一、背景
今年三月總統大選結果，民進黨總統候選人陳水扁當選，創下中華民國行憲以來兩項特別的憲政經驗。第一，他是行憲以來第一位非國民黨籍的總統；第二，他是行憲以來第一位總統，在立法院無法掌握過半數的席次。
這兩項憲政經驗固然是台灣民主化過程﹐遲早發生的事，惟一旦發生，立即考驗著新總統如何運用智慧，任命一位行政院長，進而籌組政府。雖然說﹐當總統欠缺國會足夠的支持時﹐任命行政院長的原則﹐沒有先例可循，可是主要政黨對此，卻早已形成共識。民國八十六年第四次修憲時，國民黨與民進黨共同將我國憲政體制定位為雙首長制。依據雙首長制精神，當總統不能掌握國會多數時，即應仿效法國先例，實施共治，任命國會多數黨領袖擔任閣揆。其主要目的是為避免出現憲政僵局﹐政府運作發生困難。
然而，陳總統卻無視於國民黨與民進黨的憲政共識﹐更無視於於我國憲政運作的原理﹐試圖建立一個聽命於自己，卻無法得到立法院多數支持的政府。過去半年多裡，陳總統先後任命兩位行政院長，所建立的都是少數政府﹐唐飛院長任期僅四個月﹐被迫去職。現任張俊雄院長則連立法院大門都進不去﹐可見少數政府施政的困窘與不堪。
面對當前的憲政困境﹐在野聯盟指責扁政府背離憲法﹐要求其回歸雙首長制﹐由國會多數黨組閣。扁政府則認為現行憲法易造成憲政僵局﹐主張往總統制方向修憲﹐可是在野聯盟反對﹐認為與其修憲﹐不如行憲﹐落實雙首長制。
目前修憲有無必要性﹐姑且不論﹐僅從修憲的可行性﹐幾乎可以斷定微乎其微。今年四月舉行的第六次修憲﹐將國民大會改為任務型國大﹐大部分職權轉至立法院﹐修憲程序亦已修改。依據憲法增修條文﹐修憲案須由立法院提出﹐公告半年﹐再交由國民大會複決。而任務型國大產生的方式與職權行使的法律﹐目前尚未擬定﹐在相關配套措施闕如下﹐修憲機制根本難以啟動。再者﹐修憲的程序無論在立法院或國民大會﹐都是高門檻設計。朝野若無法凝聚共識﹐修憲案勢難過關。
如今朝野對立氣氛濃厚，認知差距極大，政黨間合作修憲的機會極低。因此，在可預見的未來，朝野必須在既有憲法的架構下運作，目前憲法運作面臨的問題，不能指望藉由修憲解決，而須從行憲過程中，創造有利政局穩定的慣例，避免形成僵局。
今年總統大選之後，台灣政黨體系發生巨大變化，隨著國民黨的分裂，多黨體系隱然成形，任何政黨今後很難同時贏得總統與立法院選舉。因此，少數政府與聯合政府問題，乃是當前我國憲政面臨的首要議題。
以下論文將先探討少數政府與聯合政府的成因與外國先例，進而分析我國憲政發展的現狀，以及陳總統可能的選擇。
二、少數政府與聯合政府之成因
少數政府與聯合政府的概念，向來出現在內閣制與雙首長制的國家，因為這些國家的政府必須建立在國會的信任之上，倘若無法得到國會信任，政府將面臨倒閣或解散的命運。
相對地，總統制國家沒有所謂少數政府與聯合政府的問題，因為總統制下總統與國會係分權制衡，雙方任期固定，沒有倒閣與解散的設計。易言之，政府的去留並非取決於國會的支持。是以，美國總統與國會多數分屬不同黨時，沒有聽說總統組成的政府是少數政府，也沒有必要為了贏得國會多數支持，籌組聯合政府。
所以，探討聯合政府成因時，焦點應放在內閣制與雙首長制國家。內閣制國家問題比較單純，國王或總統是虛位元首，國會多數黨領袖往往出任總理。當沒有一個政黨贏得國會過半數席次之時，主要政黨將展開協商，組成聯合政府，以獲取國會過半的支持。固然聯合政府有時因為參與政黨的撤出，發生倒閣，但並不意味著聯合政府都是短命政府，歐洲地區的聯合政府，七成以上平均壽命超過兩年半。[1]有些國家的聯合政府甚至長達十六年，譬如德國基民黨與自民黨所組的聯合內閣，從一九八二年起，跨過德國統一，直到一九九七年大選落敗下台。
