壹、前言
由民意代表組成的國會制定法律，係表彰「主權在民」的至高理想。但因各個政黨的理念不同、民意代表法政知識的參差不齊、以及社會多元化的發展，皆使得國家的立法工作遭遇甚大之阻力；此不僅涉及了立法的「品質」，同時也包括了立法數量不足之問題。此在政治發展中的國家尤為嚴重。以我國為例，十年前黨禁開放導致了國會生態丕變。國家的立法工作效率便亮起紅燈。立法院八十五會期（七十九年二月起），整個會期曾有只通過六個法案的超低記錄。近幾年來立法效率的情形已有改善，但如何提升議事效率，已被朝野公認為我國民主政治發展的當務之急。
提高立法院議事效率固然可由朝野黨派對待審法案應儘量透過協商、退讓，取得共識外，在立法與修法的技術上亦有不容忽視的重要性。我國立法院一貫採行的審議法案方式乃「單獨法案」之研議方式。易言之，每次立法與修法皆以一個法律為標的，因此法律秩序的更動只造成「一法」的更易效果。然而，以現代社會生活的錯綜複雜與法律規範的嚴密，往往牽一法而動全身，一個法律的更易，不僅連帶使同一法律的其他條文產生更動的必要，甚且其他的法律亦可能有甚多必須配合修正者。如果採行我國目前的「單獨修法」之方式，勢必對其他相關的法律另行進行修正程序，不能在該次修法時一併研議與決議，因此不免曠日廢時。為了解決這種「見樹不見林」的僵硬審議方式，西方民主國家的議會遂發展出「綜合審議」的立法技術，使立法者在制定一個新的法律或修改舊法時，一併將所涉及的其他法律內之法條加以修正，並明定於新法或修正之舊法內。這種「畢其功於一役」的立法方式，不僅無傷於議事的周延，且可有效的提升議事效率，故廣為西方民主國家所採納。
立法學界對此「綜合審議」之立法方法，雖未見統一的名稱，但一般稱為綜合立法。但在國內較廣為人知的用語是「包裹立法」(Paketgesetzbebung)，並且列為「立法學」(Gesetzgebungslehre)的重要原則。德國與我國同樣採行大陸法系，而且我國的法制受到德國的影響甚大。另外，在實際政治層面，當今德國的國會以三個主要的政黨為主，最大的政黨──社會民主黨(SPD)的得票率經常十分接近百分之五十，故德國國會的政黨結構與我國當前頗為類似。然而，德國國會議事效率之高與立法品質之精確，使德國行政權力運作之有效率，早已為世人所樂道。此在相當程度上，應歸功於其對包裹立法制度的妥善運用。
近年來我國學界已有少數學者呼籲採行此新制，而行政院於民國八十五年五月十七日移送立法院審議之「中華民國加入世界貿易組織修正部份相關法律綜合法草案」，已經採行此模式。但在立法院正式審議前又撤回，改以一般法案方式審議，其理由雖未正式見諸文獻，但立法委員對本新型立法技術的陌生，當為主因。故，如果我國立法院能夠採行此新型的法案審議方式，將對我國的立法速度與立法品質有甚大的助益。本文之目的乃討論此立法新方式及若我國採行此審議新制度時，所可能遭遇之困難與因應之方，就學理及實務方面進行有系統地探討。
貳、綜合立法的概念
一、綜合立法的種類分析
綜合立法是立法機關在審議法案時，為了整體達到一個立法目的，將原本散布在各個法律內的有關規定，加以放在一個法律內，一次地修改或增訂之謂。此有相關條文各個法律，在性質上可能並不一致，例如有的是實體法，有的是組織法，也有可能是救濟法性的規定。
在可能的立法技術上，這種包裹立法有下列幾種模式，吾人試以甲、乙、丙……型式顯示之：
（1）、甲型：藉著新制定法律的機會，把一個法律草案為主體──德文稱為「底法」或「母法」(Stammgesetz)，而後加上一些其他現行法律的修正條文。這種甲型，也可以稱為古典型式的包裹立法，明顯地可以看出來「主規定」及「從規定」的關係。前者「底法」為主規定，也是最主要、最新的立法意志，構成本法新創設的法秩序。後者乃配合最新立法意志來修正「舊立法意志」，舊法和新法牴觸，而由新立法意志來取代，以及當舊法有不足時，藉由新法增訂方式加以補充。甲型的綜合法案，新的「底法」一定占著絕對多數的篇幅，一主一從昭然在目！
（2）、乙型：基本上和甲型法案類似都有一個「底法」，但是在條文中不似甲型有修改其他法律之規定，而是指明那些法律的條文可以使用到本法所規範的案件，或是將該些法律的某些條文修正後適用到本法的適用範疇。在這種情形──和甲型不同──，原來的法律條文並不會因此修正而廢止，而是繼續適用，只是在涉及本法的規範範圍內，則加以修正。在大體上這種立法的修改舊法作用不強，只是「延伸」本法的效力。美國的貿易法，例如一九八七年的「貿易及國際經濟改革法」（見下章有關美國的包裹立法部分），便是經常採用此「調適立法效力範圍」的立法模式。
（3）、丙型：如果立法時為了一個立法目的而需要同時修正幾個法律，該些法律都只有幾個條文，所以一併套在一個共同立法目的及名稱下而修正之。這種包裹立法中的各個法律，容有修改條文數量的多寡不同，但不像甲型法案那樣具有「主、從規範」的分野，全部都是一視同仁，法案名稱也不似甲型法案是以「底本」法律之名稱為名。至於「併在」一起的法案中若有「夾帶」的情形──例如夾帶與本立法目的不相干的法律條文──，則理論上不應列入此綜合立法的範圍，但在實務上這種情形卻經常發生。若採「惡意說」，則可能是立法意圖「含混過關」；若持「善意說」──則可能為草立法者的法政素養認為該修正法條之目的，亦屬於該包裹立法之目的也。此即需個案認定之。在標準的丙型法案中，各修正法律彼此都處於平行的地位，亦即都是為了同一立法目的。這種法案最明顯的是我國為加入世貿組織所提出修正的二十個法律之「綜合法案」，即為一例。
