“挑戰2008六年國發計畫”是指行政院於民國九十一年所推出的「國家發展重點計畫」，其全名為「挑戰2008：國家發展重點計畫(2002-2007)」，由於其推行期間為民國91年至96年共六年，故有人亦以「六年國建」稱之，其可視為是二千年政黨輪替，政府歷經三任行政院長以後，為改善國家經濟所引申出來最重要的一個計劃，也是新政府所提出來的一個最具經濟規模，也最具有政治意涵的一個國家建設計畫；然而，由於該計畫所需動用的資金很大，以政府現有的財力與物力可能無法負苛，加上相關的法規尚未修正，造成投資障礙，從而擴大了大陸的磁吸作用，資金外流，企業出走，民眾對台灣的投資環境缺少信心，在此情況下，政府所揭櫫的「六年國發計畫，挑戰2008」能否成功，仍需進一步加以探討，為分析六年國發計畫對台灣投資環境所可能產生的影響，本文擬分為緣起，六年國發計畫的內容，六年國發計畫的實施方法(註一)，法令障礙，以及結論與建議等幾個部分來作說明。

一.緣起

台灣於2002年元月一日正式加入世界貿易組織(WTO)，亦成為經濟合作發展組織(OECD)的觀察員，在世貿組織的架構下，企業經營者所面臨的問題不再只是國內的競爭問題，而是包括了國內與國際上的各種競爭，特別是台灣為海島型的經濟，欲在國際經濟上取得競爭的優勢，必須具備足夠的競爭條件，而在二十一世紀的知識經濟環境下，傳統產業的生產方法與經營模式已無法配合時代的需求，亦無法滿足消費者的需要，為配合時代變動的脈絡，人力與資訊的優劣乃成為企業競爭力的主要影響因素，因此，政府應該積極培養國內人力，捥留國際專業人才，因為企業惟有在具備腦力與競爭力的前提下，才能在競爭激烈的國際社會中爭得一席之地。

另方面，在經濟自由化與國際化的潮流下，人力、財力、物力，以及資訊的整合極為快速，而大陸因擁有廉價的勞工，廣大的腹地，以及頗具發展潛力的市場，因此，吸引世界各主要國家前往投資並設廠，由於人才與資金難於禁止流通，為避免大陸的磁吸效應，政府更應即早籌謀以資因應，特別是大陸將於2008年申辦奧運，而為避免國際媒體失焦，將台灣的國際地位邊緣化，因此，政府亦必須有足夠的經濟條件可資對應，於是有了「2008年：台灣博覽會」的構想，而政府在「大陸舉辦奧運會，台灣舉辦博覽會」的思考邏輯下，於是一項在2002年提出，而擬在2007年完成，名為「挑戰2008：國家發展重點計畫」的六年國發計畫於焉產生。

二.六年國發計畫的目標

在二十一世紀的經濟環境下，由於自由化與國際化己是莫可能禦的世界潮流，因此，台灣正面臨著與其他先進國家一樣的三大問題，那就是全球化，科技發展，以及地球環境的問題，在地球村的觀念與實務下，由於人力、財力、物力，以及資訊等快速的整合與流通，使得台灣必須配合時代的脈絡，才能掌握世界的潮流，並與世界其他國家接軌，在資源上相互交流，在工作上相互學習，在市場上相互競爭，由於先進國家的三大問題所含蓋的範圍很廣，對國家未來的發展與生存極為重要，因此，政府必須有一套長遠的經建計畫以資因應，且計畫的內容必須含蓋國家整體性的發展，並從政治面、金融面，以及財政面等幾個面向來作考量；此外，由於國家經濟建設計畫的內容既深且廣，其實施方式與過程都必須有足夠的人力與物力以資因應，在政經環境不甚確定的情況下，其政策能否順利推動有其困難，但若計畫得以推行成功，則其預期可達到下列的目標(註二)（為便於記憶，將其修正為順口溜的條例），即

