摘要
台灣為開放型的經濟體系，而房地產為景氣火車頭，其市場活絡與否與經濟景氣的變動有很大的關聯性，且任何國內外政經情勢的重大變化，均會直接或間接對國內的經濟情勢與房市價量產生影響。另外，都會地區房價偏高為十大民怨之首，為抑制都會地區的房價之不當高漲，政府各相關部門均提出相關的房市政策以資因應，並以兩年內將房價下降三成為目標，而在政府「黃金十年」與「八大願景」的規劃與實踐中，「住宅五法」的通過與施行，對於黃金十年所追求的社會責任，以及政府所標榜的居住正義等有很大的影響，且「住宅五法」的通過，將逐漸為我國房市政策的社會責任，並為政府所標榜的「居住正義」做嚴格的把關與監督，其主要內容包括不動產交易價格應該按照實價登錄、課徵奢侈稅稅等；住宅法並明訂中央及縣市有定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格等相關資訊，以作為研擬住宅政策調節供需之用，「地政五法」的通過，也讓政府為達成居住正義的目標更為接近，並讓我國房市政策的社會責任更為具體而可行。
一、前言
台灣為開放型的經濟體系，國內外的政治與經濟相互激盪，互為影響，而在政府「黃金十年」與「八大願景」的規劃與實踐中，影響未來對房地產市場變化的最主要因素，應屬「住宅五法」的通過與施行，對於黃金十年所追求或標榜的居住正義，亦有很大的影響，且「住宅五法」的通過，將逐漸為台灣的「居住正義」做嚴格的把關與監督；唯居住正義並非僅考量人民的居住權，尚須進一步考量適足住房權。
房地產為景氣火車頭，其市場的活絡與否與經濟景氣的變動有很大的關聯性，經濟景氣佳，則房市活絡，反之則相對平疲；特別是台灣為海島型經濟，政府與企業的各項活動，易受國際政經局勢變動的影響，任何國內外政經情勢的重大變化，均會直接或間接對國內的經濟情勢與房市價量產生影響。另外，為抑制都會地區的房價之不當高漲，政府各相關部門均提出相關的房市政策以資因應，亦對國內的不動產交易量產生衝擊，但對抑低都會地區的房價之影響相對不大；又因人民及政府對於居住權與適足住房權的觀念並非一致，因而產生許多在房地產市場所顯現的不合理現象，讓政府積極推動的居住正義政策受到影響。
二.政府實施房地產政策背景
國內都會地區房價不當高漲為十大民怨之首，為減低民怨，政府各相關部門均推出健全房市政策以之因應，從早期的金融性限貸措施，中期的奢侈稅與實價登錄制度之施行，到近期中積極推動的房地合一稅制，基本上都是為了尋找一個相對較佳的方法，用以解決人民最所關心的房市與房價問題，而有關政府實房地產政策的背景因素，大抵可分為下列幾個部分來說明。
(一).政策之社會責任
政府實施房市政策，主要是基於居住正義的考量，而居住正義必須考量人民的居住權問題，唯居住權並非僅是以具有房地產所有權為主，而是進一步考量保障「適足住房權」。
1966年12月16日，聯合國大會通過，且於1976年1月3日正式生效，並於1991 年公布之「經濟社會文化權利國際公約」(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)之第4 號與第7號《一般性意見》(General Comments)的解釋，所謂「適足住房權」(the right to adequate housing)是指任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。換句話說，國家的義務，不僅僅是讓每個人都有房子住就可以了，還必須讓每個人都住得安心而自在。另外，即使某些人缺乏某塊土地的所有權，他的住房權仍然不應該被侵犯，基本上，「適足住房權」是一種凌駕所有權的基本權利。
(二).政策之實施因素
除了政府的房市政策具有社會責任外，有關政府推動房市政策之原因很多，茲舉其較重要者說明如下述。
1.房價相對偏高
有關國內房價相對偏高的問題，可從房價租金比、房價所得比、購屋貸款負擔率等幾個部分來加以說明。
(1).房價租金比
2014年5月，總統馬英九在其就職六周年的演說中，談到青年的居住問題，宣示青年住宅政策，同時喊出「讓台灣成為青年住得起的台灣」目標；由於國內都會地區房價偏高，現代的年青族群無能力購屋，且房價所得比難以下降，住屋問題成為人民所關注的問題。
另外，若以全球主要國家的房價來做比較，國內房價確實亦有偏高之情形，根據全球房地產指南(Global Property Guide)之報告，台北市的房價租金比約為香港的2倍，亦比英國的倫敦及中國的上海為高，但其租金投資報酬率之表現則反是，顯見國內都會地區房價偏高是極為明確的事實，有關全球主要國家(城市)房價租金排行比較，可參閱表一的說明。
表一 全球主要國家(城市)房價租金排行比較表 單位：倍、%
資料來源：全球房地產指南(Global Property Guide)，2014年。
說明：房價租金資料統計到2013年第3季。
(2).房價所得比
房價所得比是指房屋總價(中位數)除於家戶月可支配所得(中位數)以後所獲得的倍數，用以衡量國人購屋所須賺取所得的年數或倍數，房價所得比愈高，購屋人的購屋負擔愈大，反之則愈小。
