我國憲法關於政府體制的設計，由於忽略了政黨的角色，原本就隱含換軌（alternating）機制：當立法院多數黨黨魁擔任行政院院長時，體制偏向內閣制，總統權力有限，蔣經國擔任行政院院長時即為內閣制；如果多數黨黨魁擔任總統，透過黨政運作，政府體制就會換軌為總統制。八十六年修憲後，雖然總統已經民選，且總統任命行政院院長不再需要立法院同意，惟由於行政院負責對象還是立法院，並非總統，且行政院預算、法案與政策，都須立法院同意，政府體制仍可能會因為選舉結果不同，出現體制換軌現象[1]。
從憲法法理觀之，我國政府體制固然具有換軌機制；惟由於陳水扁總統未能掌握立法院多數席次，又拒絕任命立法院多數黨組閣，換軌機制能否順利進行因而面臨挑戰。在修憲不易，且在野聯盟一致反對修憲的情況下[2]，實有必要就如何建構換軌機制加以探討，俾協助朝野政黨建立先例，進而奠定憲政永續發展的基礎。
壹、換軌機制相關經驗
九七修憲係以法國第五共和的制度與經驗作為主要參考對象，惟仍有相當大的差異[3]。有鑒於法國政府體制具有相當成熟的換軌機制[4]，自有其值得借鏡之處。惟法國制度究竟應如何定位，學者看法並不相同。Maurice Duverger 稱之為「半總統制」[5]（semi-presidential government），此制居於總統制與內閣制之間，其主要特徵有：總統係民選產生；憲法賦予總統相當大的權力；總統依國會生態任命總理，總理掌握行政部門，並對國會負責[6]。Jean Blondel則稱之為「雙首長制」 （dual leadership），行政權由兩個領導人共同行使[7]。上述各種看法，其實仍有盲點。根據法國第五共和的經驗，透過政黨政治運作的結果，當總統與國民議會多數黨同黨時，制度偏向總統制，總理行政權受制於總統。換言之，政黨必須同時掌握總統與國會多數席次，取得「二元正當性」（dual legitimacy）基礎，總統才得以具有實權；不同黨時，則由於總統根據憲法擁有國防外交專屬權，制度會換軌為雙首長制，而非一般所認為的內閣制。當政府體制屬於總統制時，行政權呈現一元化現象；屬於雙首長制時，行政權則呈現二元化現象。法國第五共和憲法關於總統、總理與政府關係之規定，仍有不明確，甚至相互衝突之處，惟三次「左右共治」[8]（cohabitation）的出現，則證明法國政府體制中存在的換軌機制，仍能有效運作[9]。
繼一九八六年首次出現左派總統、右派總理的「左右共治」後，在一九九三年的國會大選中同屬右派的「共和聯盟（新戴高樂派）」與「法國民主同盟」在五七七席中分別贏得二五七與二一五席，佔百分之八十二，社會黨的總統密特朗乃任命新戴高樂派的巴拉度為總理，二度出現「左右共治」。在一九九七年的大選，社會黨贏得二四六席，加上共黨的三十七席與綠黨的八席，正好過半，屬於右派的席哈克總統乃任命社會黨的喬斯班為總理，三度出現「左右共治」[10]。法國經驗顯示，左派政黨與右派政黨溍渭分明，從未出現左右兩派政黨共組聯合政府的先例。
由於法國憲法賦予總統國防、外交專屬權，所以即便總統在失去國會主導權後，必須任命多數聯盟人士組閣，但仍可行使專屬權，形成雙首長並立的局面。反之，如果總統所屬政黨在國民議會過半，總統就會任命該黨人士出任總理，由總理扮演總統與國會之間聯繫（link）的角色[11]。此時政府體制不再是雙首長制，而是偏向總統制。換言之，在出現雙首長制時，總統與總理必然分屬不同政黨；只有在偏向總統制時，才會屬於同一政黨。
法國第五共和政府體制之所以會出現自動換軌機制，與政黨政治之運作以及成熟的政治文化有關。法國學者奧宏（Raymond Aron）指出，第五共和是在總統制與內閣制之間換軌的制度，換軌機制的發動來自於政黨政治與選舉結果。當總統掌握國會多數席次時，是總統制；否則就是內閣制[12]。換言之，選舉結果與政黨政治的運作，是導致法國政府體制出現換軌的最主要原因。政黨具有許多重要功能，例如扮演政府與人民的橋樑、整合民眾的利益、將民眾整合入政治體系中、政治社會化、動員投票與組織政府等。許多國家憲法雖未規範政黨角色，惟政黨對政府體制定位的影響，則更不容忽略。
