壹、前言
根據內政部於2002年所進行的「臺閩地區老人狀況調查」結果發現，65歲以上國民對於未來生活上最擔心的問題，以「健康問題」的比例最高，佔了23.99%，其次是「經濟來源問題」，佔了16.17%。顯然健康與經濟問題是目前老人最重要的需求之一。而為迎接高齡化社會的來臨，未來台灣的社會福利政策勢必逐漸向老人傾斜，老人福利相關預算所佔的比例也將越來越高。
近幾年來，隨著高齡人口的不斷增加，「老年貧窮」或甚至是「年金貧窮(pension poverty)」的現象已成為全世界所有福利國家亟需解決的問題之一。綜觀西歐國家所採行的因應之道，除了不斷的進行年金制度的改革(pension reform)，例如減少政府公共年金的支出，或是鼓勵購買私人年金等，有些國家甚至透過延長退休年齡的方式，以減緩老年經濟需求對於國家財政與社會所造成的衝擊。反觀台灣，不僅尚未建立一套完整的老年經濟保障制度（國民年金保險將於今年10月1日才開始上路，而勞保年金制則尚未通過修法），更由於經濟成長的趨緩，以及油、電漲價帶動其他物價上漲等壓力，而導致高齡人口落入貧窮線以下的風險也逐漸升高。
目前台灣高齡人口佔總人口的比例已超過10%。也就是說，未來10個台灣人口中就有一位是老人；相對的，受到退休人口不斷增加與少子化趨勢的影響，工作人口所佔的比例也隨著減少，平均每位工作人口所需擔負的扶養老人責任，也將隨著高齡人口的增加一年比一年沈重。
面對退休危機與「老年貧窮」的威脅，政府除了凝聚社會共識之外，亦應加速建立一套財務規劃完善的「老年經濟安全保障制度」（例如國民年金保險的落實與儘快推動勞保年金制），以避免重蹈歐美國家財政危機的後塵。此外，政府也應該重新檢討現有的各項津貼政策（尤其是老年農民福利津貼），考量福利資源的有限性與公平性，從制度面著手，為所有台灣高齡人口打造一個可長可久的老年經濟保障制度。
再者，從「臺閩地區老人狀況調查」的結果亦顯示傳統家庭價值逐漸式微，除了由政府負擔大部分的老人經濟安全需求外，目前65歲以上老人的安、療養照護責任也逐漸由機構或政府所取代。然而，絕大部分的老人還是希望能夠在地老化，回到家庭與社區中生活。因此，面對未來人口嚴重老化的趨勢，以及銀髮產業漸增的需求，政府除了重整傳統家庭的價值（鼓勵家庭提供照護服務及負擔老年人的經濟需求）外，並應儘速推動長期照護制度與長期照護保險以滿足老年人的健康需求，並落實在地老化原則以提供老人安、療養服務。
貳、少子化與高齡化社會的來臨
廿一世紀是高齡人口的世紀。根據內政部戶政司的統計，台灣高齡人口於1993年9月達到148萬人，約佔總人口的7.1%，已超過聯合國世界衛生組織所訂定的7%指標，正式成為一個「高齡化社會(ageing society)」。而從1993年以後，高齡人口便不斷的增加，到2002年底時，台灣高齡人口已突破200萬人。另依據內政部社會司最新統計資料顯示，截至2007年7月底止，高齡人口數更高達231萬2千多人，佔總人口的10.09%，已超過10%，意即每10位台灣人口中，就有一位是老人，而未來高齡人口比例超過14%時，台灣將進一步成為高齡社會(aged society)。
而依據2006年6月經建會人力規劃處最新出版的「2006年至2051年人口中推計」結果（參見表一），預估至2011時，高齡人口將達到10.72%，而在2026年時將超過20%；2040年時將達到30%；預計於2051年時，高齡人口更將高達36.98%。並且高齡人口於2017年時將首度超過兒童人口（15歲以下）所佔的比例(12.72%)，而預估至2051年時，高齡人口更高達所有兒童人口的4.7倍。
再者，從1951年至1971年間，台灣高齡人口的依賴比(old-age dependency ratio)約在5%左右，意即約每20位工作年齡人口共同扶養一位老人。而截至2007年7月底止，依賴比已攀升至14%，也就是每7.1位工作年齡人口就需扶養一位老人。再者，依據上述經建會中推計的結果，預估至2026年時，由於戰後嬰兒潮時期出生的人口逐漸邁入老年，將變成每3.3人就需扶養一位老人，而至2051年時，更將成為每1.5個工作人口就需扶養一位老人。隨著高齡人口依賴比不斷的升高，顯示高齡人口對工作人口所帶來的經濟需求及安療、養負擔將越來越加沉重。