上述甲、乙、丙三種類型法案都可以稱為綜合立法，因為它們都是為同一立法目的而一併進行立法程序。雖然在使用的歷史上，甲型幾乎和一般近代民主國家國會的立法的歷史一樣長（下章將敘及），故可稱之為「古典綜合立法」；而丙型則是現代民主國家追求立法效率常使用之立法方式，吾人不妨稱為「新興綜合立法」。本文以下提及綜合立法，如未特別指明時，概指包括三者而言。
二、綜合立法的用語問題
綜合立法的用語在我國較陌生，目前我國較為人習知的用語為「包裹立法」，究竟採何者用語較妥？在歐美及我國的學界及實務界，大概共有幾個較為常用的名稱；（一）、包裹立法；（二）、條款立法；（三）、大衣立法；（四）、公車式立法；五）、綜合立法。茲簡介如下：
（一）、包裹立法(Paketgesetz)：
這是最廣為人知，並使用的術語。我國學者也採用此用語[1]。在德國、奧地利及瑞士等國家議會之議事規則(Geschäftsordnung)中，並未對此種立法技術，規定一個專門用語[2]。不過著眼於立法機關在立、修法時，係將數個法律內的條文，像「包裹」(Paket)一樣的加以處理，因此有人稱為「包裹立法」。在實務上，德國政府有時亦承認了此種用語。例如德國聯邦政府在一九八一年九月二十八日，向國會提出第二次預算結構法(Zweites Haushaltsstrukturgesetz)草案的立法理由中，即有「以內容廣泛之包裹來涵蓋收支面」(durch ein umfangreiches Paket auf der Ausgaben-und Einnahmenseite)，這句話明顯的已使用了「包裹」概念。
在瑞士則使用「包裹」一詞甚為普遍。有時使用「包裹」(Paket)，有時使用「立法包裹」(Gesetzgebungspakete)。瑞士學術界比起德國學術界，使用「包裹立法」的共識更為濃厚[3]。
此外，「包裹立法」在德語系以外的法國卻有另外不同之意義。法國在第三、四共和時代其國家和一般國家之國會一樣，可在委員會中將政府草案修正後送交國會討論，如此可更改了政府草案之原義，造成執政困難──這點我國憲法第五十七條三款有「覆議案」來因應──。法國第五共和憲法第四十四條有下列的規定：(1)國會議員及政府有提出修正案之權；(2)草案一經討論後，政府對未經提交委員會審查之修正案，得拒絕其提交審議；(3)基於政府要求，有關議院得將辯論中草案之全部或一部涉及政府所提出或所接受之修正案部分以一次投票表決之。法國憲法第四十四條第三項的規定，使得國會必須對政府所提法案整體的表決，不能加以修改文字，因此這種表決案是一種包裹表決，這種立法也就被稱為「包裹立法」。故「法國式」的包裹立法幾乎都是單一法案，和德語國家的意義不同。故「包裹立法」的名稱易使人誤解，值得吾人特別注意[4]。這也是「包裹立法」的名稱最大的缺陷。
（二）、條款立法(Artikelgesetz)
這種用語是強調該新訂的法律，其內容是由各自獨立且分散在各不同法律中的條文，以組成「條款」的方式所構成。易言之，前述所使用的「包裹」立法名稱是將各個法條像包裹──也有學者形容像「一束花」(Blumenstrauss)[5]──般地樣加以立法之謂，所以是由「外」，也就是新立法的「外在法條原料」來作觀察；此時的「條款立法」是「向內」所作的觀察，亦即立法過程完成後，該法的「架構」是由各個「條款」所組成，而每個條款是代表一個（遭到修正之）法律條文。為了澄清這個區分，可以分二點來說明：
1. 所謂「條款」(Artikel)的概念：此涉及了德國法律用語的習慣問題。
法條順序「Artikel」一詞在德國立法中係專門使用在憲法，亦即基本法之中。例如基本法第一條即寫成Artikel 1。至於一般法律的條文名稱，則慣用Paragraph（並以§號代之），以表明兩者的位階。但是在綜合立法之中，也分成幾個Artikel，但係做為區分各個不同之被修訂法律間的名稱，而該各個法律本身仍使用Paragraph做為條文名稱。所以包裹立法就如同基本法，有Artikel，又有法律條文之Paragraph。故為了區別起見，Artikel在此綜合立法中應稱為「章」，以避免與真正的法條名稱Paragraph（條文）有所混淆。由於Artikel此一名稱係綜合立法的特徵之一，故為「條款立法」(Artikelgesetz)。
但是，也有反對使用此「條款」立法的意見。反對的理由主要著眼於巴伐利亞邦的邦法，在立法習慣上也使用Artikel的用語，而邦的行政命令則才使用Paragraph（及使用§代表）。但巴伐利亞邦憲法則仍使用Artikel。「條款立法」即易和巴伐利亞邦一般的邦立法相混淆。儘管如此，畢竟巴伐利亞邦的立法僅是特殊例子，並不足以影響此種聯邦修法技術的特性。所以「條款立法」的名稱反倒廣為學界所接受[6]。
另外，無獨有偶是奧地利的制度。奧地利總理府在一九七九年公布的「立法準則」(Legistische Richtlinien 1979)第六十四條也規定，條文新修正時要使用「條款」(Artikel)之用語[7]。其實德國使用這種方式的立法已久，早在威瑪共和國時代就使用過。例如在頻頻使用緊急立法的一九二○年代，在一九二三年國會曾公布過一個緊急法(Notgesetz)，該法共分為七章(Artikel)，除修正營業法(Reichsgewerbordnung)外，尚有幾章係授權發布數種命令之規定(RGBl 1923 I, 147)。使用「條款立法」可使條款立法之結構一目了然，和一般常態之立法完全不同，這是其優點。