在過去，由於國民黨一直同時掌握總統府、行政院與立法院，透過黨政運作的結果，政府體制多數時間偏向總統制，行政院院長最高行政首長角色式微，憲法賦予行政院院長對總統公布法律、發布命令的副署權與其他牽制權，也多流於形式。總統直選後，由於總統具有民意基礎，上述現象乃益形明顯。舉凡內閣人事與政策，總統皆能透過政黨運作加以主導。造成我國政府體制偏離原有內閣制特徵的主要原因，正是政黨政治的運作使然。此顯示由於制憲時疏忽了政黨的角色，才使政黨政治有機會影響政府體制之定位。
貳、現行換軌機制的潛在問題
依憲政法理與政黨政治的運作來看，我國政府體制雖具有換軌機制，但嚴格來說，應是在總統制與內閣制之間換軌，而非在總統制與雙首長制之間換軌[13]。在總統與立法院多數黨同黨時，體制偏向總統制[14]；在不同黨時，則偏向內閣制。前者有實際政治運作先例，較有共識；後者則因陳總統拒絕任命立院多數黨組閣，致使換軌機制在修憲後一開始就受挫[15]，仍有待建立共識。
過去六次修憲，其實並未賦予總統太多具體權力[16]。根據憲法增修條文，總統許多權力其實都受制於行政院院長與立法院，是以當總統與立法院多數黨不同黨時，政府體制理應偏向內閣制，方能正常運作[17]，惟民眾普遍認為民選總統應具有實權，也是不爭的事實[18]。是以如要順利建構總統制與內閣制之間的順利換軌機制，以下各項爭議需先行釐清，方有助於建立朝野共識：
一、行政院院長改由總統逕行任命後，是否影響行政院院長向立法院負責的機制？我國是實施成文憲法的國家，既然修憲後仍明文規定行政院「對立法院負責」（增修條文第三條第二款），且無任一條文規定行政院向總統負責，行政院負責的對象理應僅限於立法院，不能因為行政院院長由總統任命，就改變憲法此一明文規定。
此外，總統任命行政院院長不需立法院同意，此是否表示總統可隨意任用任何人擔任行政院院長？依法國經驗，如果總統無法掌握國會多數席次，就只會任命國民議會多數黨可接受者出任總理。行政院負責的對象既然是立法院，就表示行政院應負責執行立法院之決定，而非總統之決定。蔡政文教授認為「總統在任命行政院院長時，必須考量到立法院多數黨派的生態。若總統與立法院多數黨派非同一政黨，則總統必須任命多數黨派所能接受的行政院院長人選。[19]」蓋惟有行政院與立法院多數黨同黨時，行政院才會忠實執行立法院之決議，落實對立法院之負責。如果行政院無法掌握立法院多數席次，不但會受制於立法院多數黨，也很難透過立法院推動其施政理念。形勢所逼，可能被迫以「命令統治」（governing by decree）超越「立法統治」，或訴諸民粹脅迫立法院[20]，導致責任政治的破產。
陳總統所組民進黨少數政府，由於無法掌握立院多數，不是企圖架空立法院，以行政裁量權停建核四，以致引發憲政衝突；就是無力落實其每週四十四小時工時、「三三三方案」、老人年金等施政理念，以致必須接受立院反對黨的決議。類似此種無法透過立法院主導、落實施政理念的行政院，如何對立法院負責[21]？此顯示籌組未獲立院多數黨支持的少數政府，應不符憲法所規定行政院對立法院負責的精神。
二、總統改選後，行政院院長是否必須總辭？立法院未定期改選前，行政院院長只能依總統改選總辭。立法院定期改選後，行政院院長依規定應在立院改選後總辭，俾便總統依立法院新的政治生態另行任命行政院院長。
根據司法院大法官會議三八七號解釋文，「行政院院長既須經立法院同意而任命，且對立法院負政治責任，基於民意政治與責任政治的原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出總辭。」九七修憲後，雖然總統任命行政院院長不再需立法院同意，惟由於解釋文中所指「對立法院負政治責任」此項配合立院改選總辭的前提仍在，行政院院長自仍應配合立法院改選總辭[22]。根據此一解釋文，事實上已清楚指出，總統任命行政院院長必須尊重立法院政治生態，任命多數黨能接受的的行政院院長。
至於總統改選後行政院院長應否總辭，司法院第四一九號解釋文指出，配合總統改選總辭為「禮貌性辭職，並非其憲法上義務」，此一解釋文在八十七年修憲取消立法院對行政院院長的同意權後，依然有其效力。基於行政院院長對立法院負責的精神，有鑑於總統改選後立法院並未同步改選，對立法院負責的行政院院長理應無總辭義務[23]。換言之，如果新當選的總統非屬立院多數黨，而原行政院院長仍獲立院多數黨支持，應無總辭必要，總統亦無權將之免職（詳後）。