表一：台灣高齡人口數一覽表(1993-2007)
|
年底別 |
總人口數 |
65歲以上總人口數 |
高齡人口占總人口% |
高齡人口依賴比% |
扶養比% |
|
1993 |
20,995,416 |
1,490,801 |
7.10 |
10.48 |
47.60 |
|
1994 |
21,177,874 |
1,562,356 |
7.38 |
10.82 |
46.60 |
|
1995 |
21,357,431 |
1,631,054 |
7.64 |
11.13 |
45.78 |
|
1996 |
21,525,433 |
1,691,608 |
7.86 |
11.39 |
44.94 |
|
1997 |
21,742,815 |
1,752,056 |
8.06 |
11.62 |
44.22 |
|
1998 |
21,928,591 |
1,810,231 |
8.26 |
11.83 |
43.30 |
|
1999 |
22,092,387 |
1,865,472 |
8.44 |
12.04 |
42.60 |
|
2000 |
22,276,672 |
1,921,308 |
8.62 |
12.27 |
42.32 |
|
2001 |
22,405,568 |
1,973,357 |
8.81 |
12.51 |
42.07 |
|
2002 |
22,520,776 |
2,031,300 |
9.02 |
12.78 |
41.72 |
|
2003 |
22,604,550 |
2,087,734 |
9.24 |
13.02 |
40.97 |
|
2004 |
22,689,122 |
2,150,475 |
9.48 |
13.31 |
40.48 |
|
2005 |
22,770,383 |
2,216,804 |
9.74 |
13.60 |
39.74 |
|
2006 |
22,876,527 |
2,287,029 |
10.00 |
13.91 |
39.12 |
|
2007年 1-7月 |
22,911,299 |
2,312,359 |
10.09 |
14.00 |
38.71 |
資料來源：內政部戶政司
隨著工業化與都市化的結果，傳統大家庭制度逐漸瓦解，家庭結構轉變為以核心家庭為主。根據統計，隨著生育率的持續降低，每對夫妻平均生育子女數由1976年的3.1人，下降至1986年的1.7人；而在2004年時，台灣育齡婦女總生育數(率)為1.18人，比已開發國家之平均1.5人，以及開發中國家之平均3.1人還低，其生育率為世界最低之一。另依據內政部最新調查資料顯示，台灣育齡婦女生育率至2006年時，更進一步降至1.115%，已創下自1951年以來的歷史新低紀錄。同時，家庭內資源移轉能力亦趨於薄弱。而隨著生產者與退休者的比例，從1995年的7.9，降至2025年的3.8，亦顯示整體社會對於老人扶養能力的逐漸衰退。
參、高齡化社會的挑戰
由於人口老化(demographic ageing)、全球化(globalization processes)，以及傳統家庭結構(traditional family structures)的劇烈變遷等因素的影響，現有的各種社會安全制度，勢將在未來長壽社會(long life society)中遭遇到更大的挑戰。而所謂高齡化社會的來臨係意謂著高齡人口佔總人口數的比例大幅增加，同時也代表著勞動人口扶養老年依賴人口的負擔更加沈重，其所造成的危機，除了醫療需求急遽增加之外，還包括平均餘命的不斷延長、新的生活方式與家庭關係的重組，以及工作與休閒時間均衡協調等問題。因此，對於傳統社會福利的功能而言，顯然目前的各種老年經濟安全保障政策與老人安、療養政策等，不僅已面臨了新的挑戰，同時也是必須進行改革的新契機。