2.「條款立法」的立法例說明
以下以三個德國公布的條款立法來顯示該立法形式所包含的「條款」內容：
（1）一九六○年六月二十三日制定之「撤銷強制經濟性住宅暨社會性租金及住宅法，即包括：第一章(Artikel I)，制定第二次聯邦租金法；第二章，修正住宅管理法；第三章，修正承租人保護法；第四章，修正商業場所租金法」；第五章，修正第一次住宅建築法；第六章，修正民法相關條文；第七章，制定租金及其負擔扶助擔保法；第八章，制定公共資助住宅責任法；第九章，修正其餘法律及命令及第十章，附則」。其中為了清楚明瞭起見，依附則第六條之規定，將修正後之住宅管理法（第三章）全文以附錄(Anlagen zu Artikel X §6)方式公布之。
（2）一九五七年七月二十六日公布之修正及補充關於費用規定之法律，包括第一章，修正法院費用法；第二章，修正費用法；第三章，制定法院執達員費用法；第四章，修正司法行政費用法；第五章，修正訴訟繳費法；第六章，制定法院榮譽職參審員補償法；第七章，制定証人及鑑定人補償法；第八章，制定（聯邦）律師費用法；第九章，法律輔佐人規費及費用規定；第十章，修正其餘法律第十一章，附則。其中為了清楚明瞭起見，依附則第七條之規定，將修正後之法院費用法（第一章）及費用法（第二章）全文以附錄(Anlagen zu Artikel XI§7)方式公布之。
（3）最清楚的採行條款立法的例子，莫過於德國眾議院在一九九五年十二月十五日公布的「國防法修正案」，其中包括了二十章(Artikel)，除了最後一章是生效規定外，本法也修正了涉及的十九個法律。每個法律條文被修正數量的多寡不一，最少的例如在第十五章處修正社會法第六篇，僅修正一條；最多者為第一章的修正兵役法，則規定了多達十七款，修正兵役法十七個條文。本「國防法修正案」，堪稱是德國綜合立法的典型，條款篇排十分清楚，涉及法條一目了然，可供我國將來立於參考之用。這種立法很明顯的和上文所謂「丙型」的法案模式很類似。
（三）、「大衣立法」(Mantelgesetz)
這是形容此種立法技術是把後立法之各個法律規定，像「大衣」(Mantel)一樣的「蓋住」。早在一九一九年德國稅法權威貝克教授(Enno Becker)起草了「德國稅法通則」(Reichsabgabenordnung)，這個「通則」被認為是德國行政程序法立法的參考模式，也是學界努力把行政法總則先在「分則」中實驗且實踐的典範[8]。貝克教授在其著名的租稅通則註釋書(Kommentar zur Reichsabgabenordnung)中，以「大衣立法」一詞來形容租稅通則的立法技術。他對一九一九年租稅通則有以下的形容：「以往缺乏一部大衣立法來減輕個別法律的負擔，以其或多或少包含共同的規定，能夠平衡矛盾，填補漏洞及提供某些規範性之規定及實行之程序。」一九一八年夏天帝國財政部便決定將租稅通則以此種形式的立法來完成[9]。所以，「大衣立法」的用語即開始引進了德國學界。
不過，雖然貝克教授將「帝國財稅通則」[10]當作大衣立法。但是實際上本法是一種全新式的立法，也就是一種總則式的立法，採行民法總則及刑法總則方式的立法，統一規範所有涉及財稅的法令。其大衣實際上是指本法律效力包括到其他租稅法規之範疇，亦即有散發、涵蓋的效力。所以並非日後所稱的「大衣立法」[11]。再加上德國在未統一以前，「柏林」地位的特殊，許多聯邦法律並不當然適用在柏林，都會另定所謂的「柏林條款」，規定那些條文在柏林市施行，這種另外規定「柏林條款」的法律是否為大衣法律？我們首先討論一下這種「柏林條款」的問題。
由於柏林的特殊地位，德國聯邦法律無法直接在柏林（西柏林）適用，自一九五一年起柏林均透過邦議會另行立法之形式，將聯邦法律的效力延伸到柏林，此情形直至一九八九年東德崩潰，兩德統一為止。為未統一前，柏林「轉用」聯邦法律的程序係依「治權移轉法」及柏林邦憲法第八十七條第二項。依據第三次（治權）移轉法(Ueberleitungsgesetz)第十二條第一項及第十三條第一項之規定，柏林有義務在聯邦法律於聯邦法律公報公布後一個月內，依柏林邦憲法第八十七條第二項之規定立法生效。只有在柏林盟軍司令部(Alliierte Kommandantur Berlin)事先提出異議時，此項義務方得解除。例如兵役法、社會役法及軍人法等都因而不在柏林邦實施，這是柏林邦的特殊制度。
所以，被移轉適用之聯邦法律中，均應有所謂的「柏林條款」方可，其內容大概都是下列文字：「本法依第三次移轉法第十三條第一項之規定，亦適用於柏林邦。」有時會補充下列內容：「依本法所發布之法規命令，依第三次移轉法第十四條之規定，亦適用於柏林邦。」另外在依據國際約所制定之聯邦法律，如何適用於柏林，在程序上則稍有不同。然而，值得注意的是，這種柏林適用的移轉法律(Uebernahmegesetz)，只是在形式上採取包裹立法的技術，實質內容上係移轉聯邦法律之效力，使其適用至柏林。其僅為法律適用的程序規範，並非典型的包裹立法，甚至依通說，此種移轉法律性質上仍屬於聯邦法，而非邦法也並不是嚴格意義的綜合立法。只是一種變相性質的聯邦法生效規定也。由於德國學界仍以「大衣立法」來稱呼此種移轉法律，德國學界便建議儘量避免使用此名稱[12]。