雙首長制情況略微複雜，總統不是虛位元首，他享有部份的行政權，不向國會負責，而總理雖也享有行政權，所組成的政府卻得倚賴國會的信任。對此，總統與總理間的權力關係，是微妙與非制度性的。法國學者奧宏(Raymond Aron)評述法國第五共和時，認為只要總統掌握國會多數，便是總統制，否則權力會被迫轉移給總理，形成內閣制。[2]但無論總統能否掌握國會多數，總理向國會負責的事實不會改變，當國會沒有單一政黨贏得半數以上席次時，聯合政府乃是必然的結果。再以法國為例，第五共和以來，除一九六八年戴高樂派(Gaullists)曾經贏得半數以上席次，其他歷次選舉從沒有政黨在國民議會席次超過半數。[3]換句話說，法國三次共治，總理所組政府其實都是聯合政府。
政黨成立的目的，就是為了執政，若是能夠得到國會足夠支持，就沒有理由與其他政黨分享政權。換句話說，聯合政府都是客觀環境逼迫出來的產物，當政黨體系形成多黨局面，沒有單一政黨能夠在國會過半數時，政黨之間若不合作，組閣必然發生困難。是以，聯合政府成為多黨政治下的必然結果。
另外，聯合政府的成因與憲政設計密切相關，只要憲法規定行政權必須建立在立法權的信任之上，政府爭取國會多數支持，將是其存在的先決條件。凡是多黨體系的國家，選舉的結果都一再顯示，不組織聯合政府，憲政根本無法運作。在這種環境下的政黨早已經習慣如何組成聯盟，增加執政的機會。
相對於聯合政府，少數政府的出現，是憲政制度留下的意外空間，使一個得不到國會多數支持的政府，可以繼續存在。依據萊帕(Arend Lijphart)研究，少數政府形成的原因與憲政設計，密切相關。如果任命總理無須國會同意，縱使有倒閣權與解散權規定，依然可能出現少數政府。一些大英國協國家、北歐和荷蘭，因無同意權的設計，有時就產生少數政府。我國目前少數政府的處境，背景與前述國家有些類似。另外，有些國家比較重視行政權的穩定，譬如德國為免重蹈威瑪共和覆轍，制定基本法時，增添建設性不信任案的設計，即國會倒閣時須先選出繼任人選。此項機制可能讓失去國會支持的政府，因為其他政黨對於繼任人選，無法達成共識，因而繼續執政，形成少數政府。目前憲法裡採取建設性不信任案的國家，除德國之外，還有西班牙、巴布亞新幾內亞、比利時等國。[4]
法國第五共和憲政制度，同樣以穩定行政權為重心，不僅取消閣揆同意權，政府針對特定法案提出信任案，國民議會須在一定期間提出不信任案，否則信任案視同通過。[5]此舉留下少數政府的空間，因為在野黨時常不易凝聚足夠的票數，提出不信任案，進而推翻內閣，使少數政府得以存活。法國一九八八至一九九三年，社會黨羅加總理的少數政府，就是倚靠憲法第四十九條第三項，推動政府政策。
換句話說，少數政府出現的前提是，憲政制度留有空隙，此項空隙的產生，可能是為了其他目的，但卻創造少數政府的可能性。值得注意的是，雖然制度創造少數政府出現的可能，惟總理須向國會負責的機制，並未改變。為何一個得不到國會多數支持的政府，還可以繼續執政？從歐洲經驗而言，少數政府基本是不穩定，往往幾個月就垮台，卻也有一些國家如北歐的瑞典、丹麥等，少數政府持續期間超過三年以上。
原因之一是，有的少數政府在國會裡，有未加入內閣的政黨，給與執政黨穩定的支持。因而這種少數政府是假的少數政府，它在國會其實享有多數的支持。為何一個沒有入閣的政黨，還願支持執政者呢？可能的原因是這些政黨雖然未得到內閣席位，但在其他方面得到補償，譬如取得國會重要委員會的主席。換句話說，未參與聯合執政的政黨，不表示沒有分到政治資源，資源的分享可以各種形式出現。