根據內政部營建署所公佈的房價所得比指標資料顯示，在2014年第1季房價所得比中，若以房價相對偏高的五都來觀察，則除了高雄市的房價所得比依然上升之外，其餘各主要都會區均呈下降走勢；其中，又以台中市的房價所得比下降0.67倍為最大，台南市(-0.49)及台北市(-0.41)又次之，顯見政府的健全房市政策，短期內確實達到房價下降的目的，但相對依然偏高。
若進一步擴大國內都會地區的房價來觀察，根據內政部營建署所公佈的房價指標資料，並以2013年第4季及2014年第1季的資料來做比較，便可發現在2014年第1季的全台房價負擔能力調查中，台北市房價所得比達14.6倍，比2013年第4季的房價得比下跌了0.41倍，也就是國人要14.6年不吃不喝近，才能在台北市買到一般的房子；同時，貸款負擔率為61.87%，表示家庭必須付出6成以上的收入，用來繳交房貸，同時也抑低了購屋人的生活品質。
在房價所得比中，全台平均房價所得比為7.51倍，台北市、新北市各為14.6倍、12.4倍，都會區中房價所得比最低的是台南市5.86倍，其次則是桃園縣6.66倍，除了高雄市房價所得比略升，其他都會區今年第1季房價所得比皆下滑。而其下降幅度的全3名分別是新竹市、台中市、台南市，其降幅分別為-0.73%、-0.67%，以及-0.49%，而不降反升的唯一都會區則為高雄市(0.17%)。
(3).購屋貸款負擔率
購屋貸款是一般受薪家庭最大的負擔，而購屋貸款負擔率是指房屋貸款月攤還額(中位數)，除於家戶月可支配得得(中位數)所獲得的數值，其數值愈高，表示購屋貸款負擔率愈高，影響購屋人的生活品質也較大。
根據營建署的統計，國內平均購屋貸款負擔率為31.81%，其中，以台北市的61.87%最高，新北市52.53%次之，高雄市與台中市分別為31.81%與31.65%，又次之；而各都會區中，貸款負擔率最低的是台南市，只有24.84%。有關台灣主要都會地區房價所得比及貸款負擔率比較，可參閱表二的說明。
表二 台灣主要都會地區房價所得比及貸款負擔率比較表單位：％
資料來源：內政部營建署；作者整理。
說 明：房價所得比=房屋總價(中位數)/家戶月可支配所得(中位數)
貸款負擔率=房屋貸款月攤還額(中位數)/家戶月可支配所得(中位數)
2.不動產稅制不健全
一般而言，我國不動產稅制包含不動產持有、不動產交易所得，以及不動產的移轉...等，唯其稅制內容及實施方式相對不健全，簡述如下。
(1).不動產的持有
國內對於不動產的持有稅賦係將土地與房屋之持有分開計稅，分別課徵房屋稅與地價稅，唯其持有稅率偏低。
(2).不動產的買賣
國內買賣不動產所須課徵的租稅涉及交易所得稅與移轉稅，交易所得稅包括土地增值稅、房屋財產交易所得稅，移轉稅則包括契稅、印花稅、地政規費等，其中，交易所得稅屬國稅，移轉稅則屬地方稅。另外，自用住宅用地、勞工宿舍用地、國民住宅用地的稅率為2‰，公共設施保留地為6‰，公有土地、事業直接使用土地如工業用地等的特別稅率則為10‰，稅賦偏低，易流於炒作。
3.房地產稅賦相對偏低
長久以來，國內房地產稅賦長期偏低，是造成國內房價偏高的重要因素之一。
三.政府健全房市政策
為解決都會地區房價不當高漲所造成的十大民怨之首，政府多次頒佈的健全房市方案，說明如下述：
(一).奢侈稅
2011年6月，政府全面施行奢侈稅，唯其主要目的雖是為了抑制不當的偏高房價，但其課徵的對象並不僅限以不動產，也包括了其他高價位的產品，茲說明如下述。
1.不動產
政府對於不動產課徵奢侈稅包含了必須課徵與不須課徵兩大部分，即：
(1).必須課徵奢侈稅的不動產
不動產必須課徵奢侈稅的部分，主要係針對短期買賣非供自住不動產，並課徵較高的特種貨物及勞務稅，亦即投資人在購買不動產以後，若其在一年以內出售者，其稅率為15%；而在一年至二年內出售者，其稅率為10%。
(2).不必課徵奢侈稅的不動產
不動產買賣若符合下列條件的規範，則不必課徵奢侈稅的不動產，如所有權人與其配偶及未成年直系親屬僅有一戶房屋，無供營業使用或出租者...等十餘種情況不必課徵。
2.高額消費貨物
政府對於民間的高額消費貨物也給予較高的稅賦，其稅率均為10%，但若具有貨物僅供外銷、參展...等六種情況者，亦免徵特種貨物及勞務稅。
3.其他經財政部核定者，都訂有免稅或減稅條款。
(二).實價登錄
2012年8月1日，台灣正式施行實價登錄，而所謂實價登錄制度是指不動產交易時，買賣雙方必需要填寫的資訊包含房屋地址、建物格局、房地交易總價、土地與建物交易總價、車位交易總價、車位資訊等，買賣雙方可以根據政府所訂之填表範例，來逐一瞭解房地產交易中所含蓋的內容；政府取得資訊後，將會把資訊公開，並且該資訊有政府法律強制力所提供的真實性，申報者不易，也難以任意作假。
實價登錄主要目的是為了讓房地產交易更能符合公開、公平、公正原則，並實現政府所積極推動的「居住正義」之主張。因為實價登錄制度提供了房地產交易價格資訊給民眾，有助於平衡單一購屋人與廣大房市中之資訊不對稱的情況，房價可以保持在一定的合理範圍內。因此，實價登錄制度讓資訊相對弱勢的購屋人擁有較大的房地產知識，也能依按自己的預算與能力，選擇較適合自己的房地產，並能進一步對標的物進行議價，不會被賣方及仲介業者完全左右，亦符合房市交易中所謂的「三公」原則。