（四）、公車式立法(Omnibusgesetz, Omnibusbill)
這是著眼於這種立法方式像公共汽車一樣，開著大門讓各式各樣的乘客上車。綜合立法像公車一樣將各個不同的法律一起修正，所以德國公務員的實務方面即稱之為「公車式立法」。對於「上車乘客的多樣性」──大人、小孩、男人、女人──，公車都照單全收，綜合立法是否也可以收性質不同的法律條文一併修正？德國在立法實務是採否定說，亦即一次的綜合立法都是為了一個共同的立法目的，例如預算，或是例如一九八○年六月一日公布的「關於聯邦古蹟保護之修正法」，便是針對所有古蹟保護法律統一修正，故是為了「古蹟保護」之修法目的；但是，亦有一些修法並非是為了單一的立法目的。德國在修憲時，亦是透過制定法律之方式，這種稱為「修憲法律」(verfassungsaenderde Gesetze)，程序必須以（眾議員三分之二及參議院投票權三分之二之同意）的絕對多數為條件（德國基本法第七十九條）。在外觀上仍是法律。所以在通過修憲法律也會同時一併將涉及不同條文的法律一併修正。這種修憲法律中即可包括幾個完全不同立法目的法律，這已和一般綜合法律是圍繞同一立法目的──吾人也可說是「法益」──並不相同。吾人最多只可說，這種綜合式的修憲法律是為了「修憲」的目的，而簡化的立法罷了。就後者的意義而言則和一般綜合立法並無二致！所以針對「修憲綜合立法」的特性，德國學界認為「公車式立法」的稱呼頗為傳神[13]。不獨德國學界，美國亦將這種立法方式稱為「公車式立法」(Omnibus Legislation)[14]，依Dale Tate的看法，所謂的「公車式立法」是「將許多，通常包括不同的政策改變，放在一個大法律之內」(packaging many, often divergent policy changes in one massive bill)[15]美國的公車立法很明顯的是屬於「丙型」的綜合立法，只是學界及實務界並未明白區分這些名稱的不同。
（五）、綜合立法
這是著眼於法案的「複數」性質，使人「見名知義」。瑞士學者Keller稱為「概括立法」(Querschnittgesetzgebung)，或可稱為「綜合立法」[16]。此用語在我國已被採用，甚至已成為「官方用語」。行政院民國八十五年五月十七日函請立法院審議「中華民國加入世界貿易組織修正部份相關法律綜合法草案」，已經明文使用「綜合法」之用語。依此草案的「總說明」中對「所謂綜合立法」的定義為「所謂綜合立法，係將有關之多數法案彙整為單一法案進行審議，至於立法權之行使則不生影響。採行綜合立法最重要之意義有四：（1）政策性：將同一政策目標相關之法律一併送請審議，較能彰顯政策目標。（2）全面性：將所有相關法律同時進行審議，審議者得一窺全貌，較能作全局性之考量。（3）同步性：同步檢討各相關法律，避免發生遺漏或前後矛盾之現象。（4）經濟性：將各法律修正案納為單一法案審議，可在不變更立法程序原則下節省立法時間。
（六）、小結：使用「綜合立法」較妥
由上述討論可知雖然德國學界鍾情「條款立法」、公務員界及美國皆稱「公車式立法」；國內及德國官方一度稱「包裹立法」；但是外國實施此制度的政府法案皆不會公開使用任一名詞，多以「所修正範圍（對象）」作為法案名稱，例如預算法、國防法、古蹟保護法……等，而使人一目了然！雖然我國行政院已使用了「綜合立法」，然此名詞對我國朝野人士仍屬陌生。但此名詞卻是中性，且符合此立法「綜而合之」的特性，這也是如德國學者H. Schulze-Fielitz所指出此種立法是具有「概括性質」(Querschnittscharakter)[17]。不過，本名詞也有缺點。對於像「丙型」的綜合立法（如我國世貿法），則此名詞甚佳。而如果對於類似甲型或乙型的法案──特別是最常適用的甲型──，則該法律中的「從規定」──其他法律條文一併被修正者──，既然只居從屬及附帶地位，稱之「綜合立法」就較不適合。在此型法律之修正案仍是以「底法」之名稱──例如農會法修正案──為名。似乎不應使用較合於丙型法案的「綜合立法」。但是儘管如此，本文仍以為我國以後可採用此名詞取代較通俗的包裹立法用語。本文採取此用語的考量也基於「包裹」一詞易引人有「含混過關」的誤解，例如「包裹表決」，當然吾人必需強調包裹立法及包裹表決是兩種截然不同的東西。但易引入誤解也是不爭之事實！，另外，法國憲法中的「包裹立法」又有另外不同且特殊之意義，已於討論「包裹立法」名詞時敘及。故本文不建議採用「包裹立法」之名詞，而使用「綜合立法」的用語，其理在此。
三、其他類似的立法模式
除了綜合立法外，亦有其他類似的立法模式，卻是「形似而實非」，所謂的「法典法律」(Kodifikationsgesetz)以及「法律重整法」(Code of Reconstruction)是為著例。