１． 一流產品：世界第一的產品或技術至少十五項；

２． 二倍旅客：來台旅客達到目前的二倍以上；

３． 三分研發：研究與發展（R&D）費用達到GDP的３％；

４． 四點失業：失業率降到４％以下；

５． 五分成長：經濟成長率超過５％；

６． 六萬寬頻：寬頻普及率超過六百萬戶；

７． 七十就業：創造七十萬個新的工作機會。

三.六年國發計畫的內容

根據行政院所作的規劃，在「挑戰2008：國家發展重點計畫(2002-2007)」中，國家發展的重點主要系秉持「綠色矽島」規劃的基本理念，體現以人為本，永續發展的核心價值，將國家的有限資源作最大的發揮；其基本策略在掌握國際網路與分工的趨勢，凸顯在地化與主體性的不可取代性，亦即充分展現「全球接軌，在地行動」的國際新思潮，具體實現「全球在地化」，以創造台灣獨特的競爭利基。

至於其計畫的內涵主要是「改變積弊，投資未來」，前者著重在政治改造，財政改造，以及金融改造等三大改革，以強化國家體質；後者則是著重在人力的培養，其投資的四大主軸包括投資人才，投資研發創新，投資全球運籌通路，以及投資生活環境等，而其目的則在培育有知識與有創意的國際人才，並藉由優質的生活環境來留住人才，或吸引國外的人才，以達到厚植國力，建設國家，以及提升國民福祉的目的。

為了達到國家重點計畫的預期目標，該計畫是以十項主軸為規畫的內容，分別是e世代人才培育計畫、文化創意產業發展計畫、國際創新研發基地計畫、產業高值化計畫、觀光客倍增計畫、數位台灣計畫、營運總部計畫、全島運輸骨幹整建計畫、水與綠建設計畫，以及新故鄉社區營造計畫等，每個計畫又包括了許多子計畫及細部計畫，由於一般人對於六年國發計畫所含蓋的內容並不十分清楚，為便於說明六年國發計畫的內涵，有關國家重點計畫的內容，可參閱表一的說明。

表一 挑戰2008：國家發展重點計畫內容比較表

計畫項目

計畫內容

一．e世代人才培育計畫

1營造國際化生活環境，提昇全民英語能力

２建構全民網路學習系統

３活力青少年養成

４建立ｅ世代終身學習社會環境

二．文化創意產業發展計畫

１培育藝術、設計及創意人才

２整備創意產業發展的環境

３促進創意設計重點產業發展

４促進文化產業發展

三．國際創新研發基地計畫

１吸引國際研發人才

２提供500億研發貸款

３設立重點產業學院

４成立各種創新研發中心

５推動重點產業科技研究

四．產業高值化計畫

１籌募1000億元創投基金

２開發產業核心技術

３推動重點產業

４獎勵投資國際通路與品牌

５開發建設產業園區

五．觀光客倍增計畫

１現有套裝旅遊路線之整備

２新興套裝旅遊路線及新景點之開發

３觀光旅遊服務網之建置

４國際觀光之宣傳推廣

５會議展覽產業之發展

六．數位台灣計畫

１六百萬戶寬頻到家

2 e化生活

3 e化商務

4 e化政府

5 e化交通

七．營運總部計畫.

