壹、前言
民國八十九年十月廿七日行政院宣布停建核四，引起在野黨團發動倒閣，同年十一月十日行政院就停止執行核四電廠法定預算案與立法院行使職權，發生適用憲法爭議，聲請釋憲，司法院大法官於九十年元月十五日作成釋字第五二O號解釋（以下簡稱本解釋）公布。當日，行政院發表聲明三點：一、尊重憲政體制。二、行政院之決定並無違法違憲。三、程序瑕疵不等於違憲。立法院則發表聲明四點：一、核四停建屬重要政策變更，應由立法院議決。二、行政院在立法院議決前，不得逕行執行其擅自停建之命令。三、依大法官解釋精神，停建命令應歸無效。四、行政院不得以大法官未使用「違憲」文字為由而違反解釋[1]。同月三十日立法院召開臨時會，聽取行政院長報告，同月三十一日議決：「本院依大法官會議所作第五二O號之解釋意旨，再予確認核能四廠預算具有法定預算效力。反對行政院逕予停止核能四廠興建之決定；行政院應繼續執行相關預算，立即復工續建核能四廠」。行政院不接受，與立法院協商，於二月十三日由兩院院長簽署協議如下：「為考量政局穩定、經濟發展、人民福祉，並尊重國家體制及憲政法制精神，經協議同意如下結論：一、行政院即日宣布恢復執行核能四廠法定預算，該核能四廠復工續建，其後續預算，依相關法令處理。二、我國整體能源未來發展，應在兼顧國家經濟、社會發展、世界潮流及國際公約精神，在能源不虞匱乏的前提下，規劃國家總體能源發展方向，務期使我國於未來達成非核家園之終極目標。三、行政院將提出能源相關法案，函請立法院審議……（下略）」。行政院於次日正式宣布核四復工。執政之民進黨及反核人士則於同月廿四日舉反核大遊行，並宣稱於本年底舉行公投，決定核四存廢，以延續爭議。自行政院擅自宣布停建核四以來，政局不穩，股市猛跌，工廠外移，工商業景氣衰退，失業及自殺者日增，而上開解釋，文義模糊，六件協同意見書中含有部分不同意見，三件不同意見書中亦有部分協同意見。因此，政治人物及學者專家，各有解讀，爭議未息，輿論及民間則對大法官嚴詞指摘，前所未見[2]。
大法官解釋公布後，雖可從學理上批評討論，但基於意識形態或特定立場，任意曲解，玉石俱毀，則有失公允，徒損司法尊嚴，影響憲政正常發展。又大法官之解釋，除解釋文外，其理由書亦有拘束力，與判決書不同[3]。因本解釋涉及行政、立法兩院權限之劃分，以及彼此之協力與制衡機制，影響深遠。爰將研讀本解釋及各方言論所見，分為澄清憲政體制之釋示及值得商椎之見解，以及宜採之補救方案，論述於次，以供讀者及處理該解釋後續事宜之參考。
貳、澄清憲政體制之釋示
一、釋憲機關不裁決國家政策當否
本解釋之理由書說明，其受理解釋對象為行政院決議停止興建核能第四電廠並停止執行相關預算，適用憲法發生疑義，並與立法院行使職權，發生適用憲法之爭議。「至引發爭議之電力供應究以核能抑或其他能源為優，已屬能源政策之專業判斷問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以裁決，不在解釋範圍」。明示引發適用憲法疑義或爭議之國家政策，屬於專業判斷問題，不應由釋憲機關予以裁決。換言之，大法官僅判斷法律問題，而不裁決國家政策之當否，見解應屬正確。
二、確認法定預算為「措施性法律」
預算之性質，學說不一，有謂預算與法律性質不同者，有謂預算為法律之一種形式者；亦有認二者實際無大區別者。按預算之目的，乃提供政府於一定期間內作業所需經費，使政府之行為受其拘束，自屬法律規範之一種，行政部門負有不得違反之義務。
司法院於民國八十四年十二月八日公布之釋字第三九一號解釋，認立法院審議預算案，不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，預算案拘束之對象及持續性亦與法律不同，「故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律（Maβnahmegesetz ）者，以有別於通常意義之法律……」。
釋字第五二O號解釋之解釋文認：「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，本院釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。」不僅說明釋字第三九一號解釋文中「預算案與法律案性質不同」一語之含義，並進一步確認：「預算案經立法院通過及公布為法定預算，形式上與法律相當」，為「措施性法律」[4]。換言之，法定預算為一種特殊之法律，採預算法律說之觀點，與美國法制上之「預算法案」觀念相同，學者雖有異議，仍足以釋明疑義，確定法定預算之性質。
三、確認法定預算有拘束力
