管理階層並非企業所有人，在管理決策時未必以財務理論中強調的股東權益最大化為經營目標，反而傾向於增加管理階層的個人酬庸（perquisites）。

七、現代化及知識化之困難

知識經濟時代，特別重視由知識累積來獲得報酬。民營化之後的原公營事業，囿於舊有文化，年齡、心態偏老的人力，談在職進修、專長轉移、人力創新、企業改造、e化、虛擬與實境連結等現代化經營策略，毋寧說比創新的事業困難得多，成功的案例不多。包括中工、中鋼等多家企業目前正積極進行現代化轉型，此企業改造工程，殊值觀察和期待，以作為後續民營化後各公司之參考。

肆、因應之道

隨著加入世貿、經濟自由化與國際化腳步之加速，政府面臨提高事業經營績效與國家整體競爭力的沉重壓力，推動民營化之政策勢必更為積極。為使民營化工作更落實及更符合目標，主管機關與接手的新企業主，都必須調整心態。政府不能只以財政收入增加財政收入、減低財政損失的丟包袱心態為目的，而須更能站在業者的立場著想，與予必要的協助。對於新企業主，應該深切體認公營事業移轉民營是項高難度之企業改造工程，在接手國營事業之前，須充分了解該企業之產業特性，同時應對企業內部之經營管理與潛在問題深入探討，千萬不能貿然接手不熟悉的產業。

一、對於政府及主管機關

（一）政府須以促進產業發展及提升經營績效為出發點，而不應只 以挹注財政收入、減低財政損失（丟包袱心態）為目的，這是決定公營企業轉為民營後經營能否成功的重要要素。政府如以促進產業發展為目標，則相關制度之設計與配套措施之執行，則須更能站在業者之立場著想，並視個別狀況適時給予必要之協助，而非隔岸觀火，將民營後企業所遭遇之業務發展、人事負擔、資金籌措等種種困難，都推給企業自行解決。釋股價格之訂定更考驗智慧，賤賣國產及藏富於民是一體兩面，投資人財富縮水的怒火是不容輕忽的。

（二）政府在公營事業民營前，對於事業體之相關資訊應充分揭露，除相關財務資料外，其他因個別事業體原先賦予之政策性任務、或有及隱藏性風險，均應於公開說明書中具體、詳細說明，避免誤導投資大眾或對接手之新企業主帶來經營困境。

（三）政府在擇定公營事業民營化時應先審慎評估，對於屬於政府政策性業務或不適於民營企業經營之業務，在民營化前即應適當切割轉予其他國營事業承接，避免隨同移轉，造成其日後經營之重大負擔，影響未來發展。

（四）政府亦應建立協商輔導機制，容許公營事業在民營化後一定期間內，倘因非可歸責於新經營者之事由而造成經營困難時，由政府主管機關、公正之學界、業界代表、及接手之企業主共同協商，並給予企業必要之輔助，替業者創造較合理之經營空間，同時透過公開、透明之協商調解機制，亦可避免社會大眾對政府有圖利特定人士之疑慮。

（五）政府推動民營化政策既非以財政收入為主或有丟包袱之心態，即應針對個別企業之業務特性與財務狀況，考量須政府協助或主導程度，在民營化之初即排定官股釋出預定時程表，並依計畫逐步釋出，不因股價高低或主事者個人喜好而調整，甚至可設計對重大特定事項得發揮決定性影響力之黃金股制度，協助企業穩健地轉為具有競爭實力之民營公司。

二、對新企業主部分

（一）在接手國營事業之前，須深入充分瞭解該企業之產業特性、歷史沿革、經營環境變遷、潛在問題等，切忌輕率出手。

（二）加強與員工之溝通與協調，宣達公司未來發展方向並塑造未來願景，而員工亦應確實體認過去之思維模式、作業方法與工作效率等均須有所改變，唯有提升經營績效、強化競爭力，工作權才能獲得保障，故勞資雙方均應建立共識，企業改革才能順利推展。

（三）公營企業雖然股本大，資產雄厚，但真正投入主體事業之資源相對偏低，民營後為求改善體質，增強核心競爭力，設備之更新與新廠之擴建，均需要大筆資金之挹注，由於民營後資金籌措已不具公營時期之優勢，故新企業主必須要有籌措大筆資金之心理準備，以供後續經營發展及因應景氣變化之需。