１規劃自由港

２獎勵企業營運總部

３建設海空聯港

４無障礙通關

５產業全球運籌電子化

八．全島運輸骨幹整建計畫

１高速鐵路及聯外鐵公路

２台鐵捷運化暨區域鐵路建設計畫

３都會區捷運網

４東部鐵路快速化

５補助地方公共交通網

６環島高快速路網延伸及擴建

九．水與綠建設計畫

１水資源規劃利用

２地貌改造與復育

３發展再生能源

４污水下水道建設

５綠營建計畫

十．新故鄉社區營造計畫

１活化社區營造組織

２社區營造資源整合

３原住民新部落運動

４新客家運動，活力客庄，再現客家

５醫療照顧服務社區化

資料來源：作者整理

四.經費來源

財務為庶政之母，政策的推動必須有足夠的經費以資因應，由於「挑戰2008」的計畫規模極大，含蓋的範圍亦很廣，故其所需的經費亦很高，依規劃小組保守之估計，其所需金額高達26532.73億元；此外，各計畫所需的額度不同，而其所佔的比例之差距亦很大，有些建設項目所需的經費之佔比尚不及1%，如文化創意產業發展計畫的經費佔總經費的比率僅有0.85%，而有些建設項目所需的經費之佔比則幾達總經費的一半，如全島運輸骨幹整建計畫所需經費之佔比則高達47.31%，經費不同，其實施的困難度及完工後的重要性亦不相同，為了解六年國發計畫中，十大主軸的含蓋內容及其計畫之差異性，有關國家發展重點計畫所需的相關的經費之佔比，可參閱表二的說明：

二 挑戰2008:國家發展重點計畫經費需求比較表

單位：億元，﹪

建設項目

經費來源

經費

總經費

%

1.e世代人才培育計畫

中央政府

342.49

342.49

1.29

地方政府

0.00

特種基金

0.00

民間投資

＊

2.文化創意產業發展計畫

中央政府

224.91

224.91

0.85

地方政府

0.00

特種基金

0.00

民間投資

＊

3.創新研發基金計畫

中央政府

965.94

1801.29

6.79

地方政府

0.00

特種基金

676.49

民間投資

158.86

4.產業高值化計畫

中央政府

2240.79

3182.56

11.99

地方政府

14.15

特種基金

685.92

民間投資

241.70

5.觀光客倍增計畫

中央政府

754.11

847.81

3.20

地方政府

0.15

特種基金

90.55

民間投資

3.00

6.數位台灣計畫

中央政府

305.69

3950.01

14.89

地方政府

0.00

特種基金

0.00

民間投資

3644.02

7.營運總部計畫

中央政府

126.39

515.27

1.94

地方政府

0.00

特種基金

89.50

民間投資

299.38

8.全島運輸骨幹整計畫

中央政府

5181.60

12551.92

47.31

地方政府

871.31

特種基金

1703.16

民間投資

4795.85

9.水與綠建設計畫

中央政府

2196.16

2730.89

10.29

地方政府

274.61

特種基金

50.00

民間投資

210.12

10.新故鄉社區營造計畫

中央政府

381.78

385.58

1.45

地方政府

3.80

特種基金

0.00

民間投資

0.00

總計

26532.73

100.00

資料來源：作者整理

從國發計畫的十大主軸之內容來看，挑戰2008所需的經費有不同的來源，若將六年國家發展重點計畫所需經費來源來加以細分，則可分為公務預算，特種基金，以及民間投資等三大部分，其中，公務預算包括中央政府與地方政府的預算，其所佔比率分別為47.94﹪及4.39﹪；而由附屬單位所編列的特種基金則佔12.42﹪，若將公務預算與特種基金加以整合，則會發現有一半以上的經費是由政府編列預算來執行；至於來自民間投資的部分則佔35.25﹪，此一部分主要是指公共建設計畫中屬於BOT部分之民間出資款，以及研究發展計畫之民間配合款，有關經費來源及其佔比可參閱表三的說明。

表三 挑戰2008：國家發展重點計畫分年經費需求比較表

單位：億元，﹪

年度

91年

92年

93年

94年

95年

96年

總計

﹪

公務預算：中

1245.28

2144.48

2387.64

2434.19

2352.38

2155.89

12719.86

47.94

公務預算：地

122.48

183.61

241.12

230.21

213.66

172.93

1164.01

4.39

特種基金

534.74

339.53

967.01

478.77

587.81

388.06

3295.92

12.42

民間投資

2409.56

207.19

1740.85

1401.78

1019.32

705.24

9532.94

35.25

總計

4312.06

4743.81

5336.62

4544.95

4173.17

3422.12

26532.73

100.0

資料來源：作者整理

五．法令障礙

在行政院所發佈的國家發展重點計畫中，其所含蓋的範圍很廣，其所欲達成的目標亦很明確，然而，該計畫能否推行成功，仍需有許多因素來加以配合，主要因其所需克服的問題很多，比較重要的問題包括了政治環境不隱定，人力資源缺乏，財務狀況不佳，人民信心不足，政策推動有爭議等(註三)，本文不擬在此加以?述，僅就法令障礙所引發的投資問題來加以說明。