(三).中央銀行的房市政策
整體而言，政府各部門的健全房市政策雖緩和了不動產市場的交投現象，但並無法扼止都會地區不當的房價高漲問題，經過多次修正以後，2014年6月，中央銀行再推出影響範圍更大的新型房市政策，其相關內容簡述如下：
1.四大管制
央行所推出的四大管制措施是指擴大特定地區範圍，自然人第2戶購屋貸款最高貸款成數維持6成；新增自然人第3戶以上購屋貸款規範；調整自然人高價住宅貸款規範，以及調整公司法人購屋住宅貸款規範。
2.三大利率調整
央行的三大利率的調整是指金融機構的重貼現率、擔保放款融通利率，以及短期融通利率等的調整；亦即維持重貼現率1.875%、擔保放款融通利率2.25%，以及短期融通利率4.125%不變的水準。
3.調高豪宅標準
央行宣布調高豪宅認定標準，其中，雙北市由原來的8000萬元修正為台北市7000萬元、新北市6000萬元，而雙北市以外地區也從原來的5000萬元修正為4000萬元，最高貸款成數也由原本的6成修正為5成。
4.擴大房市管制範圍
為扼止房價不當的高漲，央行進一步擴大房市管控範圍，包括新北市五股、泰山、八里，鶯歌等4個行政區，以及桃園縣的桃園市、蘆竹市、中壢市及龜山鄉等4個行政區，同時，新增自然人第3戶以上全國不分區貸款一律最高5成。
(四).房地合一政策
2014年7月，政府宣示將實施房地合一制策，而所謂房地合一是指房地一起課徵稅賦，亦即房地合一是指房屋及土地，以合併後的實價總額，扣除實際取得成本後，按實際獲利課徵所得稅，使過去房屋與土地分開課稅，並利用價格移轉方式避稅的情形可以大為減少，並擬於2015年正式實施。
四.居住正義
一般而言，居住正義包含人民的居住權與適足住房權，而有關居住權與適足住房權的內涵，可分為下列幾個部分來說明：
(一)、緣起
有關居住正義與黃金十年有密切的關聯性，簡述如下：
1.黃金十年
2011年9月，政府於「黃金十年、國家願景」規劃中，提出「四個確保」與以「活力經濟」為首的八項國家願景，建構「黃金十年」的主要內容。亦即「黃金十年」以「四個確保」為前提，確保中華民國主權的獨立與完整，確保台灣的安全與繁榮，確保族群和諧與兩岸和平，以及確保永續環境與公義社會。在這「四個確保」的基礎上，讓活力經濟、公義社會、廉能政府、優質文教、永續環境、全面建設、和平兩岸、友善國際等國家八項願景得於具體實現。
2.黃金十年總目標
整體而言，「黃金十年；國家願景」的總目標為繁榮、和諧、永續的幸福臺灣，其中，和諧是指透過「公義社會」、「和平兩岸」與「友善國際」等三大願景，建構「和諧臺灣」，致力追求族群和諧、世代和諧、環境和諧、區域和諧、兩岸和諧與國際和諧，展現包容、關懷、公義的核心價值，實現經濟成果的全民共享。
(二).居住權
一般而言，居住權具有多種的義涵，其主要的觀念包括居住權是人權的一種，是一項社會保障和福利制度，居住與遷徙自由同等的概念，把居住權當作承租權，以及國際移民法上的居留權等。因此，居住權有狹義與廣義之分，即：
1.狹義居住權
狹義居住權為私權，是指居住權人對他人房屋以及其他附著物享有佔有、使用的權利。
2.廣義居住權
若居住權有時被定位為私權、公權、福利權，有時被定位為人權，甚或被定住為其他的權利，則屬廣義的居住權。因此，若從公權、人權、居留權等的觀點，則有關居住權的認定，可能要從適足住房權來加以考量。
3.居住權內容
根據我國憲法第10條規定，人民有居住及遷徙之自由，因此，居住權可視為人民的基本權利。然而，若根據羅馬法所衍生而來的法令規範，居住權被包括在人役權中，而人役權是指為特定人的利益而使用他人所有之物的權利。另外，人役權包括用益權、使用權和居住權等三種。
(三).居住正義
有關居住正義的內容，可從居住權的公平正義與居住正義兩方面來說明：
1.公平正義
一般而言，公平正義可分為兩類，一是分配正義(Distributive justice)，著重在人群間適當分配好的事項如財富、權力、報酬、尊敬等，又如對財富的適當分配方式是平等分配。二是應報正義（Retributive justice），著重對惡行的適當回應。唯公平正義的觀念各有認知上的不同，故必須先要瞭解公平正義的來源或基礎。
(2).居住正義
居住正義一般必須合乎居住公平與居住正義二個原則，前者是指在現代社會中，每一人不論其所得、身心機能、性別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都應該獲得平等對待，而能住得有尊嚴；後者是指現存社會中，若窮人的居住環境未獲改善之前，則社會若存在著「富人住豪宅，窮人住陋室，甚或無家可歸」等現象，則不符合居住正義的社會，也不是一個合乎公理正義的社會。
(四).黃金十年與居住正義
黃金十年的目標之一是達成居住正義的理想，而其相關內容及施行辦法，則包括在第二願景的公義社會中，其內容如下述。
1.公義社會與居住正義
在公義社會的願景之基礎工作中，政府已完成或正進行中的策略性工作包括實施國民年金保險、完成二代健保修法、實施勞保年金制度、施行「特種貨物及勞務稅條例」(即奢侈稅)...等十三項。其中，奢侈稅不僅維護了租稅公平，同時收到抑制房價的效果，顯示政府對人民的居住正義之承諾。