本解釋於理由書中認：「法定預算，經立法院通過，具備規範效力」。又認「法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責。」換言之，行政部門有執行之義務，與執行行政法規同。至於法定預算與法律之區別，理由書亦說明：「立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（參照預算法第六條至第八條），其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序，並受決算程序及審計機關之監督。」行政院亦於中華民國八十九年八月三日修正發布之行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第四點第二款規定：「各機關執行計劃預算未達全年度百分之九十者，相關主管人員依規定議處」。可見「法定預算」有拘束國家機關效力，法定預算之執行為行政部門之責職，並受決算程序及審計機關之監督。換言之，法定預算有為特定計劃或目的如數支出之規範效力，而非單純的授權性法律規範，預算之執行，雖為行政部門之權限，但無拒絕執行之權力[5]。
四、確認國會審議預算為行使對於國家政策及施政計劃之參與決策權
憲法第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、條約案及國家其他重要事項之權。」此乃立法院之主要職掌。預算為國家大事，預算案之提出權屬於行政院，議決權則屬於立法院，總預算案須依施政方針及施政計劃擬編，經行政院會議議決後，提出於立法院審議，並應附送施政計劃，故預算為施政方針或施政計劃之表現，「議會有議決預算的權，便是議會有議決施政方針的權」[6]。因此釋字第三九一號解釋理由書認：「立法機關審議預算案具有批准行政措施即年度施政計畫之性質。」本解釋理由書亦認：「預算案以具體數字載明國家機關維持其正常運作及執行法定職掌所需之經費外，尚包括推行各種施政計畫所需之財政資源。且依現代財政經濟理論，預算負有導引經濟發展，影響景氣循環之功能。在代議民主之憲政制度下，立法機關所具有審議預算權限，不僅係以民意代表之立場監督財政支出，減輕國民賦稅負擔，抑且經由預算之審議，實現參與國家政策及施政計畫之形成，學理上稱為國會之參與決策權。」此為憲法第六十三條及憲法增修條文第三條第二項之本旨，本解釋引申其意，可使非「法律人」了解行政院無權獨斷，仍具價值。
五、確認立法院依憲法第六十三條議決事項均有憲法增修條文第三條之適用
憲法第五十七條第三款及憲法增修條文第三條第二項第二款僅規定「行政院對於立法院議決之法律案、預算案、條約案」得移請立法院覆議及覆議之效力，對於立法院依憲法第六十三條規定作成之其他議決，並未列入。有認覆議之事項為例示規定者[7]；亦有認為列舉規定，應適用「列舉代表限制」之原則者[8]。按憲法解釋，不限於條文疑義之闡釋，尤須推陳出新以補充憲法之不備，始能肆應時代之變化；且憲法有簡潔性，例示規定甚多，不宜將此種規定誤為列舉規定，而排除其他事項之適用[9]，此亦為大法官一貫採取之立場。例如釋字第三號解釋認：「法律條文顯有闕漏或有關法條尚有解釋之餘地時」，則「省略規定之事項應認為有意省略」及「明示其一者應認為排除其他」之拉丁法諺，即不復適用，而認「監察院關於所掌事項，得向立法院提出法律案，實與憲法之精神相符」。他如釋字第二九、一七五、三八七及四七O號等解釋亦持同一觀點。
本解釋之解釋文明示：「因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時，則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢……」。並於理由書中說明，「所謂重要事項發生，即指發生憲法第六十三條之國家重要事項而言，所謂施政方針變更，則包括政黨輪替後重要政策改變在內」。並說明：「憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計，其中同條第二款關於重要政策，立法院決議變更及行政院移請覆議之規定，雖經八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文刪除，並於該第三條第二項第三款增設立法院對行政院院長不信任投票制度，但該第五十七條之其他制衡規定基本上仍保留於增修條文第三條第二項，至有關立法院職權之憲法第六十三條規定則未更動，故公布於八十八年一月二十五日之立法院職權行使法第十六條，仍就行政院每一會期應向立法院提出施政方針及施政報告之程序加以規定，同法第十七條則定有：行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質詢」。足見本解釋對於憲法增修條文第三條第二項第二款係持前述例示規定之見解，與司法院解釋先例相符，應屬適當。