反之，如果行政院院長必須配合總統改選總辭，或總統有權主動將行政院院長免職，其對政府體制之影響絕不容忽視。它將提供總統機會運用資源與權謀在立院進行分化，吸納多數黨立委投入總統所屬政黨，致使少數黨變多數黨，多數黨變少數黨。如此一來，將導致政黨之間嚴重的衝突與對立，甚至造成立院議事的癱瘓。民進黨立委施明德於總統大選後曾倡議在立法院籌組執政聯盟，由於該構想未獲陳總統支持，致使立法院免於面對政黨重組。惟如果行政院院長必須配合總統改選總辭，將提供總統運用權謀分化立院多數黨的機會，以致引發嚴重政治衝突。
三、如行政院院長不提總辭，總統可否主動將之免職？有謂憲法增修條文第二條第二項「總統發佈行政院院長……之任免命令……，無須行政院院長之副署」，顯示總統仍有免職權[24]；或者認為只要總統宣布任命新的行政院院長，舊的自然就必須去職；甚至主張任免一致，總統既有任命權，就應有免職權[25]。惟如果總統有權將行政院院長免職，將導致行政院院長一方面受制於總統，又必須對立法院負責的困境。行政院院長如果不想被總統免職，將被迫聽命於總統，行政院院長恐將處處受制於總統。試想如果立委改選後立院多數黨或多數黨聯盟與總統不同黨，致使總統必須任命多數黨人士出任行政院院長，如果總統有權主動將不同黨的行政院院長免職，該院長將如何向立法院負責？如果行政院院長聽命於總統，將導致立法院的杯葛；如果只聽命於立法院，則可能被總統免職。類似此種困境的出現，顯然不符憲法關於行政院對立法院負責的精神。換言之，如果總統有權主動將行政院院長免職，不但將導致總統權力大幅膨漲，行政院向立法院負責的機制更將徹底被摧毀，顯屬不當。
關於總統任命行政院院長之規定，當初國民黨規劃之條文由作者負責草擬，共有兩案：甲案是「行政院院長由總統任免之」，乙案是「行政院院長由總統任命之」，修憲諮詢小組最先通過的是甲案。惟有鑑於該案不符國發會雙首長制共識，不但會導致總統權力過大，也會使行政院院長陷入必須同時向總統與立法院負責的困境，經向連戰院長力陳其弊病後，獲認可修改為「任命之」。此一設計，在邇後國民黨配合修憲所召開的臨時中全會，有人質疑為何是「任命之」，而非「任免之」，作者亦發言解釋其意義。當時大會主持會議的是連戰院長，李登輝總統也在現場，最後通過的條文還是「任命之」。此一過程，應足以證明國民黨並未主張賦予總統對行政院院長的主動免職權。
其實，非但主導修憲的國民黨主張總統無權主動將行政院院長免職；民進黨所提修憲版本，也反對賦予總統主動將行政院院長免職的權力[26]。有鑒於主導修憲的兩個最主要政黨都反對賦予總統免職權，且憲法未明文賦予總統對於行政院院長的免職權，總統理應無權主動將行政院院長免職。
四、總統是否有權影響內閣人事？修憲後既然仍維持行政院對立法院負責的機制，內閣人事理應由行政院院長決定。根據司法院大法官會議第三八七號解釋文，「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，則係由行政院院長依其政治理念，提請總統任命」。此一解釋文明確表示，內閣人選應由行政院院長依其政治理念決定，再提請總統任命，總統應無權代行政院院長決定內閣人事。
假設明年立委選舉後，在野三黨聯盟仍是立法院多數黨聯盟，並決議共組聯合政府，陳總統應只有接受的份，否則其所任命的行政院院長必然會面臨倒閣的命運。如果陳總統企圖在倒閣後以其所具有的少數舊民意為基礎，解散具有新民意的立法院，必將引發嚴重憲政危機，相信陳總統應不敢出此下策。多數黨聯盟所支持的行政院院長組閣時，應是透過政黨協商安排內閣人事，總統恐無權阻擾或堅持自己屬意的人選。如果總統堅持任用其所屬意人選，只要行政院院長不提請總統任命，總統根本無權自行任命。
基於行政院對立法院負責的考量，當總統無法掌握立院多數席次，行政院院長又非由該黨擔任時，總統理應尊重行政院院長之人事權，否則將引發政治衝突。換言之，總統無法掌握立院多數席次時，就應任命多數黨或多數黨聯盟組閣，並尊重行政院院長之人事與政策權。換言之，此時總統的人事同意權應屬形式上的權力，並非實權。[27]