2.居住正義的政策
在公義社會的願景下，為了達到居住正義之目標，政府有其相對的政策理念及實施辦法加以配合，茲就居住正義的策理念、施政主軸、主軸內涵等，簡單說明如下述：
(1).政策理念
公義社會的願景之目標是「公平正義、均富安康」；意即維護社會公平正義是國家施政的基本原則，政府除致力於改善所得分配，縮減貧富差距之外，也要確保民眾生活起居的安全，提供優質的健康醫療環境，並針對社會經濟弱勢者，給予特別的扶助與關懷。
(2).施政主軸
為使公義社會的政策理念可以充分實現，其施政的主軸包括均富共享、平安健康、扶幼護老、族群和諧、居住正義，以及性別平等六大項，其中，有關居住正義的施政主軸為「提供居住協助，調節住宅供需，健全住宅市場」。
(3).主軸內涵
居住正義是公義社會的第五主軸，其內涵包括建立符合社會公義之整體住宅政策，不增加自用住宅稅率，建立符合正義之土地徵收補償制度...等六項主張。
「實價登錄」讓土地交易透明化，對土地法所影響的居住正義實現是一大步，唯登錄目前不做課稅之用，待配套完成修法後，才可能作為課稅依據；亦即實價登錄制度完備後，地方政府在調整房屋評定現值、公告土地現值等課稅基礎時，可有明確的參考依據，未來課稅基礎將逐步趨近實價，漸漸達到實價課稅的效果。因此，「住宅五法」對台灣「居住正義」的實現有很大的影響。
(五)、地政三法與地政五法
2011年12月13日，立法院先三讀通過不動產經紀業管理條例、平均地權條例、地政士法等「地政三法」的修正案，明訂不動產仲介業者、地政士及土地買方在不動產交易後，需以交易實價在30天內登錄。另外，住宅法也明訂中央及縣市有定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格等相關資訊，以作為研擬住宅政策調節供需之用，並應定期公佈住宅與動產統計數據及指數等資訊。
一般而言，「住宅五法」是指包括地政三法的不動產經紀管理條例、平均地權條例，以及地政士法等外，再加上土地徵收條例與住宅法等二法，便構成所謂的「住宅五法」；又因地政五法的通過與實施，是以人民最所重視的住宅為主，因此，「地政五法」亦稱為「住宅五法」，又地地政五法為實現居住正義的重要關鍵因素，故亦被稱為「居住正義五法」。
另外，在居住正義五法中，以地政三法最先取得協商共識，三法並同步增列「實價登錄」條款，明訂實價登錄之交易資訊，除涉及個人資料化外，得供政府機關利用，並以區段化、去識別化等模糊方式，提供外界查詢；此外，住宅法也要求政府應定期蒐集相關資訊並公佈，條文並增列，已登錄的不動產交易資訊，在相關配套措施未完全建立並完成立法前，不得作為課稅依據，以杜絕外界擔憂政府將實施「實價課稅」的疑慮。而未依規定申報登記的地政士、不動產經紀人及土地買方，將被處以新台幣3萬元以上、15萬元以下罰款，並要求限期改正，屆期未改正者，將按次處罰。
(六).居住正義問題
有關因居住正義解釋或認定不同所衍生出來的相關問題很多，僅列舉幾個較重要的案例，說明如下述：
1.土地徵收與居住正義
在土地徵收與居住正義問題中，主要有國有土地迫遷與土地徵收與補償費問題，前者是指政府必須確實做好居住人權的防線，不能讓人民淪為迫遷戶；後者是指政府為有效利用國土，可以依土地徵收、市地重劃、區段徵收等方式來處理，但必須確實考量土地徵收補償問題。
2.容積獎勵與居住正義
有關容積獎勵與居住正義問題，可分為容積獎勵辦法修正，以及容積率未限縮部分，前者如都市計畫法定容積放寬建築容積額度之總量累計上限，在都市更新地區，不得超過建築基地1.5倍之法定容積(即獎勵上限為50%)；另外，其他地區不得超過建築基地1.2倍之法定容積(即獎勵上限為20%)。後者如公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護，以及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。
3.其他
除前述土地徵收與獎勵容積等與居住正義有關之外，其他如不動產市產中有關都市計畫變更、實價登錄與實價課稅、國軍老舊眷村改建、原住民傳統生活方式保護，以及居住權利與住宅歧視等問題，這些問題仍是當前居住正義所無法完全解決的問題，也是政府在推動居住正義政策中，所必須考量的問題。
五.結論與建議
經由前述的分析說明，可據以列出本研究的結論與建議如下述：
(一)結論
本研究的結論歸納如下：
1.在政府實施房市政策的背景因素中，主要是基於居住正義的考量，而居住權並非僅是以具有房地產所有權為主，尚須進一步考量保障「適足住房權」。
2.政府推動房市政策之原因很多，較重要者如房價相對偏高、不動產稅制不健全，以及房地產稅賦相對偏低等。
3.國內都會地區房價不當高漲為十大民怨之首，為減低民怨，政府各相關部門均推出房市政策以之因應，比較重要者如實施奢侈稅、實價登錄制度、房地合一稅制等，用以解決人民最所關心的房市與房價問題。