六、確認法定預算之變動及停止執行未於事前經立法院決議為有瑕疵
憲法第五十七條第一款及憲法增修條文第三條第二項第一款均規定，「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責」。所謂施政方針，包括新擬及其變更在內，理屬當然。又法定預算，性質上既為法律之一種，其停止、變更或廢止，與法律之變更或廢止，理應相同。本解釋理由書認：「本件所關核能電廠預算案自擬編、先前之停止執行，以迄再執行之覆議，既均經立法院參與或決議，則再次停止執行，立法機關自亦有參與或決議之相同機會。法定預算已涉及重要政策，其變動自與非屬國家重要政策變更之單純預算變動，顯然有別，尚不能以所謂法定預算為實質行政行為，認聲請機關有裁量餘地而逕予決定並下達實施……，相關機關立法院執此指摘為片面決策，即非全無理由。」又認「法定預算之停止執行具有變更施政方針或重要政策之作用者，如停止執行之過程未經立法院參與，亦與立法部門參與決策之憲法意旨不符。」歲出法定預算之停止執行，亦屬法定預算之變動，理論上自應踐行相同之程序。故認：「預算法雖無停止執行法定預算之禁止明文，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算。矧憲法增修條文對憲法本文第五十七條行政院向立法院負責之規定雖有所修改，其第三條第二項第二款仍明定：『行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未決議者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議』。從而行政院對立法院通過之預算案如認窒礙難行而不欲按其內容執行時，於預算案公布成為法定預算前，應依上開憲法增修條文覆議程序處理。果如聲請機關所主張，執行法定預算屬於行政權之核心領堿，行政機關執行與否有自由形成之空間，則遇有立法院通過之預算案不洽其意，縱有窒礙難行之情事，儘可俟其公布成為法定預算後不予執行或另作其他裁量即可，憲法何須有預算案覆議程序之設。」復於理由書中說明：「任何施政方針或重要政策之改變，仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所定之相關程序。蓋基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法……如前所述，法定預算皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比，毋庸提案修正，遇此情形則須由行政院院長或有關部會首長向立法院院會提出報告並備質詢。……上開報告，因情況緊急或不能於事前預知者外，均應於事前為之」。
綜合上述解釋文及其理由書，其要旨有二：1.行政院於預算案公布成為法定預算前，得依上開憲法規定程序移請立法院覆議，於預算案成為法定預算後，停止其執行，涉及國家重大政策之變更者，應於事前向立法院提出報告，並經立法院之議決，不得由行政院片面實施，否則，即與「立法部門參與決策之憲法意旨不符」。除法定預算之變動，應經立法院議決是否限於涉及重要政策部分，有待商榷外，理論上應屬正確。2.明示法定預算之改變不適用法律修正程序，而應由行政院於事前向立法院報告並經立法院議決。故「停止預算之執行，已涉國家重要政策之變更而未按上述程序處理，自有瑕疵。」此乃因預算法無禁止停止執行法定預算之明文，立法院職權行使法亦無變更法定預算之程序而作之釋示，似無不妥。
七、確認立法院聽取行政院變更施政方針報告後有作成決議權力
本解釋解釋文認行政院就重要政策之變更向立法院提出報告後，「其政策變更若獲得多數立法委員之支持，先前停止相關預算之執行，即可貫徹實施，倘立法院作成反對或其他決議，則應視決議之內容，由各有關機關依本解釋意旨協商解決方案……」。並於理由書說明：「行政院院長或有關部會首長依前述憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條向立法院提出報告之後，若獲多數立法委員之支持，基於代議民主之憲政原理，自可貫徹其政策之實施。若立法院於聽取報告後作成反對或其他決議，此一決議固屬對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅屬建議性質之決議有間，應視決議內容，由各有關機關選擇適當途徑解決。」間接釋示立法院職權行使法第十七條規定乃執行憲法第六十三條及憲法增修條文第三條第二項規定而設，其規定內容為合憲。並補充解釋，直接明示立法院於聽取報告後得作成對於行政院支持或反對之決議。亦即確認憲法增修條文第三條施行後，立法院對於國家重要事項，雖無主動決議移請行政院變更之權，仍有參與決策權。行政院變更重要政策或施政方針，如未踐行此項程序，即欠缺民主正當性，而構成違憲。