五、行政院所提覆議案，總統能否不核可？覆議制度原係總統制之下的設計，是為了化解行政與立法之僵局。總統只要掌握國會三分之一席次，就能否決國會所通過的法案。九七修憲前，我國的覆議制度兼具否決權與倒閣權雙重功能，如果覆議失敗，行政院院長或接受立法院決議，或辭職皆可。修憲後，覆議門檻由三分之二改成二分之一，致使行政部門無法再以三分之一的少數否決立法院之決議。九七修憲關於覆議制度的修改，提昇了立法院的權力，並相對限制了行政部門的權力。影響所及，一方面削弱了行政部門「立法統治權」，有助於落實行政院向立法院負責的精神；另方面則促使行政部門與立法部門處於較平等地位，迫使行政部門必須更重視與立法院的溝通；最後則是由於覆議制度否決性質的消失，致使總統代表全民的意義也因之式微[28]。整體而言，覆議制度的修改弱化了行政權，強化了立法權。陳總統堅持成立少數政府，惟由於覆議制度之修改不利於行政部門，少數政府根本無力主導立法，或以三分之一少數推翻立法院之決議，以致只會完全受制於立法院。
基於行政院對立法院負責的機制，既然行政院認為立法院決議不可行，因而提出覆議，總統應無理由不核可，否則一旦行政院根據立法院決議施政出了問題，是總統還是行政院院長要負責[29]？換言之，總統對覆議案的核可權應屬形式上的權力[30]。如果總統拒絕核可覆議案，勢將引發行政院與總統、立法院之衝突[31]。
六、行政院院長被倒閣後，呈請總統解散立法院，總統可否不解散？增修條文寫的很清楚，行政院院長是「呈請總統解散立法院」，並非請總統「核可」同意解散立法院[32]。行政院負責對象既是立法院，而解散立院權是行政院對抗立法院倒閣權的配套措施，總統理應尊重行政院院長解散國會的請求。
有鑑於立法院倒閣後，行政院院長不必然會呈請總統解散立院，增修條文第二條第五款復規定「總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。」此一設計使立法院行使倒閣權時，必須更加謹慎，否則勢將提供總統解散立法院的機會。
根據上述從憲政法理所作分析，當立院少數黨總統基於立院政治生態必須任命多數黨組閣後，總統顯然很難對行政院的人事與政策發揮實質影響力。九七修憲後，總統雖然有權任命行政院院長以及被動解散立法院，惟憲法並未賦予總統專屬權力，多數權力仍由作為最高行政首長的行政院院長掌握；而行政院院長負責的對象則是立法院，而非總統。舉凡總統依法公佈法律、發佈命令，仍須行政院院長副署；總統發佈緊急命令，也得先經行政院院會決議；總統行使締結條約、宣戰、媾和、大赦、特赦、減刑與復權，都須先經行政院院會決議。凡此皆顯示在九七修憲後，總統的權力仍然十分有限。李總統在修憲後之所以具有實權，其關鍵在於他是立法院多數黨的主席，與修憲關係不大[33]。
上述分析顯示，在總統民選以及總統有權逕行任命行政院院長後，總統不必然具有實權。只有在一黨同時控制總統府與立法院時，總統才會具有實權。由於憲法未賦予我國總統國防、外交專屬權，如果總統所屬政黨非立院多數黨，或總統不屬任何政黨時，將無法像法國總統一樣，能與行政院院長分享最高行政首長權，此時政府體制將呈現內閣制的特徵。職是之故，現行政府體制運作的結果，不是總統制，就是內閣制，不應會出現類似法國雙首長制的結果，與修憲之前相較並無實質改變。
三、建構總統制與內閣換軌機制
根據前述分析，現行政府體制雖具有換軌機制，惟由於憲法並未明確規定，朝野政黨對政府體制應如何換軌，並無共識。當總統不屬立法院多數黨時，根據憲法精神，制度理應換軌為內閣制，但此種換軌顯然與多數人對民選總統所應扮演的實權角色有明顯落差。這也是為何陳總統得以訴諸民意的支持，來對抗立法院多數在野黨。影響所及，是憲政亂象不斷，朝野衝突更使行政立法互動陷入僵局。在總統拒絕籌組多數黨政府，而在野黨又不倒閣的情況下[34]，少數政府根本無法獲得立院在野多數黨支持。結果少數政府不但無法主導政策與預算，也無法透過覆議推翻立法院所主導的政策，例如兩週八十四小時工時案，致使政府施政陷於停滯。