4.居住正義包含人民的居住權與適足住房權，而居住正義與黃金十年有密切的關聯性，由於「黃金十年；國家願景」的總目標為繁榮、和諧、永續的幸福臺灣，其中，和諧是指透過「公義社會」、「和平兩岸」與「友善國際」等三大願景，建構「和諧臺灣」，實現經濟成果的全民共享。
5.居住權屬於社會保障和福利制度，有狹義與廣義之分，前者是指對他人房屋以及其他附著物享有佔有、使用的權利；後者是指居住權被定位為私權、公權、福利權、人權，或其他的權利；另外，居住權亦可視為人民的基本權利。
6.立法院於2011年12月三讀通過不動產經紀業管理條例、平均地權條例、地政士法等，合稱為「地政三法」，明訂不動產仲介業者、地政士及土地買方在不動產交易後，需以交易實價在30天內登錄。另外，若再加上土地徵收條例與住宅法等二法，便構成「地政五法」或「住宅五法」，或稱為「居住正義五法」，對台灣「居住正義」的實現有很大的影響。
(二).建議
經由本研究的結論，可據以列出本研究的建議如下：
1.人民的「適足住房權」屬於聯合國的規範，政府宜以其作為推動房市政策的依據。
2.政府推動房市政策宜根據國內房市的特色加以因應，亦即從稅制調整或修正，用以解決國內房價不當偏高的問題。
3.為解決國內都會地區房價不當高漲問題，對於政府已頒佈之奢侈稅、實價登錄制度、房地合一稅制等各種健全房市政策，宜確實執行。
4.居住正義的政策推動必須明確，而政府的「黃金十年；國家願景」之總目標為繁榮、和諧、永續，因此，居住正義的內容必須包含人民的居住權與適足住房權。
5.居住權屬於社會保障和福利制度，亦為人民的基本權利，政府有義務確保人民的基本權利，故宜確實遵行。
6.居住正義的實現必須有法令的依據，而「住宅五法」被稱為「居住正義五法」，因此，政府必須根據地政五法的內容，確實執行法令規範，才能達成「居住正義」的目標。
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(本文僅供參考，不代表本會立場)
(本文發表2014年10月21日，在「2014全方位國際學術研討會」)
台灣為開放型的經濟體系，而房地產為景氣火車頭，其市場活絡與否與經濟景氣的變動有很大的關聯性，且任何國內外政經情勢的重大變化，均會直接或間接對國內的經濟情勢與房市價量產生影響。另外，都會地區房價偏高為十大民怨之首，為抑制都會地區的房價之不當高漲，政府各相關部門均提出相關的房市政策以資因應，並以兩年內將房價下降三成為目標，而在政府「黃金十年」與「八大願景」的規劃與實踐中，「住宅五法」的通過與施行，對於黃金十年所追求的社會責任，以及政府所標榜的居住正義等有很大的影響，且「住宅五法」的通過，將逐漸為我國房市政策的社會責任，並為政府所標榜的「居住正義」做嚴格的把關與監督，其主要內容包括不動產交易價格應該按照實價登錄、課徵奢侈稅稅等；住宅法並明訂中央及縣市有定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格等相關資訊，以作為研擬住宅政策調節供需之用，「地政五法」的通過，也讓政府為達成居住正義的目標更為接近，並讓我國房市政策的社會責任更為具體而可行。
一、前言
台灣為開放型的經濟體系，國內外的政治與經濟相互激盪，互為影響，而在政府「黃金十年」與「八大願景」的規劃與實踐中，影響未來對房地產市場變化的最主要因素，應屬「住宅五法」的通過與施行，對於黃金十年所追求或標榜的居住正義，亦有很大的影響，且「住宅五法」的通過，將逐漸為台灣的「居住正義」做嚴格的把關與監督；唯居住正義並非僅考量人民的居住權，尚須進一步考量適足住房權。
房地產為景氣火車頭，其市場的活絡與否與經濟景氣的變動有很大的關聯性，經濟景氣佳，則房市活絡，反之則相對平疲；特別是台灣為海島型經濟，政府與企業的各項活動，易受國際政經局勢變動的影響，任何國內外政經情勢的重大變化，均會直接或間接對國內的經濟情勢與房市價量產生影響。另外，為抑制都會地區的房價之不當高漲，政府各相關部門均提出相關的房市政策以資因應，亦對國內的不動產交易量產生衝擊，但對抑低都會地區的房價之影響相對不大；又因人民及政府對於居住權與適足住房權的觀念並非一致，因而產生許多在房地產市場所顯現的不合理現象，讓政府積極推動的居住正義政策受到影響。
二.政府實施房地產政策背景
國內都會地區房價不當高漲為十大民怨之首，為減低民怨，政府各相關部門均推出健全房市政策以之因應，從早期的金融性限貸措施，中期的奢侈稅與實價登錄制度之施行，到近期中積極推動的房地合一稅制，基本上都是為了尋找一個相對較佳的方法，用以解決人民最所關心的房市與房價問題，而有關政府實房地產政策的背景因素，大抵可分為下列幾個部分來說明。
(一).政策之社會責任
政府實施房市政策，主要是基於居住正義的考量，而居住正義必須考量人民的居住權問題，唯居住權並非僅是以具有房地產所有權為主，而是進一步考量保障「適足住房權」。