另外，當沒有政黨贏得國會半數席次時，各黨議席的比例也影響少數政府的壽命。以法國密特朗總統時代為例，在一九八四至一九八六，一九八八至一九九三，社會黨在國民議會都是第一大黨，席次十分接近半數（第一次五百七十七席擁有二百六十八席，第二次五百七十七席擁有二百六十九席），當時右翼政黨不團結，也難與其他左翼聯合，推翻社會黨政府，故這兩段期間，密特朗總統都是建立單一政黨少數政府，配合其憲法對行政權有利的條文，依然可以運作。
相對地，如果敵對政黨很接近半數，譬如法國一九八六與一九九三年國會選舉，共和聯盟與法國民主聯盟相互合作，一舉拿下國民議會五百七十七席的二百七十四席，社會黨僅得二百零八席，雙方皆未過半。此時，密特朗總統不敢讓社會黨組織少數政府，而讓接近國會半數的右派政黨出面組閣，形成共治(cohabitation)。
綜合上述，有關聯合政府與少數政府出現的時機，大致歸納以下數點：
（１）少數政府與聯合政府是內閣制或雙首長制的問題；總統制國家，政府去留非由國會決定，不會產生少數政府與聯合政府的問題。
（２）政黨的理想都是爭取執政，權力非不得已，不願分享。少數政府與聯合政府是多黨體系下，政黨被迫不得不接受的次佳選擇。
（３）聯合政府出現的時機是國會沒有單一政黨掌握過半席次，為取得國會足夠支持，避免倒閣，組成多黨政府，共同執政，乃是必然結果。
（４）少數政府出現是制度因素造成的，譬如憲法若規定，總統任命閣揆無須國會同意，將為少數政府創造存在的空間。
（５）通常少數政府因無法得到國會多數支持，不易維持。但有的少數政府維持時間較長，理由是其在國會得到其他政黨的支持。換句話說，其在國會表面沒有過半，實質卻過半。另一因素是憲政制度向行政權傾斜，使少數政府賴以存活。
三、少數政府、聯合政府與台灣憲政發展
如前所述，憲政設計與政黨體系對少數政府或聯合政府的出現，影響顯著。當憲法有同意權或倒閣權的設計﹐政府去留就必須取決於國會的態度。若政府失去國會的支持﹐必然垮台。即使如此﹐多黨聯合政府不一定出現﹐而必須國會內沒有政黨席次過半﹐政黨間唯有共組聯合政府﹐始能爭取到國會足夠支持。此種情況在內閣制國家極為明顯﹐雙首長制的國家如法國﹐亦復如此。
未來台灣會不會出現聯合政府呢？簡單的說﹐憲政制度與政黨體系的變化將決定聯合政府出現的可能性。就憲政體制而言，目前我國憲法有倒閣權的設計﹐當內閣得不到立法院的信任，立法院可以發動倒閣。惟倒閣屬於事後的作為，原先我國憲法規定總統任命行政院長須得立法院同意，在第四次修憲時予以取消。如今總統任命行政院長無須立法院的同意﹐留下少數政府的空間。若總統執意任命國會多數黨以外人士出任閣揆，除非立法院進行倒閣，不然少數政府將得以存在。
另外﹐民國七十六年第四次修憲亦改變我國覆議制度﹐門檻由三分之二調降為二分之一﹐使立法院與行政院抗衡時，居於有利地位。覆議制度的改變與取消閣揆同意權，是作用力相反的兩件事。取消閣揆同意權，增加少數政府的能性，但降低覆議的門檻，等於弱化行政權，壓縮少數政府的自主空間。不僅如此，覆議門檻的降低，亦減低在野黨倒閣的意願。若在野黨在立法院凝聚二分之一以上票數，覆議制度對其毫無嚇阻作用，它們將透過立法，主導政策，結果反倒延長少數政府的壽命。