回顧二十世紀的歷程，我們可以看到人類在壽命上(longevity)的一大貢獻，認為壽命的延長是人類的最大勝利；但是這種人口老化現象(population ageing)卻視為未來社會中的最大挑戰與主要風險。事實上，老化現象的確挑戰了現有社會安全制度的有效性(validity)與適當性(adequacy)。
例如從1990年代以來，不論是公共年金方案，或是其他的私人年金方案，大都隨著平均壽命的增加、退休時間的延後，而開始產生所謂年金保障不足與「年金貧窮」的問題。誠如美國學者Richard Jackson(2002)在其「全球退休危機(The Global Retirement Crisis)」一文中所預言的，未來數十年以後，歐洲、日本與北美的人口快速老化現象，勢將嚴重衝擊整個世界經濟體制。亦即高齡化社會或退休危機未來將不僅影響到現有的社會福利制度，並且對於政府財政與世界經濟都將造成危機。倘若適時提出有效的改革措施，則仍能避免財政與經濟上的危機。因此，各國政府理應落實年金的改革工程，以保障老年的經濟安全。一旦錯失改革良機，則其後果將比預期更加嚴重。最後，Jackson特別強調提高生產力、延長勞動期間以及隨收隨付年金制改採提存準備制(developing funded alternatives to pay-as-you-go pension system)等改革措施的重要性。
再從人口變遷的過程來觀察，預估到了廿一世紀中期，老年人與年輕人年齡層將各佔全球人口的半數。據估計，到西元2050年時，5個人中就有一個人是60歲以上的老人，到了2150年時，則變成3個人中就有一個是60歲以上的老人。老化現象不論是在已開發國家或開發中國家都是一個很大的爭議課題。時至今日，大多數的高齡人口都生活在開發中國家裡，到2030年時，其比例將超過70%，其中有半數的老人都在亞洲地區。另依據聯合國最近(2001年)一次的預估顯示，目前已開發國家中65歲以上高齡人口佔全球人口數(2004年約64億)的比例，平均約15%，預估到2030年時將接近25%，到2050年時約佔30%，其中日本及若干歐洲國家的高齡人口將超過35%。至於開發中國家的高齡人口，整體而言，雖然較已開發國家為年輕且比例較低，但前蘇聯等多數國家的高齡人口卻已達已開發國家的水準，東亞的幾個主要國家包括中國大陸及南韓等國，在本世紀中期亦將達到已開發世界的相同比例，而許多拉丁美洲國家亦緊跟在後。
其次，在壽命的延長方面，自第二次世界大戰以來至今，人類的平均壽命一直在提高，據聯合國2001年的統計，以1950~55年與1995~2000年兩個期間作比較，已開發國家的平均壽命從1950~55年期間的65歲提高到1995~2000年期間的75歲至80歲之間，例如美國從68.9歲提高到76.5歲，英國從69.2歲提高為77.2歲，德國從67.5歲提高為77.3歲，法國從66.5歲提高為78.1歲，日本從63.9歲提高為80.5歲。平均壽命雖有延長，但勞工非但沒有延後退休反而有提早退休的現象，並且勞工退出勞動市場的平均年齡在1960年與1995年間呈現下降現象。因此，平均壽命的延長、平均餘命的增加以及平均退休年齡的下降等因素的衝擊，勢必影響到年金成本(pension costs)。同時又因生育率的下降所造成的少子化現象將更加重勞工的保費負擔，以及增加年金制度財務運作的困難。以上諸多問題交互影響的結果，必須積極進行改革，並謀求解決(Richard Jackson, 2002)。
人口高齡化對已開發國家與開發中國家的挑戰各有不同，前者面臨老化、失業與年金制度的持續力(sustainability)間的關係所導致的挑戰，而後者則面臨著經濟持續發展、對抗貧窮與人口老化等挑戰。然而已開發國家的國民在變成老年之前，大部分已有相當的財富，但開發中國家卻在增加財富之前先屆齡老年，二者面臨挑戰的情形各有不同。尤其開發中國家的人口老化速度在2000年至2050年間較已開發國家為迅速，其老年依賴比在多數已開發地區成倍數增加，而開發中地區則呈3倍數的成長。這種差異性將暗示著各國政府須採行不同的決策模式以因應其彼此所面臨老化衝擊的挑戰。