1966年12月16日，聯合國大會通過，且於1976年1月3日正式生效，並於1991 年公布之「經濟社會文化權利國際公約」(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)之第4 號與第7號《一般性意見》(General Comments)的解釋，所謂「適足住房權」(the right to adequate housing)是指任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。換句話說，國家的義務，不僅僅是讓每個人都有房子住就可以了，還必須讓每個人都住得安心而自在。另外，即使某些人缺乏某塊土地的所有權，他的住房權仍然不應該被侵犯，基本上，「適足住房權」是一種凌駕所有權的基本權利。
(二).政策之實施因素
除了政府的房市政策具有社會責任外，有關政府推動房市政策之原因很多，茲舉其較重要者說明如下述。
1.房價相對偏高
有關國內房價相對偏高的問題，可從房價租金比、房價所得比、購屋貸款負擔率等幾個部分來加以說明。
(1).房價租金比
2014年5月，總統馬英九在其就職六周年的演說中，談到青年的居住問題，宣示青年住宅政策，同時喊出「讓台灣成為青年住得起的台灣」目標；由於國內都會地區房價偏高，現代的年青族群無能力購屋，且房價所得比難以下降，住屋問題成為人民所關注的問題。
另外，若以全球主要國家的房價來做比較，國內房價確實亦有偏高之情形，根據全球房地產指南(Global Property Guide)之報告，台北市的房價租金比約為香港的2倍，亦比英國的倫敦及中國的上海為高，但其租金投資報酬率之表現則反是，顯見國內都會地區房價偏高是極為明確的事實，有關全球主要國家(城市)房價租金排行比較，可參閱表一的說明。
表一 全球主要國家(城市)房價租金排行比較表 單位：倍、%
| 國家/城市 | 房價租金比(倍) | 排名 | 租金投資報酬率 | 排名 |
| 台灣/台北市 | 64 | 1 | 1.57 | 10 |
| 摩納哥 | 53 | 2 | 1.90 | 9 |
| 安道爾公國(Andorra) | 49 | 3 | 2.04 | 8 |
| 英國/倫敦 | 48 | 4 | 2.09 | 7 |
| 印度/孟買 | 42 | 5 | 2.39 | 6 |
| 新加坡 | 41 | 6 | 2.41 | 5 |
| 中國/上海 | 38 | 7 | 2.66 | 4 |
| 英屬維京群島/托爾托拉島 | 35 | 8 | 2.85 | 3 |
| 希臘/雅典 | 35 | 9 | 2.87 | 2 |
| 香港 | 33 | 10 | 3.00 | 1 |
說明：房價租金資料統計到2013年第3季。
(2).房價所得比
房價所得比是指房屋總價(中位數)除於家戶月可支配所得(中位數)以後所獲得的倍數，用以衡量國人購屋所須賺取所得的年數或倍數，房價所得比愈高，購屋人的購屋負擔愈大，反之則愈小。
根據內政部營建署所公佈的房價所得比指標資料顯示，在2014年第1季房價所得比中，若以房價相對偏高的五都來觀察，則除了高雄市的房價所得比依然上升之外，其餘各主要都會區均呈下降走勢；其中，又以台中市的房價所得比下降0.67倍為最大，台南市(-0.49)及台北市(-0.41)又次之，顯見政府的健全房市政策，短期內確實達到房價下降的目的，但相對依然偏高。
若進一步擴大國內都會地區的房價來觀察，根據內政部營建署所公佈的房價指標資料，並以2013年第4季及2014年第1季的資料來做比較，便可發現在2014年第1季的全台房價負擔能力調查中，台北市房價所得比達14.6倍，比2013年第4季的房價得比下跌了0.41倍，也就是國人要14.6年不吃不喝近，才能在台北市買到一般的房子；同時，貸款負擔率為61.87%，表示家庭必須付出6成以上的收入，用來繳交房貸，同時也抑低了購屋人的生活品質。
在房價所得比中，全台平均房價所得比為7.51倍，台北市、新北市各為14.6倍、12.4倍，都會區中房價所得比最低的是台南市5.86倍，其次則是桃園縣6.66倍，除了高雄市房價所得比略升，其他都會區今年第1季房價所得比皆下滑。而其下降幅度的全3名分別是新竹市、台中市、台南市，其降幅分別為-0.73%、-0.67%，以及-0.49%，而不降反升的唯一都會區則為高雄市(0.17%)。
(3).購屋貸款負擔率
購屋貸款是一般受薪家庭最大的負擔，而購屋貸款負擔率是指房屋貸款月攤還額(中位數)，除於家戶月可支配得得(中位數)所獲得的數值，其數值愈高，表示購屋貸款負擔率愈高，影響購屋人的生活品質也較大。
根據營建署的統計，國內平均購屋貸款負擔率為31.81%，其中，以台北市的61.87%最高，新北市52.53%次之，高雄市與台中市分別為31.81%與31.65%，又次之；而各都會區中，貸款負擔率最低的是台南市，只有24.84%。有關台灣主要都會地區房價所得比及貸款負擔率比較，可參閱表二的說明。
表二 台灣主要都會地區房價所得比及貸款負擔率比較表單位：％
| 都會區 | 2014Q1 | 2013Q4 | 季變動 | 排名 | 貸款負擔率 | 排名 |
| 台北市 | 14.60 | 15.01 | -0.41 | 4 | 61.87 | 1 |
| 新北市 | 12.40 | 12.67 | -0.27 | 7 | 52.53 | 2 |