八、執政黨更替而變更政策仍應循合法程序
本解釋於理由書中釋示：「民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃實現民意政治之途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。惟無論執政黨更替或行政院改組，任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律相關程序。蓋基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法」。明示於執政黨更替或行政院改組時，為落實政黨理念，雖有變更重要政策之機會，但必須遵循憲法或法律所定之程序，以維「程序正義」。此乃對於立法院決議案業已確定或業經覆議確定之國家重要事項，再賦予變更權，遷就現實，犧牲憲法「覆議制度」而重民意，是否妥洽，雖值研究，但亦可認為係對於憲法或法律未明定之事項予以補充釋示，具有解決現實問題之價值。
九、開創裁決國家政策是否重要之先例
行政院停止興建核能四廠並停止執行相關預算，本解釋於解釋文中認：「本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目，基於其對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性，自屬國家重要政策之變更」。並於解釋理由書中說明：「本件所關核能電廠預算案通過之後，立法院於八十五年五月二十四日第三屆第一會期第十五次會議，當時適用之憲法第五十七條第二款規定決議廢止核能電廠興建計畫，進行中之工程立即停工並停止動支預算，嗣行政院於同年六月十二日，亦以不同意重要政策變更而移請立法院覆議，可見基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更即兩院代表到院陳述時對此亦無歧見」。按國家政策，是否重要，常見仁見智，本件解釋對停止興建核能四廠，認屬國家重大政策之變更，各方並無異議，應屬正當，並採用學者通說[10]。認大法官雖不宜裁決「國家政策之當否」，但可裁決「是否重大」，係開創先例，應無不妥。
參、值得商榷之見解
一、 法定預算執行彈性引起爭議
政府預算係行政部門編擬，代表施政方針，經立法機關審議通過後，若行政機關可任意不執行，非僅立法目的無以達成，且造成政府重大經濟計劃之極度不安，嚴重影響國家總資源之分配。故即令有權不執行，亦應指整個計劃及其預算自始完全不執行而言。易言之，雖未達成立法目的，尚不致造成對國家與人民立即而直接之金錢損失[11]。且「法定預算乃經立法院通過，具備規範效力」。停止法定預算之執行，即令未涉國家重要政策，亦影響原定施政計劃。故「執行預算之彈性」，應以不變動立法目的及施政方針者為限。而非以屬於國家重要政策之變更者為限。因行政院依施政計劃編列預算者，理論均屬國家重要事項，且「重要政策」為一不確定概念，如行政院可否片面停止執行，以是否重要政策為決定標準，將引起行政、立法兩院間不斷之爭議。本解釋解釋文認：「主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費，倘停止執行致影響機關存續者，即非法之所許；若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行」。並於解釋理由書說明：「歲出法定預算之停止執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情形而定，在未涉及國家重要政策變更且符合預算法所定條件，諸如發生特殊事故、私經濟行政因經營策略或市場因素而改變等情形，主管機關依其合義務之裁量，則尚非不得裁減經費或變動執行，是為所謂執行預算之彈性。」此項部分文字，未將法定預算之執行義務與執行裁量權之範圍釐清，並將裁減經費（預算法第七十一條）與政策變更及停止預算之執行彼此混淆，致成為行政院及部分學者主張法定預算非法律案，係立法機關對行政機關之授權，行政部門有行政裁量權，可全部或一部不予執行之藉口。