換句話說，我國憲政設計存在少數政府的空隙，使一個得不到國會多數支持的政府，該倒不倒，繼續存在，自然容易引發政局動盪。少數政府的缺點暫且不論，其對總統的影響是﹐當他無法掌握立法院多數時，他可能不讓國會最大黨組閣，也不考慮聯合政府，他從權力極大化的角度，運用憲政的空隙，建立少數政府。就如今天情況，陳總統不理會立法院多數黨的意見，先後任命兩位行政院長，建立少數政府。
次就政黨體系而言﹐國民黨此次總統大選前即告分裂﹐宋楚瑜選後成立親民黨﹐從各種民調顯示﹐台灣政黨已成鼎足之勢。下次立委選舉﹐民進黨、國民黨與親民黨可能三分天下﹐形成三黨不過半的局面。除非往後幾個月﹐國民黨與親民黨﹐重新整合﹐相互結盟，否則下屆立法院可能沒有政黨享有過半優勢。
如果國民黨與親民黨的合作有侷限性，選舉時各行其是﹐明年底立委選舉﹐將徹底改變台灣政黨競爭的態勢﹐政黨體系將從兩黨競爭﹐走向多黨競爭。
此項發展如果成真，只要憲政體制上，內閣去留依然取決於國會的信任﹐一旦台灣變為多黨體系﹐聯合政府出現的可能性，將大為增加。屆時沒有政黨掌握立法院多數，相互結盟，乃必然趨勢。
或許有人說﹐籌組政府的主動權掌握在總統﹐譬如陳總統面對立院席次過半的國民黨﹐都敢以少數政府應對。倘若未來國會三黨不過半﹐陳總統的空間更大﹐少數政府豈不更容易出現？
從權力政治的角度﹐只要陳總統想要掌控行政院﹐他的確可以堅持少數政府的政策。惟須留意者﹐少數政府的困難﹐不在於成立﹐而在於實際運作。由於我國憲政制度少了閣揆同意權﹐使少數政府有機會存在﹐惟存在並不表示運作順利﹐也可能是一團亂。從過去幾個月看出﹐少數政府表現不佳﹐施政面臨困難﹐政府成立四個多月﹐唐飛率先去職﹐激起民眾不滿﹐即使現在的張內閣﹐情況更糟，立法院充滿撻伐之聲，張院長至今連立法院都進不去。
如果比較我國與法國憲政制度，不難發現法國憲政向行政權傾斜的很厲害，總統掌握極大的人事空間。縱使如此，密特朗總統也只有在社會黨是國會第一大黨，席次接近半數時，始敢任命同黨之人為總理，建立少數政府。一九八六與一九九三年，當自己政黨淪為國會第二大黨，右派接近半數席次時，密特朗總統不敢逆勢操作，為著政局穩定，遂任命共和聯盟領袖為總理，實施共治。
反觀我國，總統的憲法權力，零散薄弱，任命行政院長固然無須立法院同意，惟倒閣與覆議制度的設計，皆不利於少數政府的存在。更根本問題是，目前民進黨在立法院席次僅佔三分之一，以這樣的實力，想要支撐少數政府，極為困難。連法國總統都不敢為之事，陳總統卻敢為，台灣政局之混亂，可以想見一班。
四、四種政府類型與陳總統可能的選擇
在附圖一是以「政黨」與「議席」兩個變項分析台灣可能出現政府的形式。橫軸兩端代表政府是由一黨或多黨組成？縱軸兩端是表示組成內閣的政黨，其在立法院的總席次是多數還是少數？多數與少數是以百分之五十作分野。依此得出四個象限，象限（I）指單一政黨在立法院掌握過半席次，並組織政府，今年五月以前，國民黨執政時期，始終是此種類型政府；象限（II）指多黨共組政府，以取得立法院過半席次，聯合政府在歐洲已成常態，台灣尚未出現；象限（III）指多黨共組政府，但席次不到半數，形成多黨少數政府；象限（IV）指單一政黨組閣，在立法院席次，並未過半。
依我國憲法規定，行政院為最高行政機關，行政院向立法院負責。基於責任政治精神，理應由立法院多數黨組閣。當總統與立法院多數同屬一黨時，總統自然任命同黨人士為行政院長，形成象限(I)的一黨多數政府，此種類型政府，政局最為穩定。