政府體制貴在明確，應儘量減低政黨政治運作之負面影響，或其他因素對政府體制定位之影響。由於過去五十多年我國政府體制多偏向總統制特徵，致使民眾、政治人物與政黨多認為總統民選後，應具有實權，是以未來政府體制如完全調整為內閣制，恐怕不符眾人之期盼。至於往總統制方向調整，也未必合適[35]。有鑑於修憲不易，現行雙首長制的設計雖或有不明確之處，惟朝野若能捐棄成見與一己之私，建立共識與憲政先例，順利化解換軌過程中所存在的障礙，還是有機會化解現有憲政亂象。
基於前述分析，以及過去半年換軌不順所造成的亂象，有鑑於未來政府體制經常有機會面對換軌[36]，若不儘速建立朝野對換軌的共識，憲政體制一再脫軌的結果，不但將摧毀我國民主化的成果，更將嚴重侵蝕國家競爭力，導致我國發展前景陷入困境[37]。為因應這些挑戰，茲提出以下各項建議，作為朝野建立共識之基礎。這些建議係以憲政法理為本，至盼能作為朝野建立共識之參考。
朝野需要建立的第一個共識是：當總統與立法院多數黨同黨時，體制偏向總統制，總統掌握最高行政權，行政院院長由總統任命該黨人士出任，行政院院長扮演總統行政執行長的角色，代表總統向立法院負責；不同黨時則偏向內閣制，總統應任命立院多數黨人士組閣（原則上以多數黨黨魁較宜）；若無政黨席次過半，則應透過政黨協商籌組聯合政府，或由多數黨聯盟支持者組閣。[38]
當政府偏向總統制時，根據過去的經驗，其運作問題較小，本文不擬贅述相關配套措施。當體制偏向內閣制或雙首長制時，朝野應基於憲政體制的長治久安，與政府體制的有效運作，捐棄一黨、一己之私，儘速建立以下共識：
（一）行政院院長負責的對象是立法院，總統應尊重行政院院長最高行政首長的角色。舉凡內閣人事與政策，總統皆須尊重行政院院長，不應干預。惟在偏向雙首長制時，國防部長、外交部長與陸委會主委人選，應由總統與行政院院長共同決定。
（二）總統只有在行政院院長提出總辭後方能將其免職[39]，且行政院院長不必配合總統改選總辭。唯有如此，方能防制總統以免職要脅行政院院長聽命於他，或是以權謀分化立院多數黨或多數黨聯盟；否則將嚴重影響內閣制或雙首長制之運作。
（三）為免總統運用核可權，阻擾行政院向立法院提出覆議，總統應不得拒絕核可覆議案，否則將破壞行政院向立法院負責的機制。
(四) 行政院院長於被倒閣後呈請總統解散立法院，總統不應拒絕。否則將影響行政院與立法院二者之平衡關係，使行政院居於不利地位。
(五)當政府體制偏向雙首長制時，總統得透過國家安全會議，參與制定國防、外交與兩岸關係政策。
朝野如欲化解憲政危機，並強化立院政黨合作的機制，除建立以上共識外，立委選舉制度之調整，應亦有其必要性。朝野立委邇來所推動之單一選區兩票制，應有助於促成政黨政治的良性發展[40]。
四、結論
當初負責起草憲法的張君勱先生認為，我國憲法中的總統，是介於美國總統制與法國（指第四共和）總統制之間的制度，但政府體制是一種「修正式內閣制」[41]。然而，過去五十年的經驗顯示，當總統與立法院多數黨同黨時，政府體制會因為政黨政治的運作，傾向總統制（只有蔣經國擔任行政院院長時傾向內閣制）。在同黨時，無論政府體制傾向何制，其運作基本上並無大礙。九七修憲後，如總統與立法院多數黨仍屬同黨，其運作也沒問題（例如李登輝擔任總統時）。問題是，當總統與國會多數黨不同黨，而總統又拒絕由多數黨組閣時，如各主要政黨都拒絕妥協，政府體制之運作就會出現嚴重危機。
根據本文所作分析，在九七修憲後，我國政府體制具有類似法國順利換軌的機制，惟由於我國政治領導人缺乏成熟的民主素養與政治文化，致使換軌無法順利進行。換軌機制未必是理想的制度，惟我國現行政府體制既然具有此一機制，自需設法使之落實，否則憲政亂象恐將不斷出現，反不利於民主政治之鞏固。
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[1] 請參閱周育仁，「九七修憲後中央政府體制之定位」，九七修憲與憲政發展學術研討會發表論文，國家政策研究基金會主辦，台北大學公共事務學院選舉研究中心協辦，民國八十九年十二月九日。
[2] 對於民進黨提議召開修憲國是會議，在野三黨聯盟一致表示反對。請參閱民國八十九年十二月十日，中央日報，第二版。
[3] 請參閱蘇子喬，2000，法國第五共和與台灣當前憲政體制之比較：動機、結構與結果之研究，政治大學政治系碩士論文。附錄二。