（四）新企業主並須擁有一批具實務經驗與專業能力且可充分信任之經營團隊，以協助經營者全面掌控各個關鍵職位，同時亦順應時代潮流，積極導入e化之經營管理模式，深入基層，才能透過資源整合與企業再造，強化為具備全球性競爭實力之企業。

伍、中鋼、台汽、台開與中工個案研究

以上民營化過程及結果之種種困難，能夠有效克服，就可享受民營化提高效率之甜美果實，否則就得承擔民營化失敗、生產要素消失、社會成本沉重之嚴重後果。茲以中鋼、台汽、台開及中華工程作為個案研究。

一、中鋼公司

中國鋼鐵股份有限公司成立於民國六十年十二月，於民國六十六年開始年產粗鋼一百五十萬公噸，產能並持續擴張，至民國八十六年達到八0五‧四萬公噸。民國八十四年，中鋼民營化，並大舉成立子公司多角經營，此一時期中鋼將周邊服務單位獨立出來，成立了將近20家子公司，各負任務，不僅提高經營效率，且開創無限商機及附加價值。在所有公營事業民營化的例子中，中鋼的成績斐然，在民營化出售股權之總收入金額，中鋼以964億元居冠，占總收入金額之26.4%。目前中鋼每年的粗鋼生產力居世界第一，超過新日鐵與韓國浦項，更超越當年傳授技術的美國鋼鐵公司，為民營化最成功的例子，證實中鋼不論在國營時代還是民營時代，都是模範生（揚艾俐，2000）。

中鋼民營化之後，恰逢該公司第四階段擴建完工，在粗鋼與熱鋼品市場占有率均有明顯的上升，目前中鋼正急速擴充其規模，中鋼運通目前已成為全國第二大散裝輪船公司，去年營業額41億元，稅前盈餘10億44萬元、獲利率達25%；中鋼鋁業工廠生產特殊銘片，今年營業額將達一百億，雖然急速擴充，但也厚植其財務實力，每年現金流入達兩百億元，財務健全。「天下雜誌」99年標竿企業調查中，中鋼的財務能力高居第三名，僅次於明星企業台積電及華碩；在2000年百大企業中，中鋼為製造業中營收總額第六名。

中鋼轉型成功的原因令人好奇，一般人認為鋼鐵業似乎是傳統產業、夕陽工業，在這科技創新的時代中恐怕生存不易。但鋼鐵業是製造業之母，中鋼主要生產粗鋼，現又有鋁廠，生產大量之特殊鋁。鋼的用途眾所皆知，任何科技與工業皆不可缺乏；鋁的用途小到葡式蛋塔包裝錫盒，大到陸軍用裝甲戰車都用到中鋼的鋁，因此，雖然鋼鐵是傳統產業，卻不是夕陽工業。在電子業亮麗光環下，中鋼默默創新研究、改善，大步提升生產力，使其在民營化後攀上事業的另一個高峰。

再者，中鋼的多角化經營是其成功之關健。去年十二月，中鋼與燁隆簽訂策略聯盟，取得經營權，產能驟然擴充5%，將成為世界最大的熱軋鋼廠。藉著入主燁隆經營，中鋼可能在台南七股興建第二鋼廠，再加上擬議在越南興建另一鋼廠，中鋼正在積極部署全球策略。此外，中鋼投資成立中盈投資（其角色有如創投基金），投資電訊（東信電訊、聯合數位網路），軟體（英特連），未來還將投資生物科技，中鋼伸出其觸角，多角化的經營投資，將使其前景可待。

二、台汽公司

公營的台灣汽車客運公司由於長年營運績效不佳，累積鉅額虧損，目前交通部明確表示政府不可能無條件維持台汽繼續營運，台汽必須立即提出自救方案，否則斷然停止營運，以免嚴重的負債，拖垮了政府的財政。此項決定，顯示該公司長期執行民營化無功，終至不能存續（工商時報，2000：2）。

檢視台汽公司今天所面臨的存廢問題，有部分固然源自該公司的營業特性而來，但同時它也是整體社經條件改變下，相當難以迴避的現象，也不只是台汽公司單獨面臨這種營運困難的問題，而毋寧是許多傳統產業、老牌公司都可能會面對的問題。