法典法又可稱為「編纂法」，顧名思義，係指將散見各個個別法律的不同法規範，編纂制定為一部單一法典，其中有時須一併納入司法判決（終審法院之見解）及學說之意見。德國社會法典(Sozialgesetzbuch)的制定便是一個代表性的「編纂法」。德國於七十年代開始致力於整理及編纂各種社會立法為一套統一的社會法典，雖歷經二十年的漫長努力，立法工作仍持續進行中。目前社會法典共計分為十一篇(Buch)，其中第二、三、七及第九篇尚未立法，另外尚未納入社會法典之中的個別社會立法（例如聯邦教育補助法）(Bundesausbildungsfoerderungsgesetz)及住宅津貼法(Wohngeldgesetz)等，依社會法典第一篇總則第二條第一項之規定，列為社會法典的分則(Besondere Teile)部分。這在立法技術上是屬於一種擬制(Fiktion)，用意是督促立法者早日完成社會法典的完整編纂[18]。
因此，編纂法本身便帶有整理現行法律規定及重新檢討國家法秩序的色彩，它也是法律起草者、立法者與學界長期合作的結晶。它與綜合立法雖屬不同的立法技術，但皆具有法規清理(Rechtsbereinigung)之功能 。綜合立法是屬於一種「立法技術性的法規清理」(gesetzgebungstechnische Rechtsbereinigung)，其往往係為了規範了一個新的事實，而同時修訂數種法則；而編纂法本身則是一種「編纂性質的法規清理」(kodifikatorische Rechtsbereinigung)，旨在循序漸進整理規範功能相同或近似的法規在同一部法典之中，以收一體適用之效。由於法典之編纂往往是一個長期的過程，在涉及其餘法律修訂時，亦經常運用綜合立法之技術。例如前述社會法典(SGB)在制定其第十篇(Buch)第三章時，便同時修正其餘有關的二十種法律，因此兩者的著眼點不同。綜合立法是偏重在技術層面，也可將此技術層層運用到「法典法」之上。而後者強調在數個法律的「併裝、重組」，在過程中是以數個法律整體的移入至一個更大的框架之中，成為所謂宏大的法典[19]。
在德語系習稱的「法典法」或「編纂法」，英美法系則習稱為「法律重整法」，由使用「重整」(Reconstruction)用語，可知其涉及了法律結構的改變。茲舉英國「蘇格蘭鄉鎮地方計劃法」(Town and Country Planning) (Scotland Bill of 1996)為例。本法案為統一規範蘇格蘭地方機關的計劃法，共有二百七十八條之多，係將一些涉及的舊法律，例如一九七二年的鄉鎮計劃法、一九七三年的土地補償法(The Land Compensation's Act)、一九八○年的地方政府、計劃及土地法……等共十四個法律融成一個法律。每個新的法條都採自相關的法律。所以這是屬於法律總整理性質的法律。而其中並不以修正舊有條文為目的，毋寧只在綜合整理成一個新法律罷了，所以和包裹立法之會創造出一個新的制度或新秩序並不相同。
參、綜合立法之適用範圍
綜合立法可以適用於任何法案，已在外國──特別是德國──獲得明証，但在某些法案，本種立法方式可以表現出其特性，也在實際運用上，最常使用。例如在預算法案的範圍，這不僅在德國，也在美國最常出現。其次是租稅法等其他法案。在此僅是從預算法案角度，於後一一擇要敘及。
一、預算法案
預算法案是決定國家下個年度可以動支金錢的財政法案。由於國家是「依法而治」(the Rule of Law)，國家行政且受到依法行政原則的拘束，因此在德國預算案是以法律案的方式提出，預算法即為法律之一[20]。預算案既然決定了國家行政機關可以動支金錢上的上限因此對於其他依法律已有的國家給付義務，最明顯的關於公務員的薪俸、社會保險及其他類似性質的福利給付……，就必須透過修法的方式來配合此預算案的實施。故為了前後呼應次年度預算案的實施，此時攸關國家財政支出的法律必須「同步」處理配合不可，預算案採行綜合立法便是最妥當及有效率的模式。
德國開始使用這種大型的綜合立法，是在一九六五年公布通過的預算維護法(Haushaltssicherungsgesetz)，(BGBl.1, S.2065)；一九六六年的財政計畫法(Finanzplanungsgesetz)，(BGBl.1, S.697)；一九六七年的財政變更法(Finanzaenderungsgesetz)， (BGBl.1,S. 1259)；到了一九七○年代正式提出了預算結構法(Haushaltsstrukturgesetz)的名稱。第一次預算結構法是在一九七五年通過，(BGBl. 1, S.3091)。
一九七五年通過的第一次預算結構法的規模極為龐大，一口氣修正了四十五個相關的法律。使得政府施政可以獲得財政平衡。政府遂於一九八一年再度通過了「第二次預算結構法。為了明瞭此次預算結構法的內容，乃本文將本法的內容大致介紹如下：本法共計分成四十一章。各章內容如下：
第一章，修正聯邦薪俸法；第二章，修正公務員撫卹法；第三章，修正軍人撫卹法；第四章（修憲法律），修正基本法第一百三十一條法；第五章，修正公職人員眷屬受納粹不法侵害補償法；第六章，修正殘障者法；第七章，制定間接聯邦行政人事裁減法；第八章，修正聯邦教育補助法；第九章，修正帝國社會保險法；第十章，修正大學生疾病保險法；第十一章，修正帝國礦工工會法；第十二章，修正職員保險法；第十三章，修正農民老年扶助法；第十四章，修正新訂農民老年扶助法；第十五章，修正孕婦保護法；第十六章，修正聯邦撫卹法；第十七章，修正回復公權調適法；第十八章，修正扶養保障法；第十九章，修正開發補助者法；第二十章，修正住宅津貼法；第二十一章，修正聯邦社會救助法；第二十二章，修正刑事執行法；第二十三章，修正道路建設財源法；第二十四章，修正柏林自治及疾病保險調適法；第二十五章，廢止國有土地減價轉讓，出租及收益租賃法；第二十六章，修正所得稅法；第二十七章第一節，制定減少錯誤補助住宅法；第二節，修正國民住宅運用法；第三節，修正第二次住宅建築法；第四節，修正薩爾邦住宅建築法；第五節，附則；第二十八章，修正住宅建築補助法；第二十九章，修正第三次置產輔助法；第三十章，修正增資稅法；第三十一章，修正營業稅法；第三十二章，修正柏林補助法；第三十三章，修正德國經濟在外投資租稅措施法；第三十四章，修正開發中國稅法；第三十五章，修正附加投資法；第三十六章，修正零售（營業）稅法；第三十七章，修正租稅通則；第三十八章，修正估價法；第三十九章，制定鋼鐵工業附加投資法；第四十章，柏林條款；第四十一章，生效。