二、開創行政院違反憲法所定程序得「補行」之惡例
行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第四條定有明文。公法上行為不合程序而得補正者，法律多有明文規定，且係針對一般人民而設，例如民事訴訟法第二四九條關於訴訟要件之補正及行政訴訟法第五十九條關於當事人書狀欠缺之補正是。關於政府機關違背法定程序之行為，大法官以往解釋係認為無效。例如民國八十九年三月廿四日釋字第四九九號解釋認國民大會於八十八年九月四日以無記名投票方式表決通過之憲法增修條文，其程序違背議事規則，有明顯重大之瑕疵，應失其效力是。此外釋字第九七（公文書不備程式）、一一O（補償地價異議）、一三五（誤將不得聲明不服之判決廢棄）、一五三（未命補繳裁判費）、二五四（未依法定方式宣誓）、三一四（國大臨時會職權）、四二五（土地徵收補償不得逾期發給）號等解釋，均不許公法上行為違背程序。
本解釋既認「法定預算」為「措施性法律」，具有「規範之效力」，在程序上言，「預算法雖無停止執行法定預算之禁止明文，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算」，仍應「依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長向立法院提出報告並備質詢」，並「應於事前為之」；在實質上言，如法定預算「停止執行之過程未經立法院參與，亦與立法部門參與決策之憲法意旨不符」。則行政院停止核四預算案之決策程序及其執行程序，不僅違背上開憲法增修條文及立法院職權行使法所定之程序，實質上亦使立法院之參與決策權無從行使，而與「憲法意旨不符」，乃兼具「程序瑕疵」及「實質違憲」之行為，且不待調查，即可明瞭，乃「明顯而重大」之瑕疵，其決策程序尚未發生效力，甚為明顯，則基此種未生效之決策而為之停止執行預算命令，依行政程序法第一一一條第七款及第一一O條第四項規定，應屬無效，且自始不生效力，亦不在同法第一一四條所定行政處分瑕疵得「補正」之範圍，縱事後補行，亦不能治癒其瑕疵。司法院大法官解釋文，一般情形須在「瑕疵」下載明「違憲」「違法」或類似文字，確認其為無效。本件解釋如為顧及行政院「尊嚴」不予記載，雖文義不全，類似行為尚不致援用。但本件解釋文對上述程序，不宣示行政院應「踐行」，而破例宣告行政院可「補行」。所謂「補行」，如係指補行「立法院決議」程序，則對於合法決策前已開始實施之停止執行核四預算命令即屬違憲，而應宣告其為無效，並命回復原狀（復工）；如係承認行政院之「停止執行」為合憲，則與上開說明前後不符。因此，遭致允許行政院「先斬後奏」，「貶抑立法院之職權」，「破壞憲法制衡設計」，違反「程序正義原則」，以及「開創惡例，貽患無窮」等指摘。
三、削弱立法院就行政院變更政策所作決議之拘束力
釋字四一九號解釋理由末段曾明示：「憲法所定屬於立法院職權之事項，立法院依法定之議事程序所作各種決議，按其性質，有拘束全國人民或有關機關之效力」，本解釋理由中亦認立法院對行政院變更政策所作之反對決議，「固屬對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅屬建議性質之決議有間」。亦即應有拘束力。惟本解釋之解釋文末段謂：「行政院提出前述報告後，其政策變更若獲得多數立法委員之支持，先前停止相關預算之執行，即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議，則應視決議之內容，由各有關機關依本解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局，併此指明。」意謂立法院贊同行政院變更政策為有效，否則無拘束力。因此，在立法院依本解釋舉行之臨時會中，行政院張俊雄院長公開表明「未必有拘束力」。使立法院依憲法第六十三條所作決議，同意之決議有效，反對之決議無效，難以令人折服。其次，本解釋既認行政院關於施政方針或重大政策之變更涉及法定預算停止執行時，立法院聽取報告後有作成反對或其他決議之權力，則此項決議，即對行政院有拘束力，行政院院長應依憲法增修條文第三條第二項第二款之規定「接受該決議」，理論始屬一貫，本解釋解釋文末段竟將「接受該決議」部分省略，而指示應由各有關機關「協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局」，致經立法院「通過預算」，「覆議定案」及「不同意變更政策」之三次議決，均無拘束力，須由相關機關協商解決，不啻推翻同條第二項本文「行政院對立法負責」之規定及「依法行政之原則」，使同條項之本文及第一、二兩款規定發生僅最後一句不適用之怪現象。且法律賦予大法官解決適用憲法疑義或爭議之權，乃將憲政爭議司法化，期能經由大法官之裁決迅速解決紛爭，穩定政局，以免影響國家政治經濟之發展，本解釋不作終結紛爭之裁決，而令相關機關協商解決，使紛爭延續，亦與立法之本旨有違。