面對高齡化社會所引起的社會、經濟及政治面上的挑戰，各國政府必須提供更適當的老年經濟保障建構體制(an appropriate framework)與健康保障機制來加以因應，使其國民在老化世界中活得更久，同時確保更長的社會及經濟持續力，以滿足老年人的需要。職是之故，第一層保障的強制性社會安全制度仍在未來長壽社會中扮演著基本經濟保障的主要角色。不可否認地，在各種對策中，社會安全將更能發揮所得再分配的功能機制(income-redistribution mechanism)，俾使在一個包容社會裡能確保一個美好的生活(Johan Verstraeten: Welcoming Speech, Social Security in a long life society, 2003, ISSA)。
肆、台灣邁入高齡化社會所面臨的困境
目前台灣面臨的高齡化社會所帶來的挑戰，除了少子化的趨勢與人口快速老化外，老化現象集中於資源較為匱乏的農業縣市、國民年金上路所引發的爭議，以及缺乏長期照護制度等，都是政府亟需解決的新難題：
一、農業縣市人口高齡化問題更為嚴重
根據行政院主計處在2003年所進行的「台閩地區老人居住安排與健康照護之研析」結果顯示，台灣與其他國家同樣面臨了人口快速老化的問題，而且地處偏遠或屬農業之縣份，人口高齡化問題更為嚴重，其中以澎湖縣的13.1%最高，台東縣、嘉義縣皆為12.3%居次，雲林縣、苗栗縣、南投縣、花蓮縣、台南縣及宜蘭縣等縣市的比率均超過10%以上，顯示經濟發展程度及資源分配較不足之縣份，人口高齡化情形較為嚴重，也面臨更多的老人問題（劉訓蓉，2003）。
二、農民強制加入國民年金負擔加重
此外，有鑑於2007年8月8日所公布之「國民年金法」，將所有農民強制納為國民年金保險之被保險人，農民不僅每個月的保險費用增加，原有「農民健康保險」中所提供之生育津貼、喪葬津貼等亦被取消或減少，損及既有「農民健康保險」被保險人之原有給付權益，因而引起多數農會與農民團體的反彈。又由於國民年金保險採柔性強制的方式，拒絕加保並無任何罰則，更造成農民無所適從。再者，「國民年金法」中規定，農民一旦加入國民年金就必須從「農民健康保險」退保，如此更引發農民產生政府欲「消滅農會」的疑慮，如果政府未能加以宣導及說明，國民年金能否順利上路實令人憂心。
三、勞保搶退，誘發國民年金道德風險
由於現行「國民年金法」第七條規定，未來國民年金開辦後，退休勞工若投保年資超過15年以上，則請領勞保老年給付後，將無法再投保國民年金。因此，一些勞保年資已達30年、已可請領最高45個月老年給付的勞工，多選擇在國民年金開辦前結算年資、退保，之後再加入國民年金，待未來年滿65歲之後，每月可再領取國民年金最低保障金額3千元。國民年金開辦所誘發的勞保搶退潮，不僅對勞保基金造成嚴重的衝擊，對國民年金而言也形成道德風險。因此，及早完成勞保年金制的修法工作，透過政策說明與宣導，進而免除職業工會被保險人對勞保老年給付的疑慮，實為目前政府最迫切的社會福利工作之一。
四、弱勢勞工退休所得減少
又由於現行「敬老福利生活津貼暫行條例」已將領取勞保老年給付的弱勢勞工納入津貼發放的範圍，而未來當國民年金實施之後，如果勞工因年資超過15年，或是退休後國民年金保險已經開辦超過15年而無法參加國民年金保險，一旦「敬老福利生活津貼暫行條例」落日之後，弱勢勞工每月將減少3千元的敬老津貼所得，因為引發若干勞工團體的抗議。再加上社福團體不斷地質疑國民年金只是「弱勢者相互取暖」的制度，有如一群沒有工作的失業者、家庭主婦、學生，以及身心障礙者等組成的「窮人互助會」，如何說服社福團體，並進而改善國民年金制度，這是政府健全老年經濟安全保障制度的另一道難題。
五、長期照護機構及資源分布不均