其中共計修正三十八個法律，廢止一個法律（第二十五章），制定三個新的法律（第七章，第二十七章第一節及第三十九章）。
由上述預算結構法的內容來作分析，該法的第一個重點是縮減公務人員支出（第一至第七章）；接下來的重點是縮減社會福利支出，例如限制教育補助津貼的範圍（第八章），限制療養的社會保險給付（第九至第十二章），削減老農津貼的聯邦補助（第十三及十四章），限制孕婦（職業婦女身分）度假及津貼請求權（第十五章，尤其是結構性地減少社會救助的支出（第二十一章）等等；第三個重點則是限制租稅優惠第二十五、二十六、三十一至三十九章）。不過在縮減支出的同時，亦增訂若干透過新的租稅優惠以獎勵投資的規定（第二十七至第二十九章）。綜上所述，預算結構法並非只是一味地縮減預算支出，以求預算之平衡，有時尚包括增加支出，以求達到獎勵經濟性及社會性投資的規定。但不可否認其重點仍係放在支出的縮減，畢竟這是平衡預算赤字及國家債務的最快手段。不過若論其特徵，最主要的應該還是「平衡預算赤字」這件共同目的下，概括地修訂一系列相關法案。故有德國學者以有計畫地「砍伐」(durchforsten)來形成其概括一覽無遺的特性[21]。
就立法實務的運用上而言，以綜合立法形式為之的預算結構法，在某些邦立法的層次占著舉足輕重的地位。以下便以德東的圖林根邦(Thueringen)及德西的下薩克森邦(Niedersachen)為例說明之。圖林根邦在一九九六年共修訂十個形式法律，其中有兩項為綜合立法，綜合立法中有一個法律即為該邦為平衡預算所制定的「圖林根邦一九九七年預算維護法」(Thueringer Haushaltssicherungsgesetz)，一次修正了十個法律(ThuGVBl. S. 315)。下薩克森在一九九六年共修訂了二十六項法律，包括有三個綜合立法；其中有一項綜合立法亦具有預算結構法的性質，即「一九九七年執行法」(Haushaltsbegleitgesetz 1997)，修正了十個法律(Nied.GVBl. S.494)。值得注意的是，下薩克森邦在一九九四年至一九九六年連續三年以綜合立法方式制定預算附屬法，以平衡預算赤字，這種方式在其他各邦雖不乏其例，也是有必要時才實行，並非年年為之，但在該邦卻似乎成為例行公事了。
由於這種預算結構法的功能甚佳，據統計自一九六五年至一九六七年三個預算結構法通過後，計減少了各三十億馬克的預算支出，一九七五年第一次預算結構法則減少了約六十七億馬克，一九八一年第二次預算結構法減少了二十四億馬克[22]。因此德國聯邦政府便經常採收此種立法模式，但名稱有時使用「預算執行（伴隨）法」(Haushaltsbegleitgesetz)。例如一九八二年時即採行此名稱為「一九八二年的預算伴隨法」(Bundeshaushaltsbegleiltgesetz)，計修正了三十六個法律，本法刊於聯邦法律公報一九八二年，第一卷，第一千八百五十七頁(BGBl. 1, S.157)；隨後的一九八三年及八四年也是採行這個名稱。
奧地利在預算案方面也是採行類似德國德預算結構法的立法例，並且是有更大之魄力。一九九六年的「結構調適法」（Strukturanpassungsgesetz，即德國的年度預算法案）中，即一口氣修正了九十八個法律，並且，這些修正的法律全部會列在此綜合法案的標題之下。以本一九九六年的法案為例，其名稱為：「聯邦結構調適法暨××法（共九十六個法律名稱）之修正法案。這是依據「奧地利立法準則」第七十一條之規定，任何法律涉及修改其他法律時，均應將該法律名稱列於法案標題之下，以明瞭那些法律已經修正，這是與德國不同的制度。
至於其他國家，例如美國對預算近年來幾乎都採行綜合立法的方式──在美國稱為「公車式法案」──已於前敘，茲不贅！
二、財經法案
財經法案，廣義而言包括財政、稅捐、金融等經濟性法案，預算案亦屬財經法案之一，因此預算法案若採行綜合立法，其中不免地也會包括修正相關的財稅法律在內，例如上文提及德國一九八一年的預算結構法中第三個重點，包括了第二十五、二十六、及第三十一至三十九章的規定係針對租稅優惠，以及二十七章至二十九章的獎勵投資，都屬於財稅法的範圍。
由於現代工商業民主社會，人民的財產權受到憲法嚴格的保障，政府基於公益固可藉徵收稅捐來對人民之財產權予以侵犯，但在程序上必須基於嚴格、完善的法律程序。此法律程序最明顯的特徵便表現在「立法授權」的萎縮，以凸顯「法律保留」原則的呈現。既然政府的財政來源是基於對人民財產的徵收稅捐，加以現代國家性質的定位，是福利國家，而國家的任務也及於「給付行政」，政府提供多種式樣的補貼、補助給人民，而為避免牴觸憲法保障的「平等權」，此等經濟扶助措施率以立法方式來預算。因而財經立法變成今日一個法治國家中法律數量最多，體系繁複且內容亦最複雜者！牽一髮以動全身！預算法代表國家「支出」之依據，而攸關國家財力來源的租稅法律往往必須配合此預算法，兩者即有唇齒相依之關係。既然預算法有綜合立法之必要，顯然財經法案也有相同的必要性。例如一九六六年德國財政變更法(Finanzaenderungsgesetz)，甚至是與該年度之預算案一併提出來。