就台汽公司的個案來看，台汽所面臨的營運困境，一方面是長期（自七十七年迄今）經常性營收入不敷出，以八十八年度為例，全年營收三十四億元，但營業支出卻達五十八億元，出現二十多億元的年度虧損。而其中的用人費用及占了七成達四十億元，顯見用人過多與薪資偏高是造成年度營收虧損的主因。同時其債務利息與退休人員退撫金也成為沉重的負債包袱，並使該公司的累積負債總額已高達三百四十多億元，僅次於台鐵，高居國營事業的第二位。在如此的沉痾下，如果談到要移轉民營化，也未必有人願意接手。因此如果台汽公司自己再提不出可行的自救之道，結束台汽、停止營運恐怕是別無選擇了。而且不論是自救再生方案、民營化或結束營業，都必須立即籌措四百六十億的資金，其中政府必須負擔部分高達二百五十億元。

而光是節流還不夠，還必須研究提升營運績效，乃至於擴展多角化經營。必須爭取增闢黃金路線，政府即應給予必要的支持。在今天國人自用車輛普及化，以及航空、鐵路和都會捷運等大眾運輸工具供應無缺的情況下，傳統的公路運輸，其營運規模只會縮小而不可能放大。這種基本條件的改變，既然注定公路運輸這種傳統產業的夕陽性，再加上公營事業要受到較多法令規章限制，影響市場競爭的靈敏性，因此再怎麼提升營運績效，到頭來還是收效有限。

回顧台汽公司的發展轉折，在早年曾是許多台灣人民最為依賴的交通工具，可以說伴隨著台灣的發展轉型，而曾經擁有過風光的歲月。然而整個社經條件客觀環境的改變，使台汽連維生都有困難。這種困境也許不能歸責於台汽員工，但確是歷史的無奈。

三、台開公司

台灣土地開發信託股份有限公司，乃從事土地開發投資之信託公司，民國五十三年設立，目前總資產740億元，資本額30億元。於八十八年六月上市，九月民營化，引進民股以每股30元買進，民股大大股東甚至「五分鐘決定12億元的投資」。然而，由於資訊未充分揭露，民股派專業經理人進駐後，發現台開在上市前已出現財務大黑洞，因而質疑民營化前的財務投資表有偽造之嫌，公司實際上每年賠錢，在上市之前竟然可以做出每年賺錢的財務報告，其中八十四年每股盈餘EPS1.45元，八十五年1.6元，八十六年2.99元，而所有累積虧損和負債，在上市後才一一浮現。民營化第一年即虧損15億元，投入工業區已達190億元未能收回。八十九年上半年的財務報告由原估計盈餘4.47億元，調整為大幅損33億元，後產生購地弊案及擠兌危機，一個近四十年的公司已岌岌可危，目前民營化一年不到，股價已跌到每股3元。

四、中工公司

中華工程股份有限公司是具有五十四年歷史的老牌營建工程公司，前身為1946年成立的行政院物資供應局（BOSEY），她見證了台灣現代化的全部建設過程，在國內國外建立了營造業龍頭的品牌榮譽，是中工核心競爭根源，品牌建立備極艱辛。雖然近幾年整體營造業不景氣，中工正處於大力轉型中，原來之優勢形象且必須全力維持。

（一）中工於1989年列為第一波民營化公司，1993年特案公開上市，1994年年中經過公開拍賣、公開招募方式，釋出70.53﹪公股股權，達成移轉民營化。之後營運一度頗為順利，能夠以更寬廣的視野及經營手法，跨足國際營建業務，並朝多角化企業集團努力，績效並表現在獲利上，由於大幅精減人事，銷貨成本降低，獲利大幅提高，甚至超越產業表現，股價曾達承銷價之兩倍，部分投資人獲利良多。惟近年終受傳統產業需求不振影響，必須一方面在多角經營及電子商務化上尋求轉型，另方面要積極處理原在國營期間所遺留諸如工業區業務負債等之問題。

（二）中華工程自國營時期承攬經濟部工業局代辦工業區開發業務，三十餘年來，計開發工業區三十六處，標準廠房三處，開發總面積八千五百二十四公頃。每一工業區中工必須先投入數十億資金（多數為銀行貸款）進行土地開發及廠房各項設施之興建，再向工業區收取代辦費收入，及興建好廠房設施後出售才能回收投入之資金。在國營時期銀行對國營事業貸款無額度限制，因此整體之開發資金來源較無問題。但民營化後，因銀行法規定銀行信用貸款給民營公司額度上不能超過銀行淨值之百分之五，對抵押貸款則不能超過百分之十五。因每一工業區所需資金平均約三十至四十億，對中工而言要找到十多家銀行辦理聯貸是不容易，而且在景氣低時銀行疑慮增加，易造成公司經營上之困擾。此一國營時期遺留的包袱，由於近年土地供需不均衡，土地出售遷延，積壓資金數額龐大達二百餘億元，而逐漸顯露其對公司經營之不利，因非屬公司之決策錯誤或經營不善，故須由政府予以合理解決此一積欠之代墊款問題。