| 桃園縣 | 6.66 | 6.95 | -0.29 | 6 | 28.21 | 6 |
| 新竹縣 | 7.28 | 7.62 | -0.34 | 5 | 30.84 | 5 |
| 新竹市 | 6.57 | 7.30 | -0.73 | 1 | 27.82 | 7 |
| 台中市 | 7.47 | 8.14 | -0.67 | 2 | 31.65 | 4 |
| 台南市 | 5.86 | 6.35 | -0.49 | 3 | 24.84 | 8 |
| 高雄市 | 7.51 | 7.34 | 0.17 | 8 | 31.81 | 3 |
| 全 國 | 7.51 | 8.37 | -0.86 | 31.81 |
說 明：房價所得比=房屋總價(中位數)/家戶月可支配所得(中位數)
貸款負擔率=房屋貸款月攤還額(中位數)/家戶月可支配所得(中位數)
2.不動產稅制不健全
一般而言，我國不動產稅制包含不動產持有、不動產交易所得，以及不動產的移轉...等，唯其稅制內容及實施方式相對不健全，簡述如下。
(1).不動產的持有
國內對於不動產的持有稅賦係將土地與房屋之持有分開計稅，分別課徵房屋稅與地價稅，唯其持有稅率偏低。
(2).不動產的買賣
國內買賣不動產所須課徵的租稅涉及交易所得稅與移轉稅，交易所得稅包括土地增值稅、房屋財產交易所得稅，移轉稅則包括契稅、印花稅、地政規費等，其中，交易所得稅屬國稅，移轉稅則屬地方稅。另外，自用住宅用地、勞工宿舍用地、國民住宅用地的稅率為2‰，公共設施保留地為6‰，公有土地、事業直接使用土地如工業用地等的特別稅率則為10‰，稅賦偏低，易流於炒作。
3.房地產稅賦相對偏低
長久以來，國內房地產稅賦長期偏低，是造成國內房價偏高的重要因素之一。
三.政府健全房市政策
為解決都會地區房價不當高漲所造成的十大民怨之首，政府多次頒佈的健全房市方案，說明如下述：
(一).奢侈稅
2011年6月，政府全面施行奢侈稅，唯其主要目的雖是為了抑制不當的偏高房價，但其課徵的對象並不僅限以不動產，也包括了其他高價位的產品，茲說明如下述。
1.不動產
政府對於不動產課徵奢侈稅包含了必須課徵與不須課徵兩大部分，即：
(1).必須課徵奢侈稅的不動產
不動產必須課徵奢侈稅的部分，主要係針對短期買賣非供自住不動產，並課徵較高的特種貨物及勞務稅，亦即投資人在購買不動產以後，若其在一年以內出售者，其稅率為15%；而在一年至二年內出售者，其稅率為10%。
(2).不必課徵奢侈稅的不動產
不動產買賣若符合下列條件的規範，則不必課徵奢侈稅的不動產，如所有權人與其配偶及未成年直系親屬僅有一戶房屋，無供營業使用或出租者...等十餘種情況不必課徵。
2.高額消費貨物
政府對於民間的高額消費貨物也給予較高的稅賦，其稅率均為10%，但若具有貨物僅供外銷、參展...等六種情況者，亦免徵特種貨物及勞務稅。
3.其他經財政部核定者，都訂有免稅或減稅條款。
(二).實價登錄
2012年8月1日，台灣正式施行實價登錄，而所謂實價登錄制度是指不動產交易時，買賣雙方必需要填寫的資訊包含房屋地址、建物格局、房地交易總價、土地與建物交易總價、車位交易總價、車位資訊等，買賣雙方可以根據政府所訂之填表範例，來逐一瞭解房地產交易中所含蓋的內容；政府取得資訊後，將會把資訊公開，並且該資訊有政府法律強制力所提供的真實性，申報者不易，也難以任意作假。
實價登錄主要目的是為了讓房地產交易更能符合公開、公平、公正原則，並實現政府所積極推動的「居住正義」之主張。因為實價登錄制度提供了房地產交易價格資訊給民眾，有助於平衡單一購屋人與廣大房市中之資訊不對稱的情況，房價可以保持在一定的合理範圍內。因此，實價登錄制度讓資訊相對弱勢的購屋人擁有較大的房地產知識，也能依按自己的預算與能力，選擇較適合自己的房地產，並能進一步對標的物進行議價，不會被賣方及仲介業者完全左右，亦符合房市交易中所謂的「三公」原則。
(三).中央銀行的房市政策
整體而言，政府各部門的健全房市政策雖緩和了不動產市場的交投現象，但並無法扼止都會地區不當的房價高漲問題，經過多次修正以後，2014年6月，中央銀行再推出影響範圍更大的新型房市政策，其相關內容簡述如下：
1.四大管制
央行所推出的四大管制措施是指擴大特定地區範圍，自然人第2戶購屋貸款最高貸款成數維持6成；新增自然人第3戶以上購屋貸款規範；調整自然人高價住宅貸款規範，以及調整公司法人購屋住宅貸款規範。
2.三大利率調整
央行的三大利率的調整是指金融機構的重貼現率、擔保放款融通利率，以及短期融通利率等的調整；亦即維持重貼現率1.875%、擔保放款融通利率2.25%，以及短期融通利率4.125%不變的水準。
3.調高豪宅標準
央行宣布調高豪宅認定標準，其中，雙北市由原來的8000萬元修正為台北市7000萬元、新北市6000萬元，而雙北市以外地區也從原來的5000萬元修正為4000萬元，最高貸款成數也由原本的6成修正為5成。
4.擴大房市管制範圍
為扼止房價不當的高漲，央行進一步擴大房市管控範圍，包括新北市五股、泰山、八里，鶯歌等4個行政區，以及桃園縣的桃園市、蘆竹市、中壢市及龜山鄉等4個行政區，同時，新增自然人第3戶以上全國不分區貸款一律最高5成。