１.相關法令修正多而雜

根據經建會所提出的「挑戰2008：國家發展重點計畫研討會初步結果報告」，其就六年國家發展十項計畫的內容提出了幾點結論性的說明，包括在有關ｅ世代人才培育方面，將修改法令，延聘外籍老師參與英語教學；在文化創意產業發展計畫方面，將由行政院層級儘速成立專責推動組織，就相關之文化事業加以推動；在國際創新研發基地計畫方面，著重大陸人才之引進；在產業高值化方面，考量勞退基金可適度投入創投事業，並恢復對創投事業股東之抵減優先措施；在觀光客倍增計畫方面，將推動制定「環境景觀維護法」，研究退稅制度，發展套裝旅遊，吸引國際觀光客，將訂定?勵機制，鼓勵政府與民間團體爭取國際會議及展覽來台舉辦；在數位台灣計畫方面，著重在經費的籌措，將結合民間產業共同以委外經營的方式來達成；惟前述相關計畫之推動，都必須經由法令的修正來配合，且所需修正之法令多而雜，短期間內難竟其功。

２.自由貿易港區條例之修正

除了上述之相關結論必須以修法的方式來完成之外，有關自由貿易港區的設定，以及兆元振興產業優惠基金的籌措與撥用，都必須經由修法的方式來達成，在自由貿易港區方面，其是指行政院在挑戰2008六年國發計畫中，明訂自由貿易港政策，將自由貿易港區畫為「境內關外」，港區並可排除現行法令限制，享有種種優惠，如人員、貨物可以自由流通，並准許所有大陸農工產品進入區內，不受法令管制限制，政府希望以立法方式開放自由貿易港區的設立，以排除政治上的干擾，因為各縣市政府競相爭取在自家設立自由貿易港區，其效益可能被政治干擾所削弱；此外，大陸人士赴自由貿易港區可享有落地簽證待遇，但陸委會及國安會均強烈反對，在此情況下，若欲落實自由貿易港區的精神，則必須先對「自由貿易港區條例」草案加以修正。

３.兆元振興產業優惠基金之設立與法令修正

在兆元振興產業優惠基金方案方面，其處理方式是由行政院的開發基金承擔1200億元，其中的1000億元投資於創投基金，另外200億元承作企業併購貸款，而在創投基金中，開發基金出資三成，其餘七成由銀行及保險公司等共同投資；至於承作企業併購貸款，開發基金提供四成，其餘六成由行庫提供，其利率是按郵儲兩年期存款機動利率加計2.45%計息，凡是符合企業併購法的存續公司未來都可申請，但以四億元為限；另方面，由於中國商銀規劃在年底前到海外發行台灣中小企業基金，投資國內中小企業發行的海外可轉換公司債，因此，經建會亦擬將中國國際商銀規劃發行的台灣中小企業基金納入兆元振興產業優惠基金，然而，根據現行法令之規定，符合發行可轉換公司債的中小企業，僅限於上市或上櫃公司，不僅符合核發的對象較少，而且所能承作的額度亦有限，若要突破限制，則還是必須放寬相關的法令規範。