回顧台灣民主發展，國民黨執政期間，同時掌握總統與立法院多數席次，故始終是一黨多數政府。不過，此時台灣政黨體系亦隨民主化腳步，逐漸從一黨獨大，演變為二黨對峙。期間國民黨兩次分裂，第一次是主流與非主流之爭，最終新黨崛起，但卻暴起暴落。第二次分裂是第四次修憲精省導致李宋紛爭，今年總統大選前，宋楚瑜勢力與國民黨決裂，選後成立親民黨﹐此一變局將台灣政黨政治推到多黨競爭的時代。
如前所述，台灣另一變局是陳水扁當選總統，面對立法院席次過半的國民黨，他堅持不讓國民黨組閣。從圖一看出，往後三年半，陳總統任命閣揆計有四種選擇，從象限(I)至象限(IV)都有可能：
（１）陳總統可以選擇任命國民黨領袖為行政院長，建立一黨多數政府（象限(I)），結果類似於法國的左右共治﹐憲政將傾向於內閣制﹐陳總統實權將大為縮小。
（２）陳總統也可選擇與其他政黨合作﹐建立多黨多數政府（象限II）﹐即一般所謂聯合政府﹐以確保預算案和法律案順利過關。
（３）陳總統也可嘗試與其他政黨合作﹐建立多黨少數政府（象限III）﹐亦即釋出部份內閣席次﹐以換取他黨在立法院支持﹐以穩定政局。
（４）陳總統也可不顧立法院的政黨生態﹐如同現在任命少數黨人為閣揆﹐組織一黨少數政府（象限IV）﹐唐飛內閣與張俊雄內閣皆是此種類型。
上述四種選擇﹐第一種類型一黨多數政府﹐符合雙首長制精神﹐政治最為穩定。但對陳總統而言，除非民進黨控制立法院半數以上席次，否則他權力必須與其他政黨分享，是他最不喜歡的選擇。前一陣在面對罷免案時﹐他就曾表示「如果將政權交給在野黨﹐他無法接受。」[6]
事實上，陳總統還有另一種選擇，建立多數政府，就是象限(II)多黨多數政府，亦即聯合政府。民進黨必須在立法院結盟，設法席次過半。目前民進黨只有與國民黨結盟，始有可能出現多黨多數政府，但國民黨自己席次已經超過半數，理應組閣，卻不讓組閣，再加上與民進黨理念不和，共同組閣，幾乎不可能。可是下次立委選舉後，如果三黨不過半，陳總統可能會試圖以聯合政府的模式，維持政府的運作。
第三與第四種類型象限(III)與象限(IV)都是少數政府，差別是一黨少數政府或多黨少數政府，此種類型政府，不符合多數主治的理念，不僅施政困難，同時政局不穩，容易垮台。除非少數政府的席次接近半數，且立法院有未入閣的政黨予以固定的支持，不然政局就像今天一樣動盪不定。
唐飛組閣之初，前民進黨主席施明德，曾試圖在立法院建立多數聯盟，支持唐內閣，後來沒有成功。此項努力的目標，並不是建立多數政府，而是類近於北歐國家的少數政府，想要在國會得到其他政黨的奧援，使其得以順利運作。就少數政府而言，施明德的努力極具意義，但民進黨內部意見不一，終歸失敗，也就註定了陳總統的少數政府，顛頗行進的命運。
政治人物通常有將權力極大化的傾向﹐非不得已﹐不願釋出權力。對陳總統而言，共治或聯合政府永遠是次佳選擇﹐除非形勢所迫，否則不願與其他政黨共享政權。過去半年多，陳總統連續兩次組織一黨少數政府，政局不穩，爆發連串政經危機，對他以及他的黨造成嚴重傷害。陳總統競選期間開的支票，因缺乏立法院多數支持，很難兌現。更糟的是，目前民進黨少數政府，有點像一九七六年瑞典的自由黨少數政府，因為席次太少，看守政府(caretaker government)意味濃厚，從最近總預算審查，看出民進黨主政能力薄弱。[7]衡諸台灣當前情勢，內外交迫，危機重重，若任由張內閣扮演看守政府角色，不只民進黨付出慘重代價，整個台灣也將陪進去，後果極為嚴重。是以，陳總統必須審慎考量一黨少數政府的正當性何在？