最明顯的例子是在一九八一年通過的「補貼裁減法」(Subventionsabbaugesetz)，共修正了十八個法律之多[23]；一九九六年通過的「一九九六年稅法修正法案」 (Jahressteuergesetz 1996) ，一共修正了三十八個法律，以及將二個行政命令也一併修正（這種情形比較特殊，乃係將這二個涉及稅法及配合福利支出的授權命令，直接改為提升至法律層次，加以修正），使得稅法能夠一貫的加以整理[24]；一九九六年再接再厲，又公布了「一九九六年稅法補充修正法案」，修正了二十五個法律及三個行政命令[25]。
德國各邦也經常使用綜合立法在涉及財經方面之法案，例如巴登、符騰堡邦在一九七五年四月，除立法制定之「公務員薪俸調整法」，修正不少法律外，另外也制定了新的三個法律。
英國的綜合立法也最常使用在財經法案之上。以一九九六年通過的「財稅法案」(Finance Bill)為例，本法案共有一一條(cause)，分成八章(Part)，自第一章價物稅(Excise Duties)的第一條開始，就修正一九七九年烈酒法(Alcoholic Liquor Outies Act)之條文。本文先是廢止部分相關法律條文的法律數目就有數十個之多（在本法之末，臚列有一個索引表），無法一一列舉。這是英國行之已久的「財稅法」立法例。這是因為英國對繳稅之規定都必須行諸法案(Act)，所以一旦改變稅額就必須修法方可。最明顯的例子是本法案上述第一章第一條第一項的條文為：依一九七九年烈酒法第五條之規定應繳交一九．七八鎊，修正為一八．九九鎊。第二項：同法所附列第一欄表第二部分關於葡萄酒、或其含葡萄酒成份超過百分之二十二之飲料，繳費由一九．七八鎊改為一八．九九鎊。第三項：本條規定自一九九六年十一月二十六日下午六時起實施。僅僅以上面三項條文做例子，可以得知本法所修改的其他法律條文－－例如菸草法、所得稅法、遺產稅法……，其數目之多及範圍的廣泛了！
三、緊急命令（法案）
緊急命令是國家元首，或是政府依據憲法之規定，能在國家發生動亂、天災、戰爭或其他特殊危急情勢時，能夠以命令的方式取代法律的效力，以收緊急應變之功。我國憲法第三十四條及增修條文第二條的緊急命令，以及過去在動員戡亂時期的緊急處分都是例子。
雖然緊急命令並非常態憲政的產物，但此制度既然是不少國家──特別是我國仍然存在的制度，故亦可討論。蓋此命令平時時雖不易產生，但其是否是容易使用綜合立法之方式，倒是值得吾人關心。
在目前德國立法實務中盛行不衰的綜合立法，在威瑪共和國時代，倒反是在總統依威瑪憲法第四十八條規定，所頒布之緊急命令(Notverordnungen)中，最常運用。此命令常包含有數個緊急命令，例如一九三一年十二月八日發布之第四次穩定經濟及財政暨維護內部和平（緊急）命令(Vierte Verordnnng des Reichspraesidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen und zum Schutz des inneren Friedens)，即包括九個部分(Teil)，共計頒布八個涵蓋財經措施及內部安全的緊急命令[26]。在整個威瑪共和國十四年的歲月（一九一九年至一九三三年），一共實施了總共二五○次此種命令，在許多年間，由於國會議事效率低落，緊急命令成為取代法律的唯一方式，例如在一九三○年，全年只有二十九個法律被國會通過，但此時總統卻頒布了一○九個緊急命令。這些緊急命令雖多為單一立法、修法目的，但同時修正數個法律亦為常見（如上述一九三一年公布的第四次穩定財經命令）[27]。
顧名思義，緊急命令可依其時間之急迫，和預算案或其他也具有時效性的法案，不可相提並論。緊急命令雖然只有「暫時性質」，亦即普通法律不會因為緊急命令於公布而嗣後永遠的被修正，毋寧只是暫時被「凍結」其效力而已，待緊急命令未被國會追認，抑或過了緊急時刻，緊急命令失效後，原被凍結的法律規定自動會回復效力。但是，著眼於綜合立法是側重於「立法技巧」方面，故緊急命令也是可以運用此立法技巧的例子。
緊急命令是國家為維護生存所為的緊急立法，雖有其必要性，但有如手持利刃，亦可能對我國的憲政生命造成影響，故「綜合立法」雖是緊急命令常用的立法方式，但必須極為審慎，避免過度據授權。此必須在此特別強調。
四、涉及國際關係（或類似關係）的立法
國際社會中的成員是以國家為單位。一旦國家與國際社會之組織（如世貿組織），或其他成員國家已簽訂協立、條約等文件，必須下一步修改國家相關法律時，往往可採行綜合立法的方式。我國行政院函送立法院審議的「加入貿易組織綜合法案」即是一例，關於本案之情形將於下文敘及。
德國為了致力歐洲統合，依基本法第二十三條之規定，國家得將統治高權移轉到國際組織之上。對於歐洲共同體的決議並常常立法配合之。例如一九六一年一月八日制定之「歐洲經濟共同體委員會第十一號命令執行條例」，其中包括第一章，修正貨運法；第二章，修正商業性內河航運法等，兩項法律之修正[28]。