[4] Arend Lijphart與 Raymond Aron 都認為法國第五共和政府體制會在總統制與內閣制之間換軌，至於決定制度歸屬的關鍵，則在於誰能掌握國會多數席次。請參閱Arend Lijphart, 1984, Democracy: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries, New Haven:Yale University Press.Raymond Aron, “Alternation in Government in the Industrialized Countries,” Government and Opposition, vol.17, no.1,（Winter）。 朱雲漢，1993，「法國憲政體制對我國憲改的啟示」，國家政策雙週刊，第七十三期。
[5] 「半總統制」有許多界定方式，包括「二元體系」（dual system）、「雙重行政體系」（system of bipolar executive）、「總統－議會政府體系」（presidential –parliamentary government system）或「議會－總統混合體制」（parliamentary-presidential mixed system）、「總統與議會體制之二元主義」（dualism between presidential and parliamentary system）與「雙首長制」（bi-cephalic executive），引自吳東野，「『半總統制』政府體系的理論與實際」，問題與研究，第三十五卷第八期，民國八十五年八月，頁38。惟實際上「半總統制」的概念與「雙首長制」並不相同，關於「半總統制」的相關理論與實際，請參閱吳東野，前揭文，與其所著「『半總統制』之探討」，美歐月刊，第十一卷，第一期，民國八十五年元月，頁72-85。
[6] Maurice Duverger, 1980, “A New Political System Model-- Semi-presidential Government,” European Journal of Political Research, vol.8, no.2,pp.165-187.
[7] Jean Blondel, 1992, “Dual Leadership in the Contemporary World,” in Arend Lijphart, ed., Parliamentary versus Presidential Government, Oxford: Oxford University Press.
[8] 根據Massot Jean的看法，「左右共治」的意義應是指：「一依其政見由人民直選產生之總統，與一和總統政治傾向不同之國會多數黨支持的總理和平共處之狀態」。引自徐正戎，「『左右共治』－『雙首長制』之宿命？」政策月刊，第五十九期，民國八十九年。
[9] 根據朱雲漢教授的看法，法國之所以能順利換軌，有四個機制：一、國會有倒閣權；二、行政立法互動主角是總理與國會，總統無直接角色；三、所有行政機關皆屬於總理府；四、總理對總統行文有廣泛副署權。朱雲漢，「法國憲政體制對我國憲改的啟示」，國家政策雙週刊，第七十三期，民國八十二年十一月十六日，頁3-7。九七修憲後，我國應已具備上述四項機制，惟並未能確保順利換軌。此顯示換軌若要成功，除了制度性的安排外，領導人成熟的民主素養與政治文化，應該也扮演相當重要的角色。
[10] Michael G. Roskin, 1998, Countries and Concepts: An Introduction to Comparative Politics. Prentice Hall: Prentice-Hall, Inc. chap.8.
[11]Michael G. Roskin, et al., 2000, Political Science: An Introduction. Prentice Hall: Prentice-Hall, Inc.
[12]Ramond Aron, 1981.