又本件解釋理由書既認預算案如有窒礙難行情事，在其成為法定預算前，行政院應依覆議程序辦理，則於覆議確定後，依憲法增修條文第三條第二項規定，行政院即應接受。停止執行，足以變更覆議決定，似為同條項所不許。如因顧及政黨輪替，而將停止此種法定預算之執行轉換為憲法第六十三條所指之「國家重要事項」，允許行政院向立法院提出報告，指示立法院應重新決議，無異「再覆議」，則對此再覆議之決議，即應責成行政院接受，始屬合理，不能因目前執政黨不能控制立法院，即漠視「行政院對立法院負責」之明文，而責成有關機關協商解決，協助輪替執政之政黨遂行其政策。況此項解釋之適用，尚適用於行政院改組，不限於政黨輪替情形，其對憲政秩序之穩定，顯有不良之影響。且政黨輪替，與革命不同，國家政策非皆變更，國會對新執政黨未必反對，大法官似乎不宜只顧現狀而應充分考慮「維護憲法」之責職及國家政經失序，以及憲政秩序破壞之嚴重後果。至解釋文關於「根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局」之指示，與爭議事項誰是誰非無關，且有關機關本即了解，如可循各該途徑解決，何必聲請釋憲，故輿論指摘大法官「推諉責任」或「提示執政者拖延方法」及「授予行政當局違憲亂法的特權」，非無原因。
肆、宜採之補救方案
綜上所述，釋字第五二O號解釋之結果，對於憲政體制，雖有上述各項貢獻，但未能解決紛爭，使原有紛爭拖延不決，並使行政院對其他國家重大政策得依例援引，對於憲政體制之維持與發展，可謂「遺害無窮」[12]。但木已成舟，理宜亡羊補牢，因此，如何去蕪存菁，使本解釋有益於憲政體制部分發生作用，並使發生流弊部分消除，為一值得研究之重要問題。下列途徑，似可採行。
一、聲請司法院變更或補充解釋
本解釋之適用，業已引起行政院與立法院間之新爭議，已如上述，下列各點，似宜澄清：a.行政院程序上或實質上違背憲法或法律者是否違憲。b.行政行為程序違反憲法或法律者可否補正。c.立法院聽取行政院有關重大政策之報告後作成之相反決議，行政院應否接受。d.適用憲法爭議可否不予明確判斷而命相關機關「協商」解決。此等問題，除修憲外，在司法院變更解釋或補充解釋予以明確釋示以前，將爭議不斷，足以影響憲政穩定發展，甚至動搖國本。報載立法委員洪昭男等擬聲請補充解釋，似為可行途徑[13]。
二、 修改相關法律，防止再度發生類似事件
1. 修改立法院職權行使法
立法院職權行使法第十七條原條文僅規定行政院遇有重要事項發生或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院報告，並備質詢。對於行政院提出報告之時間及立法院聽取報告後如何行使憲法第六十三條賦予之議決權，以及作成與行政院意見相反或其他議決時行政院應如何處理等問題，均未酌設規定，殊嫌簡略。本解釋既認行政院重要政策之變更，有憲法第六十三條、憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條之適用，自宜依憲法上開規定本旨，修正立法院職權行使法第十七條，期能維護立法權之行使，保障民主法制體制，迅速解決政爭，展開國家建設，臻進人民福祉。至其修正內容，似可考慮下列各項。
a.明定行政院提出報告時間
立法院職權行使法原條文第一項規定：「行政院遇有重要事項發生或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質詢。」本解釋理由書明示：「上開報告，因情況緊急，不能於事前預知者外，均應於事前為之」，自應將本項規定修正為：「行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時，除情況緊急，不能於事前預知者外，行政院院長或有關部會首長應於事前向立法院院會提出報告，並備質詢。」即明定提出報告之時間，防止發生「先斬後奏」，侵害立法院「參與決策權」之情事。原條文第二項係第一項之補救規定，不必修正。
b.增訂立法院作成決議方式及其效力