過去數月，即使陳總統不願實現多數主治，他仍有部份操作的空間，就是建立多黨少數政府。此種類型政府固然在立法院席次沒有過半，但卻削弱在野的力量，助長自己聲勢。對陳總統或民進黨而言﹐此一選擇的優點﹐在於搭配的小黨﹐不會佔太多政府職位﹐政權仍可牢牢掌握。只是陳總統把憲政體制當成總統制，根本不願將政府的組成，變成黨對黨的談判。如今時機已過，在野黨已經結盟，即使想成立多黨少數政府，也無實現的可能。
當然，即使陳總統同意組織多黨少數政府﹐因涉及政黨之間談判﹐未必成局。即使成功﹐因為多黨少數政府仍屬過渡性質﹐以拖待變成份居多﹐施政依然困難重重。
五、結論
展望台灣未來政局，單一政黨同時掌握總統與立法院多數的可能性，日益困難。從憲政制度與政黨體系的變化看出，少數政府與聯合政府在台灣都有存在的空間，而且台灣目前正處於少數政府的狀態。關於政府的組成，總統扮演關鍵角色，藉由行政院長的任命權，他共有四種選擇，從一黨多數政府、一黨少數政府、多黨多數政府、多黨少數政府，都在選擇之列。但是，這些選擇並不是任意的，他必須審慎衡量，各種類型政府的得失，以及對政局穩定的作用。
作為雙首長制的總統，他不應只是權力極大化的追逐者，他同時也是國家的元首，憲政的重心。因此，總統任命行政院長，隱含有政治道德的責任，他必須設法建立一個可以運作的政府，而不是建立一個聽命於自己，卻運作困難的政府。過去數月，陳總統最大的缺失，就是沒有想到元首的道德責任，憑藉一己之私，不顧國會的生態，建立難以運作的少數政府，造成憲政僵局。
陳總統的任期還有三年多，深信他也希望台灣有更美好的未來，他也希望做一個偉大的總統。僅在此期許陳總統，在台灣民主轉型的關鍵時刻，身為國家元首，有責任讓多數主治，少數政府不應刻意營造。總統任命行政院長須考量立法院的政黨生態，不能逆勢操作，一意孤行。不然，可以預見未來三年，政局不會穩定，台灣很可能從興盛走向衰微。果若如此，陳總統作為國家領導人，不只對不起選民，也很難面對歷史上為台灣辛苦奮鬥、做出貢獻的先民們。
附註
圖一
[1] Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries(New Haven: Yale University Press, 1984), 83.
[2]Raymond Aron, “Alternation in Government in the Industrialized Countries,” Government and Opposition, 17, no.1 (Winter 1981), 3-21.
[3] Gabriel A. Almond, European Politics Today (New York: Longman, 1999), 169.
[4] Arend Lijphart, Patterns of Democracies: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (New Haven: Yale University Press, 1999), 100-102.
[5] 參見法國第五共和憲法第四十九條第三項。
[6]吳典蓉﹐「陳總統：無法接受行政權交給在野黨」﹐中國時報﹐民八十九年十一月二十日。
[7] 一九七六年瑞典自由黨內閣，其國會席次僅佔百分之十一點二，毫無主政之能力。Jurg Steiner, European Democracies (New York: Longman Publishers, 1995), 75-77.