[13] 九七修憲前後，雖然總統有權決定國家安全大政方針，惟究竟所指為何？是否可泛指國防、外交與兩岸關係？甚至包含所有與國家安全有關之議題？並無定論。嚴格來說，總統所決定的大政方針如果無法獲得立法院同意，其實並無任何實質意義。以陳總統為例，雖然堅持由民進黨組閣，惟結果已證明總統施政空間相當有限。如果朝野就總統決定國家安全大政方針的內容不能建立共識，一旦總統無法掌握立院多數席次時，政府體制就不太可能偏向雙首長制，遑論總統制。
[14] 惟如果多數黨黨魁選擇出任行政院院長，政府體制仍會偏向內閣制，如蔣經國以國民黨黨主席身分出任行政院院長時，即是偏向內閣制。
[15] 有研究指出，我國現行立委選舉制度使倒閣權形同虛設，相對多數總統選舉制度也使總統不太可能解散立法院。請參閱蘇子喬，前揭文。此次陳總統組少數政府，立院多數黨國民黨之所以未倒閣，係因為總統敗選對該黨衝擊至鉅，一旦倒閣改選，勢必無法維持原有多數席次，因而投鼠忌器，提供了陳總統籌組少數政府的機會。惟明年立委改選後立院的席次，將可具體反映各政黨之實力，屆時應無政黨席次過半，且國民黨、親民黨與新黨總席次仍維持過半。如果國、親、新三黨決定組聯合政府，陳總統卻堅持組民進黨少數政府，國、親、新三黨一定會倒閣，倒閣後相信屬於舊民意的陳總統應不敢解散具有新民意的立法院。換言之，在政黨版圖確立後，立法院絕對有可能行使倒閣權。
[16] 關於總統所擁有的權力，請參閱李念祖，「憲政主義與民主鞏固－－論我國雙首長制憲法對於政治部門的控制」，九七修憲與憲政發展學術研討會發表論文。惟作者並不完全認同李教授之看法，個人以為修憲後總統所增加的權力，都相當程度受制於其他憲政機關。例如司法、考試、監察人事提名權受制於立法院的同意權、緊急命令權受制於行政院與立法院、解散國會權係屬被動行使、大政方針決定權受制於立法院，行政院院長任命權也受制於立法院。總統所能獨自行使的權力，其實相當有限。
[17] 根據我國現行政府體制，總統任命行政院院長時，應設法建立一個可以運作的政府，而非一個聽命於自己，卻運作困難的政府。請參閱高朗，「評析少數政府與聯合政府出現的時機與條件」，九七修憲與憲政發展學術研討會發表論文。依據憲法，總統固然有權任命行政院院長，惟如因選擇不當，或不尊重立法院多數黨，導致政府施政陷入僵局，自應由總統負完全責任。
[18] 請參閱王業立，「總統直選對憲政運作之影響」，九七修憲與憲政發展學術研討會發表論文。就憲法法理來看，總統直選確實與總統權力的增加無關。胡佛教授認為：「總統的選舉方式，並不一定能決定政府體制的性質。」惟許多人則企圖透過總統直選追求總統制。胡佛，「總統民選與憲政結構的變化」，憲政結構與政府體制，台北：三民書局，頁294-295。謝復生教授也認為總統直選，不必然導致總統權力的增加。請參閱謝復生，「駁『總統直選後權力必增』說」，聯合報，民國八十五年三月一日，十一版。惟郭正亮教授認為，我國現實政治運作從未真正實施內閣制，總統具有實權的看法，早已內化於民眾的政治文化。是以總統直選後，不可能屈就於弱勢的立法院勢力之下。郭正亮，「尋求總統和國會的平衡：雙首長制對台灣憲改的時代意義」，問題與研究，第三十五卷，第七期，民國八十五年七月。頁56-72。總統直選後究竟有無實權，其實是「法」與「力」之間的拉扯。惟「力」之運作，終究還是要面對「法」的約制，不可能取而代之，否則就是憲法的徹底破毀。總統直選，只不過是強化了總統行使憲法權力的正當性基礎而已，不會因此導致制度偏向總統制，或是使總統權力增加。請參閱周育仁，「總統直選對我國憲政體制之影響」，問題與研究，第三十五卷，第八期，民國八十五年八月，頁62-74。就憲政主義而言，總統權力來自於憲法，也受憲法所限制。選民的支持只是賦予總統行使憲法權力的正當性基礎，人民無權直接交付總統任何憲法所未賦予的權力。根據陳總統主政半年以來的經驗觀之，當總統無法掌握立院多數時，即便他有權主導內閣人事，甚至試圖主導政策，終究還是要面對立法院的監督與制衡。少數政府所呈現的困境，已充分證明當總統無法掌握國會多數席次時，其施展權力的空間其實相當有限。
[19] 中國國民黨中央委員會政策研究工作會，修憲結果對未來政局影響座談會紀實，民八十六年，頁11。某大法官亦表示，陳總統應與立法院多數黨協商，任命由國民黨推派的閣揆，方符合雙首長制精神，也較尊重國會倫理。中央日報，民國八十九年十月十五日，第四版。