行政院或有關部會首長依本條第一項及第二項向立法院提出報告並備質詢之事項，均屬國家重要事項，依民主政治一般原則及憲法第六十三條規定，立法院有議決權，宜明定其議決之期限、方式及逾期未議決之效果。又依憲法增修條文第三條第二項規定，行政院院長對立法院負責，對立法院上述決議，無論是否贊同，均應立即執行，故宜於立法院職權行使法第十七條增設第三項規定：「立法院院會應於聽取前二項報告及質詢完畢後三日內，以記名投票表決。如作成決議，行政院應即執行。逾期未作成決議者，視為對原報告事項無異議。」俾爭議得以迅速解決，以免爭議延續，影響憲政安定。
c.增設法定預算之變動應經立法院議決之規定
法定預算係立法院依法定程序審議通過，有法律效力。如因有本條第一項情事發生，致法定預算有停止、變更或廢止之必要者，依釋字第五二O 號解釋，立法院有議決之權，行政院並無單獨停止執行或改廢之權，此與法律之修正、廢止或停用同。似宜參考美國「國會對預算之執行及不執行監督法」，於立法院職權行使法第十七條增設處理程序如下：「法定預算有停止、變更或廢止之必要者，行政院院長應於事前向立法院院會報告，俟立法院依前項規定程序作成決議後，依照決議執行」。以免發生爭議。
d.增設防止濫用政策或預算變動提案權之規定
施政計劃，施政方針及其預算之擬訂、編製及變動，應由行政院提請立法院議決，在立法院議決之後，行政院院長如認係窒礙難行，仍可依憲法增修條文第三條第二項第二款之規定提請立法院覆議。在立法院「議決」或「覆議議決」前，行政院均得與立法委員溝通或協商，自不得於議決之後，再以「停止執行」或「朝野協商解決」等手段達其不執行預算之目的，而置憲法明定之程序及責任於不顧。為防止執政黨不循覆議程序解決或於覆議議決後，再任意變更或停止執行，濫用行政院對於重大政策及其預算變更之提議權，對同一事項一再提出變動案，以達延不執行立法院決議之目的，自宜參照限制立法院對同一行政院長再提不信任案及關於禁止以同一事由再聲請再審之立法先例（刑事訴訟法第四三四條第二項及司法院釋字第一五四號解釋），於立法院職權行使法第十七條明定：「行政院就施政方針、施政計劃或法定預算之變更、停止或廢止，向立法院提出報告，經立法院為相反或其他決議後，行政院院長及同一執政黨之繼任行政院長，均不得對該決議事項再為變更、停止或廢止之提議」。期能終止政爭，促進政治穩定，臻進人民福祉。
2. 修正預算法
釋字第五二O 號解釋公布後所引發之爭議，涉及現行預算法立法之疏漏，下列事項，似宜從速修正，以杜流弊。
a.增設繼續預算之年度分配額未編列時之補救方法
預算法第三十九條規定：「繼續經費預算之編製，應列明全部計劃之內容、經費總額、執行期間及各年度之分配額，依各年度之分配額，編列各該年度預算」。如行政院未依此規定編列或立法院未予審議通過，將使重要施政計劃之執行中斷，似宜增設後段規定：「其未編列或審議通過者，依該年度之分配額，覈實動支」。以免「政客」利用不編列或不通過後續預算為手段，規避變更國家重大政策之程序，而實現其停止或變更國家重大政策之目的。
b.增設禁止停止執行預算之規定
釋字第五二O號解釋理由書謂：「預算法雖無停止執行法定預算之禁止明文，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算」。並謂立法機關「經由預算之審議，實現參與國家政策及施政計劃之形成」，又謂預算之「停止執行，立法機關自有參與或決議之相同機會」。因此，似宜增設第七十條之一規定：「法定預算除經立法院事前同意者外，不得停止其全部或一部之執行」。以防止主管機關利用停止執行預算為手段，規避變更國家重大政策之法定程序，以達破壞憲政體制之目的。
c.限制裁減經費之範圍
預算法第七十一條規定：「預算之執行，遇國家發生特殊事故而有裁減經費之必要時，得經行政院會議之決議，呈請總統以命令裁減之」。對減裁之經費範圍，未予限制，易被濫用。似且增設但書規定：「但以各機關經常支出為限」，以防止利用裁減權損害立法院之參與決策權。
3. 修正司法院大法官審理案件法
司法院大法官作成之解釋文，常文字冗長，語意不明，民眾難以了解，其不能平息紛爭，甚至形成紛爭者，間亦有之，釋字第五二O 號解釋文達五七二字，解釋理由書約四千字，協同及不同意見書多達九件，字逾三萬，讀之費時難解，因而引起解釋文應加改革之呼聲[14]，其次，大法官審理解釋案件完全採取秘密討論方式，已難符合審理程序公開、當事人參與及法官心證公開之要求。又現有規定，能否配合憲法增修條文第五條之規定，亦待研究，司法院大法官審理案件法修正案正在立法院審議中，下列事項，似有從速修正之必要。
a.加強審理公開程序