（三）除了解決舊包袱，公司永續經營仍需有新商機、新業務及新企業模式（business model），此即中工必須多角經營，以及轉型至電子商務。多角化已實現在：利用工地及公共建設維護經驗所成立的中工保全公司；長期工程經驗所發展出的亙古工程顧問公司；負責營建各階段所需的中輿實業、中工機械等。

（四）近年由於組織之縮編與部分重要單位移轉成獨立經營之子公司，人力大幅縮減，組織變動頻繁，人員更替甚多，對公司原有專業能力經驗之傳承，須避免脫節，各專業技術也須建立一系列之專業訓練課程與控管制度，以留住優秀人員之向心力與維持優秀專業團隊，俾對公司未來在承接高難度工程或研發技術，容易因應。

（五）中工為了電子商務發展，已成立中工電訊、中勤人力、中科全球電子商務等子公司，結合集團其他軟、硬體資源，力求建立新型電子與營建工程結合之新式商業模式。這是艱苦的路，需要創新，需要很有經驗的網路電子商務高階團隊，從一系列的先期規劃，全體人員觀念的轉換訓練與設計推動細部步驟安排，逐一設定達成目標，才能使朝向電子商務的轉型成功落實。

（六）中工程公司完成民營迄今已超過6年，民營化後由於受到外在經營環境之改變與企業內部之變革，利弊參半，已如上述，茲歸納民營化後之優點與遭遇困難如下：

1.民營優點：

(1) 不再受制於預算法等相關法令規範，大幅縮短決策程序， 靈活調整經營型態。

(2) 完全以企業經營角度發展策略，投資策略更靈活，可依產業發展趨勢制訂投資方針與組合，如近年由於營建業不景氣，及高科技產業之蓬勃發展，中工經營策略除維持本業之穩定成長外，亦積極轉型至以電子、網路、通訊等高科技產業。

(3) 民營化後之人才進用與薪資水準，較能配合公司業務發需求，經過流程簡化、人員精簡等，員工生產力由83年之每人每年新台幣562萬元提高至88年之1,326萬元。

(4) 資金籌措管道較以往暢通，如得以現金增資或發行公司債等方式募集資金，財務操作亦視法令及董事會授權而定，額度及彈性均較靈活，同時盈餘不須繳國庫，可依公司法等規定，多方運用，對強化企業體質與多角化轉投資甚有助益，如中工在83年資本額為33億元，88年已提高至119億元。

(5) 公司資產之處理，可視需要予以自用、融資、保證、開發、出租或出售等，靈活運用，創造不同之附加價值。

2.遭遇之困難：

(1) 經營環境之惡化：

a.中工過去配合政府政策，以承辦重大公共工程建設為主，並以如期如質為首要目標，故公營時期業務承攬享有優先議價，轉為民營後，業務承攬完全以競標方式取得，競爭優勢喪失。

b.近年來適逢臺灣營建業長期低迷不振，市場競爭異常激烈，且原事業主持人為達成民營化之階段性任務目標，塑造營運績效提升之假象，於民營初期以低於成本方式，承攬了大量業務，造成近年來中工之營運大幅虧損。

(2) 財務穩定性較低：

a.中工過去為公營，資金取得較容易且成本低，開放民營後，不僅額度受限，同時因代辦工業區開發之土地登記均為國有，無法作為融資抵押設定之用，只能以短期信用方式籌資，財務運作壓力增大。

b.受亞洲金融風暴及產業不景氣影響，營建業成為各銀行抽緊銀根之首要對象，中工以承辦重大工程為主，投入大。工期長，亦成為信用緊縮之受害者，影響到公司整體財務之穩定性。

(3) 政策包袱未除

a.中工於五十三年起開始，代辦政府開發工業區，該項業務係由中工代墊工程款，俟土地銷售後才歸還代墊款，但工業區土地之銷售受經濟景氣影響甚鉅，造成工業區土地銷售延滯，致使中工積壓龐大資金，影響公司長期發展。

b.中工於七十九年公營時期，配合政府外交政策，投資開發哥斯大黎加加工出口區案，但因文化及地利之便，台商大都前往大陸及東南亞投資，哥國投資環境一直未得到台商之肯定，致使本投資案至今未獲解套。