４.財源籌措之法令修正

國發計畫的籌資問題必須慎重考量，因為在六年國發計畫的財源中，由政府出資的部分占總資金的52.7%，其餘資金則來自民間企業與特殊基金，若暫不考量來自民間資金的部分，以當前的財政狀況來看，政府能否負擔這比龐大的費用仍有其爭議，因為在政府的預算赤字中，1995年的中央政府預算赤字占國內生產毛額的1%，2001年已上升至4%以上，若將中央與地方政府的財政赤字加以合併，則政府的負債金額己經超過GDP的6%，國發計畫所需的財源難於為繼，而政府舉債的額度亦已達到法令規範的上限，若要突破舉債的上限，還是必須經由法令的修正來完成(註四)。

５.法令之修正不易

從行政院對挑戰2008的初步結果中可以發現，現有的法令無法因應六年國發計畫中所欲解決的相關問題，亦即原有的法令形成了投資的障礙，必須經由修法的過程來達到六年國發計畫的需求，從而達到促進中小企業健全發展的目的；然而，由於六年國發計畫牽涉到政治、財政與金融的大幅度改革，且這些改革觸及銀行產業、製造業，以及各級的相關產業，其影響的層面至深且巨，而且不容易在短期間內完成，使得六年國發計畫的目標無法完成，蓋因推動計畫必須修改若干法令，而修改法令必須經過立法院多數的同意，而以當前朝野對立的情形來看，政府要獲得立法院的支持，並達到修法的目的，其過程不易，且結果難料。

六．結論與建議

從國家發展重點的內容來看，其所含蓋的範圍很大，十大主軸幾乎包括了國家所有的軟硬體建設，但一則國家的財力及人力有限，無法同時發展所有的建設，特別是在政黨逐漸趨於對立的政治環境下，即使是總統所提名的人選，立法院亦不一定會支持，甚至以全面杯葛的方式來延滯政策的推動，在此情況下，許多軟硬體的建設活動都必須經由政黨的協商來完成，而以六年國建所含蓋的內容包括了政治（如落實政治改革，檢討並釐清中央與地方的權責劃分），財經（如貫徹金融改革，健全財政改革），投資（如投資人才，投資研發創新，投資全球運籌通路，投資生活環境）等，而這些政經活動或改造都非一蹴可即，是故「挑戰2008：六年國發計畫」所需克服的問題很多，而法令修正所需的時間亦很長，因此，若從當前朝野的對立日趨嚴重的情形來看，六年國發計畫的政治性宣誓似大於經濟性建設的意涵。

行政院游院長曾在九十一年七月宣佈，有關六年國家發展重點計畫的實行，若其涉及到法律修訂及正執行中的計畫調整，應於九月底前完成修正，若為新興計畫，則應在十二月完成規劃報告，惟時序雖已進入第四季，但六年國建的相關法令之修正仍未有突破性的進展，主要因法律修訂必須經由立法院來處理，而以當前朝野的對立情形來看，修法的過程與結果均難樂觀，在此情況下，政府若欲達成六年國發計畫所宣示的目標，則宜儘速透過協商的管道，以誠意及專業的心來化解朝野之間的爭辯，降低立法與修法的爭議，讓新的法令可以有效排除相關法規之投資障礙，以促進中小企業的健全發展，這應是挑戰2008六年國發計畫能否成功的最主要因素。

註釋

註一：有關挑戰2008六年國發計畫的相關內容，主要是取自行政院所公佈的「挑戰2008：國家發展重點計畫(2002-2007)」，可參閱謝明瑞“從六年國發計畫談台灣投資環境與信心”，台灣綜合研究院，民國91年6月。

註二：參閱「挑戰2008：國家發展重點計畫(2002-2007)」，行政院經建會，民國九十一年。

註三：有關挑戰2008六年國發計畫所可能產生的問題，可參閱謝明瑞“挑戰2008的問題分析”，台灣綜合研究院，民國91年6月

註四：有關挑戰2008六年國發計畫所可能產生的財務問題，可參閱謝明瑞“挑戰2008的財務問題分析”，民國91年8月

（本文發表於91.10.25經濟部中小企業處主辦之「從法規面檢視中小企業國際競爭力研討會」）