另依據內政部社會司的統計資料顯示，2007年底台灣老人長期照護、養護及安養機構共計有1034所，可供進住人數為6萬2千多人，實際進住者有4萬6千多人，使用率為74.27%。若依縣市別觀察則以臺北縣199所為最多，臺北市172所次之，高雄市73所居第三，而澎湖縣、金門縣、連江縣僅一所最少。至於可供進住人數亦以臺北縣1萬多人最多，臺北市6千多人次之，臺南縣4千多人居第三，連江縣只有40人資源最少。再從老人長期照護、養護及安養機構(不含榮民之家)工作人員平均服務人數來看，各縣市中以基隆市2.99人最多，屏東縣2.89人次之，臺南縣2.70人居第三，而臺東縣1.54人最少，連江縣1.67人次少，顯示台灣長期照護資源、機構分布仍相當不平均。
伍、高齡化社會下的社會福利對策
為因應高齡化社會的來臨、滿足老年人的退休需求，政府除了儘速健全老年經濟安全保障制度外，仍應及早建立長期照護制度及開辦長期照護保險，以解決台灣邁入高齡化社會所面臨的困境，具體的策略如下：
一、勞工保險老年給付改採年金制
現行勞工保險老年給付係採一次給付制，易因通貨膨脹而貶值或投資不當而耗盡。而且台灣目前已進入高齡化社會，平均壽命不斷的延長，60歲以後之平均餘命約有20年左右，改採年金制對於勞工的經濟安全較有保障，並且實施年金給付制以提供勞工老年退休後之長期生活需要，亦是先進國家的共同趨勢。而為解決勞保搶退所引發的財務危機，政府更應儘速完成勞保年金制的修法，並期與國民年金同步實施，以降低國民年金的道德風險。
二、確保國民年金順利開辦
未來國民年金上路之後，現已年滿65歲以上的民眾，仍可持續請領每月3千元的敬老津貼，原有權益不受國民年金開辦而有所影響，並且未來國民年金的給付條件明顯優於敬老津貼，因此，政府應確保國民年金保險於今年（2008年）10月1日如期開辦。此外，政府未來也應考慮逐步整合現有各項社會保險，並調整各項保險老年給付所得替代率之差距，以免除國民年金淪為「弱勢者相互取暖」的困境。
三、將「農民健康保險」與「國民年金法」脫鉤
而為了保障農民的既有權益，建議未來政府應考慮修法將「農民健康保險」與「國民年金法」脫鉤，意即農民將不再是國民年金保險之當然被保險人，原「農民健康保險」及「老年農民福利津貼」亦不因「國民年金法」於今年開辦而有所影響，如此亦能確保國民年金能於今年順利上路。
四、儘速建立長期照護制度
而除了老年經濟安全保障制度之外，建立長期照護制度及開辦長期照護保險是政府面對高齡化社會的另一項重要的社會福利課題。如同上述所提及的，目前長照資源、機構分布不均等問題，都有賴於一個新的長期照護制度的建立，尤其是偏遠地區與農業縣市，不但醫療資源缺乏，人口老化又比其他縣市來的嚴重，更需要政府系統化的整合資源及發展長期照護相關產業來滿足高齡化社會的需求。雖然新政府已明確宣示將在四年內建立長期照護制度及開辦長期照護保險，然而國民年金即將於今年上路，面對目前經濟成長趨緩，以及油、電漲價帶動其他物價上漲的時刻，如何順利開辦長期照護保險而又不增加民眾過多的負擔，將是新政府面臨的第一個嚴格的挑戰。
五、整合衛生與福利部門業務
此外，現有散佈於醫藥衛生部門及內政部門的長期照護相關法令如何修法、整合，以及衛生與社福部門將來如何整合以避免多頭馬車的現象，又將是新政府另一項重大的社會福利工程。我們期待未來政府透過長期照護制度的建立、國民年金的開辦，以及勞保年金制的修法，能夠逐漸減緩老化社會所帶來的衝擊，更能滿足大多數老人的迫切需求。
陸、參考文獻
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詹火生、江清馦(2006)，《社會福利政策論叢》，台北：財團法人國家政策研究基金會。
詹火生、柯木興、林建成(2006)，「淺談英國年金改革計畫──兼述台灣建構年金制度的省思」，收錄於柯木興、林建成(2006)著《漫談社會保險與個人帳戶制》，頁137-154，台北：三民書局。
詹火生、焦興鎧(2006)，《勞動趨勢論文集》，台北：財團法人國家政策研究基金會。
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