(4) 組織文化差異：

a.中工為第一批民營化企業，政府主管機關、公司內部、及接手之大股東均無經驗，未能於民營化前做好企業內部改造工作，造成經營空窗期，對經營績效之提升有負面影響。

b.民營後由於組織變軼及文化差異，部份員工無法適應，同時因人事任免、薪資、升遷、獎懲等制度與公營機構有顯著不同，致使員工心存抗拒，無法貫徹公司政策。

c.民營初期，大量員工離職，同時為降低成本、提高競爭力，公司內部亦實施精實計劃，造成資深員工大量流失，而新進員工亦因向心力低、流動率偏高，影響業務之推展。

d.民營後組織編制與流程改造頻繁，致基層員工無所適從，部份管理階層亦心存觀望，不利於經營改革之推動。

陸、大陸國企改革狀況

大陸中共政權自1949年建國，由中國共產黨專政，國企是社會主義經濟中唯一企業所有制形式。經過三十年後，面臨國民經濟到了危機邊緣的重大困境，於1978年採行改革開放政策，以社會主義的市場經濟作理論，恢復個體戶及私營企業，減少失業，增加生產及流通，並能擴大稅基。又經過二十年的努力，政經天平逐漸向市場經濟傾斜而定調，如今其政府改造從中央到基層全面推動，國務院的機構改革方案業已完成，1998年三月公布裁撤十五個部會，國務院緊縮為二十九部會，接著進行的是省、縣級政府的改革，同時基層村、里幹部的民選亦已開始。這些努力，使大陸近年的進步發展，舉世目睹。然而，關心大陸的人士，都知道其改革開放的成敗，繫於其國企改革的成效。

雖然過二十年推動開放，但國企迄今仍是大陸經濟的主體力量，在舉世民營化的浪潮中，顯得很獨特。大陸國企的民營化過程，和台灣近十年的經驗，十分的神似，都有若干成效，也都有失敗和困難、藉口和異見。然而，在市場化的不歸路上，兩岸的國企，都必須全面民營化。

目前國有企業仍然是大陸國民經濟的主體力量。1998年，國有及國有控股企業的銷售收入占29.1﹪，資產總額占63.4﹪，稅收占51.6﹪，從業人員占24.5﹪。資產總量達8.22兆元，比1997年增13.8﹪，其中經營性國有資產6.24兆元，占75.9﹪，比上年增15.4﹪，非經營性國有資產1.98兆元，占24.1﹪，比上年增9.3﹪。國有非金融性企業23.8萬戶，擁有資產總額13.5兆元，比上年增長7.8﹪，其中大型企業9357戶，中型企業3.3萬戶，小型19.5萬戶。國有獨資企業21.4萬戶，占全部國有企業的89.9﹪，以股份有限公司、有限責任公司及股份合作企業為主要形成的多元投資主體企業為2.4萬戶，占全部國有企業的10.1﹪（金培，2000：2）。﹙詳見附表二，page16﹚

近年大陸已在推動企業所有制多元化，三資企業、鄉鎮企業、個體及私營企業均蓬勃發展，而國有企業也企圖通過改革，提升競爭力，且總體經濟實力也有所增強，石油、電力等關鍵工業領域原即是國有企業的版圖，在冶金、石化、汽車、機械、電子等重要的原材料產業中，國有經濟也占有支配地位。在社會面，國企也還扮演著重要角色，如每個國企要負擔116個退休人員的工資福利，以及國企每美元產值要負擔0.17個就業人數，以及產值稅率9.65﹪，均遠高於外商企業及鄉鎮企業（金培，2000：5；曲偉，2000：2）（詳見附表三，page16）。