近年來，由於歐洲貨幣統一、專業及職業執照的相互承認；環保……等政策的推動，特別是一九九二年二月七日德國眾議院通過了「歐盟條約」(Vertrag ueber die Europaische Union)，勢必非大幅度的使用綜合立法之方式不可[29]。
另外一個典型的例子是兩德在一九九○年八月三十一日簽訂的「兩德統一條約」(Einigungsvertrag)。由於兩德在一九七二年簽訂「基礎關係條約」(Grundlagevertrag)，採取相關承認政策，使兩德並為國際社會之成員，故可以將兩德關係比擬為「準國際關係」，故此在一九九○年簽訂的「統一條約」實際上等同國際條約。本「統一條約」分成九篇(Kapitel)，共分四十五節(Artikel)，其中第二篇是涉及修憲之規定，基本法由前言開始至最後之第一四六條，共有六個條文修正。另外，對於為數眾多的法律須配合修正，在本條文中則只提及其修改方向，其餘係修改後另行一併公布[30]。
五、我國曾嘗試過的典型綜合立法草案─「加入世界貿易組織修正部分相關法律綜合草案」
（一）立法理由
行政院於民國八十五年五月十七日函送立法院審議的「中華民國加入世界貿易組織修正部分相關法律綜合法草案」（以下簡稱「世貿法」），正是類似上文第四節之涉及國際關係的綜合立法案件，也是一個典型的綜合立法模式。本法的立法動機，已在本草案的「總說明」中詳細提及，基本原則一言以蔽之：我國為了加入世貿組織，必須本於經濟自由化及國際化原則，遵照許多個國際協定來修改我國目前法律。故在此綜合法案中，共有九十六條條文，分為二十二章，去掉頭、尾之第一章總則章及第二十二章之附則章外，共在二十章內修正了二十個法律，且在第一章第一條文中將多修正法律的條文數字列出[31]。
在推出本綜合法草案前，本草案的草擬單位（經濟部及經建會）之所以會採行此種在國內立法實務尚未採行的新的立法模式的理由為何？據本草案的「總說明」中所示，乃「經多次會商，並依據 GATT策略小組等建議」才採行此立法方式。而且，本世貿法草案並非一開始就打算將全部涉及「入關」的法律全部在此綜合法草案中加以解決，而是採取「有限度」的綜合，亦即：「選擇修正幅度不大，或條文不多者，以立法方式送請立法院審議。至於部分依以往法制作業方式已送立法院審議，或需制定新法者，或因大幅度修正現行法律至其架構發生重大變更者，仍另行逐案送交立法院審議」。這種考量明顯的是「現實」考量，蓋有些修法條文草案之內容已和政府或立法委員提案重複，或該提案已進行一讀程序，為不使其撤回提案起見，才將此類提案不列入綜合法草案之內；另外須另訂新法及修法會使原法架構產生過大變更者，也被排除在綜合法之外，也是希望本法草案在立法過程能遇到最少的阻力。因此，因本法草案含有這種濃厚、明顯的妥協及現實之精神，可見得本法案之單位的煞費苦心。
（二）審議過程
儘管「世貿法」草案的妥協性高低，且本法修正了二十個法律數目雖多，但是每法的修改幅度不大，總共修正九十四個條文，相當該制定一個規模中等的新法。其中僅修正一條條文的法律最多，計有十個，占了一半之多。最多的是律師法，為二十三條。因此本綜合法草案並非是一個極複雜的法案。
然而本法在立法院審議時，仍未能獲得立法委員的支持。立法院內最有影響力的次級團體──財經立法促進社──便在八十五年十一月二十一日第三次社會大會中作了支持「世貿法」分別立法，但不支持採綜合立法的決策。
（三）檢討
「世貿法」草案本來是我國立法實務一種嶄新的嘗試，如果順利成功後，無疑是給日後政府法案開了一個極好的立法例，能把許多同性質的法案併在一個綜合法案內完成修法。但是，本法案一出師即不利，其理由為何？由於外界對於此世貿法的提出、撤回，改以個案提出之過程，似乎並未太關心──可能是國內當時被許多更「熱門」的事件所吸引，例如國發會、宋省長辭職、修憲、口蹄疫…──，因此社會及媒體對於世貿法的問題鮮有加以聲援或批評者。而「財經立法促進社」立委拒絕綜合立法的理由，外人亦不得而知。且提案機關亦未有嚴整的檢討報告。吾人根據各方的資訊分析，大概可以歸納出幾個理由：
第一，對綜合立法制度的陌生。由於我國目前仍是習慣於「單一立法」方式，對於「複合立法」方式的綜合立法一時不能習慣。當然，吾人亦不能排除可能有立委對於本新立法模式可能引起制度的變更，認為朝野尚未有解決的共識，而加以反對者！
第二，認為這種新的立法方式並不一定會加快議事速度。如果主委們有志一同，自然也可以迅速完成立法程序。例如在上述「財經立法促進社」所作的決議及日後的實踐顯示，即使不透過綜合立法，一樣可以在一個會期內，完成了該綜合立法（除了一個律師法因爭議太大除外），甚至二、三讀會都可在一天內完成！
第三，也許有些立委有抱著「服務成果」的想法。蓋主要若在一個會期內只有過少許的法案，易被外界質疑立法不力，而有「立法懈怠」之嫌，遭致人民抨擊「浪費納稅人血汗錢」及「有虧職守」！若採綜合立法方式，則立法院的議事成績，在「數量上」就會失色不少！因為不明究底的民眾，以此次有關世貿法的修正為例，當年第三屆立委在第三會期中完成了九十二個法案，居近年來之冠，不少立委以此自豪，外界也頗有給予贊同者。如果立法院對世貿法採行綜合立法方式，則九十二個法案的成績跌落七十四個法案的成績，這恐怕也是一些立委不願採行綜合立法的心理顧慮