大法官解釋憲法疑義或爭議之結果，常推陳出新及補充憲法之疏漏，其影響與修憲無異，自宜盡量「公開透明為之，以滿足理性溝通之條件」，「俾副全國國民之合理期待與信賴」（釋字第四九九號解釋文），似宜於司法院大法官審理案件法第十三條增設第三項規定：「大法官審理憲法疑義或爭議案件，應通知關係人及有關機關就解決疑義或爭議有關之法律問題陳述意見或行言詞辯論。」俾能提高解釋憲法案件之品質。又自民國九十二年起，大法官法定人數為十五人（包括院長及副院長），解釋憲法，只須三分之二出席，出席者三分之二同意，即可通過，亦即僅須六人同意，即可通過，審理程序之公開，尤為重要。
b.改進解釋文內容之記載方式
大法官之「解釋」相當於法院之「判決」，但法定方式簡略，內容並無限制。德國聯邦憲法法院法則就各種事件判決內容之記載方式，分別設有規定，似宜參考德國立法例[15]，於司法院大法官審理法增設第十七條增設第二項規定：「前項解釋文，對於憲法之疑義或爭議，應宣示明確之解決意旨或終結方法，不得命有關機關協商。大法官對於牴觸憲法之法律、命令及中央或地方機關違背憲法或法律之行為，應宣告其為無效，並限期命為回復原狀之措施。」並將原第二項改列第三項。俾解釋結果，憲法上之疑義或爭議獲得明確之終局解決，不致延續不決或另生爭議及疑義。又為維持「程序正義」及法治體制，中央或地方機關之行為，不論其為程序或實質違背憲法或法律，均應宣告無效，並限期命其回復原狀，以貫澈法治主義及依法行政之精神，不得以係有瑕疵為理由而命補正或命相關機關協商解決，逃避裁斷是非，終結爭執之責職。
d.增設大法官解釋憲法之最低通過人數
大法官解釋憲法，在現行法於民國八十二年二月三日修正公布前，宣告法律或命令違憲，均須大法官總額四分之三出席及出席者四分之三同意。修正後改為解釋憲法應有總額三分之二出席，出席者三分之二同意，但宣告命令牴觸憲法，以出席大法官過半數同意行之。以兼顧提昇釋憲功能及維持憲政秩序之穩定。惟憲法之修改，依憲法增修條文第一條第一款及憲法第一百七十四條規定：「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之」。程序極為慎重。大法官作成之憲法解釋與憲法具有同等效力，為求審慎，防止草率，宜維持絕對多數之法定人數，俾與修憲所需法定人數相呼應。又法律係經立法院三讀通過，總統公布，較行政機關所發布之命令重要甚多。故現行法規定憲法解釋與命令牴觸憲法解釋之可決人數不同，惟大法官總額將於民國九十二年起減為十五人，經由立法程序制定之法律，如仍以三分之二出席，出席大法官三分之二為可決人數，於出席人數僅有十人時，則大法官六人同意即可宣告法律違憲，程序上顯欠嚴謹，並對立法機關有失尊重。故宜修正現行法第十四條明定解釋憲法及宣告法律違憲案之通過，最少應有大法官九人（少於法定總額三分之二）之同意。
三、制定能源法建立「有電無污之美好家園」
行政院與立法院已於本年二月十三日達成協議，由行政院提出能源相關法案，函請立法院審議。並認：「我國整體能源未來發展，應在兼顧國家經濟、社會發展、世界潮流及國際公約精神，在能源不虞匱乏的前提下，規劃國家總體能源發展方向，務期使我國於未來達成非核家園之終極目標。」基此原則，對於使用含碳燃料之發電，產生二氣化碳，污染環境，破壞生態，其危害立即產生，尤應防止，俾能建立不缺電而又無污染的「美好家園」。同時徹底解決「非核」爭議。以免影響核子科技之研究，發展及應用。
[1]見民國九十年一月十六日中央日報。
[2]見解釋公布至核四復工台北各傳播媒體。
[3]參考施啟揚著西德聯邦憲法法院論一一五、一九七頁。又我國中央民意代表不分區代表係依釋字二六一號解釋理由書建立制度。
[4]陳新民著中國憲法釋論修正四版五三六頁。
[5]大法官孫森焱、蘇俊雄、王澤鑑等協同意見書、行政院及部分學者認僅有授權效力。
[6]薩孟武著中華民國憲法概要一一八頁。
[7]林紀東著中華民國憲法逐條釋義第二冊二二六頁。
[8]管歐著憲法新論二一七頁民國八十七年五南版、陳新民著中華民國憲法釋論五二五頁、邱太三著「立法至上錯把雞毛當令箭」。
[9]同上林著第三冊六七—六八頁。
[10]同上林著第二冊三一O頁、陳新民著中華民國憲法釋論修正四版五五二頁。
[11]王紹堉著「停建核四預算該如何處理」載民國八十九年十二月卅日聯合報。
[12]民國九十年二月二十日聯合報載行政院命陸委會邀集有關單位研商修正兩岸關係條例施行細則，將「外蒙古」地區定位為無邦交國，似為援例辦理，以排除憲法所定領土變更之程序。
[13]見民國九十年二月三日聯合報載許倬雲著釋憲與法治及同月十日中央日報載立委洪昭男擬對釋字第五二O號解釋聲請再釋憲報導。
[14]陳新民著釋字第五二O號解釋之評析。
[15]德國聯邦憲法法院法第六十七、七十二條等。