縱然如此，國企以外的企業，其發展速率是驚人的。在1988年到1998年的十一年間，大陸「私營企業」（指雇用工人在八名或八名以上的民營工商業）由九萬多戶，發展到一百多萬戶，年均增長百分之34%；從業人員由一六０多萬，發展到一、四００多萬，年均增長30%；註冊資金由八十四億元，增加到七０００多億元，年均增長67%；產值由九十七億元增加到四千億元，十年猛增四十一倍多，私營企業企業繳的稅已佔全大陸工商稅總額的8%以上，在縣（市）財政收入中，有30%以上來自私營企業，1998年私營企業吸納了三五０萬失業人口。至1999年底，私營企業已逾一百五十萬家，職工達二千萬，創造產值七千六百多億元。「個體戶」創造產值七千億元，營業額達兩兆元。1999年大陸國內生產總值（GDP）是82054億元，民營工商業戶創造的產值1兆4600億元，已在大陸GDP總量中占了百分之17.8%，稅收則占工商稅收總額8.8%。據大陸國家信息中心預測：到二０００年底，全大陸工商產值中，國有和私有企業將各佔四分之一，集體佔二分之一；在商品零售總額中，國有企業佔三分之一，集體企業佔六分之一，而民營企業佔二分之一。相對照於台灣經驗，台灣國營事業生產毛額及資本形成占GNP比例，已分別由高峰12.93﹪（1984年）及39.55﹪（1975年）遽降至7.95﹪（1997年，近三年比例略增乃因省營事業併入國營）及7.00（1998年）。如果台灣經驗足堪作為指標，則大陸民營經濟繼續快速發展、公有經濟逐步沒落，是不可逆轉的趨向。﹙詳見附表 四，page17﹚

大陸推動所有制多元化迄今，有成效但未竟全功，已如前述，國企所占經濟面及社會面的比重仍高，且所遺多為大型、獨占、軍品企業，推動民營化至為棘手，與台灣早期的情況極為相似，因而各種異見出現，企圖從理論到現實，阻撓進程。﹙詳見附表四，page17﹚

其中一種論調企圖將國企特殊化。此舉乃先行肯定市場經濟體系的完善與正確，使得非國有經濟發展迅速，國有企業因而在國民經濟中「不再獨木撐天」，確認整個社會對國企的重大改革所引起的震動也有了心理上和物質上的承受能力，而將國企界定為現代企業制度的子系統，其存在理由為國企具有「特殊性質、地位和功能」，緣於國企是國家安全的制控力量，是戰略和高技產業的主幹力量，可體現國家戰略產業的核心技術水平和國際競爭力，在民族產業中要起決定性作用，是社會生活和生產基礎設施的主要供應者，是非國企不宜進入的特殊產業。這些論點，傳統上需要國企的獨占、大型和軍品論點雷同。但市場經濟的經驗顯示，這些論點乃似是而非。

一、 戰略性產業

為了增加國際競爭力、顧慮軍購的困難，是保留部分骨幹戰略性產業為國企的理由。成功的國際經驗，顯示政府頂多保留部分研究能力，必須將發展製造交由民間處理，才無致造成低效率和腐化。低效率的戰略產業，除了成本不斷提高、冗員充斥外，還會導致資訊不公開的監督制衡困難。

二、 獨占型壟斷產業

隨著技術進步，管理水準提高，資訊公開真正必須獨占的產業抵經很少了，過去獨占者，早已成競爭產業。還記得「鹽鐵專案」，那是漢朝的事了。有些自然獨占如機場、港口、鐵公路，國際經濟也早允競爭，才能提高產業生產效率及服務質量

三、兼顧社會目標的產業。醫療、保險業產業，國際上也是早已民營化。企業經營與社會福利，政府福利政策要徹底分離，企業才能在國際競爭，企業的社會責任除了稅負外，只能對與其企業形象提升有利者，由其本身衡量如何處理，以政府法規不合理地加重企業負擔，必定削弱競爭力，惡化經營和投資環境。

四、大型技術資本密集產業。如航太、核能、生技等工業，過度保護絕難長久經營。以民航客機而言，全球就只剩一、二家競爭，其他全出局了，豈是保護得了的，這是大者恒大的生存法則，其他的航空業，很難找到客戶，誰敢買「雜牌」的航空器？

綜上所論，政府最多保有國營的研究機構，但也不應壟斷資源，開放競爭才會生存進步。

柒、結語

公營企業民營化不只是既定政策，更是全球自由經濟發展的必然趨勢與嚴酷挑戰。為了企業個體的生存、整體社會資源的有效運用及國家競爭力更上層樓，民營化雖非有益無害，但絕對利多弊少且勢在必行，其過程中的陣痛與調適在所難免，但均屬短期，如能有效因應，在政府主管機關、新企業主或投資人、債權人及員工間配套得宜，順利轉型，長期社經效益終將展現。

台灣的民營化經驗，同時是大陸國有企業改革為市場化與公司化的重要借鏡，攸關兩岸經貿能否順利在跨世紀之際順利轉型，因此更顯得必須成功而沒有失敗的空間，這是兩岸政府要深切體認去實踐人民的期待的。﹙本文不代表本會立場﹚

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