[20] 請參閱葛永光，「總統否決權與覆議制度之研究：美、法、中之經驗」，九七修憲與憲政發展學術研討會發表論文。
[21] 高朗教授也同意基於責任政治，應由立法院多數黨組閣。如其所言，少數政府的困難不在於成立，而在於實際運作。法國總統掌握極大的人事權，惟密特朗總統只有在其所屬政黨社會黨是第一大黨（席次接近一半）時，才敢任命該黨人士組閣；當其所屬政黨淪為第二大黨時，絕不會逆勢操作，堅持籌組少數政府。請參閱高朗，前揭文。
[22] 唐飛院長曾表示，修憲後內閣總辭行事上已沒有過去那麼強的意義，由於不需立法院行使同意權，明年立委改選後，沒有總辭的問題。民國八十九年九月九日，聯合報。九七修憲前，郝柏村與連戰皆曾配合立法院改選總辭；修憲後，蕭萬長在八十八年元月二十日第四屆立委選出集會前，亦提出總辭。當時民進黨立院黨團召集人張俊雄對於蕭萬長提出總辭建立憲政慣例，亦表示肯定。請參閱中國時報，民國八十八年元月二十一日。另請參閱張顯耀，「行政院應否隨立法院改選後總辭之研究」，九七修憲與憲政發展學術研討會發表論文。張教授認為：九七修憲後，無論從憲法規定、從三八七號與四一九號解釋文與蕭萬長總辭的先例，皆顯示行政院院長仍須配合立法院改選總辭。
[23] 依照憲法法理，由於國民黨仍是立法院多數黨，蕭萬長在總統大選後並無提出總辭的義務。惟由於新總統當選後民氣可用，且國民黨潰不成軍，蕭萬長如果堅不總辭，恐會引發政治衝突。惟在未來立院各政黨版圖重組，實力穩固後，由多數黨或多數黨聯盟支持的行政院院長，即便面對新選出的總統（尤其是少數總統），是否會援例總辭，仍充滿不確定性。
[24] 李念祖教授認為此一規定「乃是憲法之當然法理，不能從茲解為總統對於此等人員因此享有任意免除職務的權力」，否則將「構成侵奪權力、逾越權力分立界限」，構成違憲之舉。請參閱李念祖，前揭文。
[25]請參閱蘇子喬，前揭文。行政院院長未總辭之前，如總統貿然任命新的行政院院長，原有「行政院院長憑藉憲法的規定與立法院的支持，堅守崗位，不為壓力屈服」（引自李念組，前揭文）的可能性極高，總統能否如願，恐怕並不容易。此外，有任命權是否就有免職權？根據憲法第四十一條，「總統依法任免文武官員。」如果有任就有免，該條為何不是「總統依法任命文武官員」？第五十六條關於內閣閣員，是由行政院院長提請總統「任命之」，惟總統顯然無權主動將內閣閣員免職。是以總統無權將行政院院長免職，其理甚明。黃錦堂教授認為，依據實務經驗，只要行政院院長任命新的部長，原任者即需離職，是以只要總統任命新的行政院院長，原有院長即需辭職。請參閱黃錦堂，「台灣雙首長制之內涵」，政策月刊，第五十九期，民國八十九年。惟行政院院長與閣員之關係，與總統及行政院院長之關係，顯然不同。就前者而言，純屬內閣內部之人事，閣員係院長之下屬；就後者而言，行政院院長是最高行政首長，對立法院負責，不對總統負責；總統也非行政院院長之上司。如果總統企圖以新的任命來行使免職權，恐會引發政治風暴，也違反責任政治的原則。
[26] 根據民進黨國大黨團憲改小組所提修憲條文初稿，「若賦予總統將行政院院長主動免職的權力，非但行政院院長隨時可能下台，施政計畫無從編定，形成行政院長既向國會負責，又向總統負責的不合理現象；且一者將造成總統以免職為威脅要求行政院院長在政策上讓步，而形成長期政爭；再者總統可於國會改選滿一年後，將行政院院長免職，改任命己黨出任行政院院長，若國會通過不信任案則解散之，週而復始直到總統所屬政黨穩定執政為止，如此政爭最常可能持續四年直到總統卸任。」1997,3,25。此一文獻充分證明民進黨反對賦予總統主動將行政院院長免職的權力，殆無疑義。
[27] 請參閱董翔飛，民八十六，中國憲法與政府，頁322。陳總統任命立法院多數黨的唐飛組閣，目的之一應是爭取國民黨的支持。惟在組閣過程中，唐飛是以個人身份入閣，對於內閣人士亦無任何主導權，完全受制於陳總統。由於閣員多係陳總統直接選定，導致閣員唯總統旨意馬首是瞻，唐飛根本無法有效領導內閣。經濟部長林信義在停建核四上之作法，完全違反行政倫理，未經行政院院長核可，即公開宣佈要停建核四。此顯示，總統不尊重行政院院長人事權的結果，導致行政院院長被架空，更遑論對立法院負責。