(四).房地合一政策
2014年7月，政府宣示將實施房地合一制策，而所謂房地合一是指房地一起課徵稅賦，亦即房地合一是指房屋及土地，以合併後的實價總額，扣除實際取得成本後，按實際獲利課徵所得稅，使過去房屋與土地分開課稅，並利用價格移轉方式避稅的情形可以大為減少，並擬於2015年正式實施。
四.居住正義
一般而言，居住正義包含人民的居住權與適足住房權，而有關居住權與適足住房權的內涵，可分為下列幾個部分來說明：
(一)、緣起
有關居住正義與黃金十年有密切的關聯性，簡述如下：
1.黃金十年
2011年9月，政府於「黃金十年、國家願景」規劃中，提出「四個確保」與以「活力經濟」為首的八項國家願景，建構「黃金十年」的主要內容。亦即「黃金十年」以「四個確保」為前提，確保中華民國主權的獨立與完整，確保台灣的安全與繁榮，確保族群和諧與兩岸和平，以及確保永續環境與公義社會。在這「四個確保」的基礎上，讓活力經濟、公義社會、廉能政府、優質文教、永續環境、全面建設、和平兩岸、友善國際等國家八項願景得於具體實現。
2.黃金十年總目標
整體而言，「黃金十年；國家願景」的總目標為繁榮、和諧、永續的幸福臺灣，其中，和諧是指透過「公義社會」、「和平兩岸」與「友善國際」等三大願景，建構「和諧臺灣」，致力追求族群和諧、世代和諧、環境和諧、區域和諧、兩岸和諧與國際和諧，展現包容、關懷、公義的核心價值，實現經濟成果的全民共享。
(二).居住權
一般而言，居住權具有多種的義涵，其主要的觀念包括居住權是人權的一種，是一項社會保障和福利制度，居住與遷徙自由同等的概念，把居住權當作承租權，以及國際移民法上的居留權等。因此，居住權有狹義與廣義之分，即：
1.狹義居住權
狹義居住權為私權，是指居住權人對他人房屋以及其他附著物享有佔有、使用的權利。
2.廣義居住權
若居住權有時被定位為私權、公權、福利權，有時被定位為人權，甚或被定住為其他的權利，則屬廣義的居住權。因此，若從公權、人權、居留權等的觀點，則有關居住權的認定，可能要從適足住房權來加以考量。
3.居住權內容
根據我國憲法第10條規定，人民有居住及遷徙之自由，因此，居住權可視為人民的基本權利。然而，若根據羅馬法所衍生而來的法令規範，居住權被包括在人役權中，而人役權是指為特定人的利益而使用他人所有之物的權利。另外，人役權包括用益權、使用權和居住權等三種。
(三).居住正義
有關居住正義的內容，可從居住權的公平正義與居住正義兩方面來說明：
1.公平正義
一般而言，公平正義可分為兩類，一是分配正義(Distributive justice)，著重在人群間適當分配好的事項如財富、權力、報酬、尊敬等，又如對財富的適當分配方式是平等分配。二是應報正義（Retributive justice），著重對惡行的適當回應。唯公平正義的觀念各有認知上的不同，故必須先要瞭解公平正義的來源或基礎。
(2).居住正義
居住正義一般必須合乎居住公平與居住正義二個原則，前者是指在現代社會中，每一人不論其所得、身心機能、性別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都應該獲得平等對待，而能住得有尊嚴；後者是指現存社會中，若窮人的居住環境未獲改善之前，則社會若存在著「富人住豪宅，窮人住陋室，甚或無家可歸」等現象，則不符合居住正義的社會，也不是一個合乎公理正義的社會。
(四).黃金十年與居住正義
黃金十年的目標之一是達成居住正義的理想，而其相關內容及施行辦法，則包括在第二願景的公義社會中，其內容如下述。
1.公義社會與居住正義
在公義社會的願景之基礎工作中，政府已完成或正進行中的策略性工作包括實施國民年金保險、完成二代健保修法、實施勞保年金制度、施行「特種貨物及勞務稅條例」(即奢侈稅)...等十三項。其中，奢侈稅不僅維護了租稅公平，同時收到抑制房價的效果，顯示政府對人民的居住正義之承諾。
2.居住正義的政策
在公義社會的願景下，為了達到居住正義之目標，政府有其相對的政策理念及實施辦法加以配合，茲就居住正義的策理念、施政主軸、主軸內涵等，簡單說明如下述：
(1).政策理念
公義社會的願景之目標是「公平正義、均富安康」；意即維護社會公平正義是國家施政的基本原則，政府除致力於改善所得分配，縮減貧富差距之外，也要確保民眾生活起居的安全，提供優質的健康醫療環境，並針對社會經濟弱勢者，給予特別的扶助與關懷。
(2).施政主軸
為使公義社會的政策理念可以充分實現，其施政的主軸包括均富共享、平安健康、扶幼護老、族群和諧、居住正義，以及性別平等六大項，其中，有關居住正義的施政主軸為「提供居住協助，調節住宅供需，健全住宅市場」。
(3).主軸內涵
居住正義是公義社會的第五主軸，其內涵包括建立符合社會公義之整體住宅政策，不增加自用住宅稅率，建立符合正義之土地徵收補償制度...等六項主張。
「實價登錄」讓土地交易透明化，對土地法所影響的居住正義實現是一大步，唯登錄目前不做課稅之用，待配套完成修法後，才可能作為課稅依據；亦即實價登錄制度完備後，地方政府在調整房屋評定現值、公告土地現值等課稅基礎時，可有明確的參考依據，未來課稅基礎將逐步趨近實價，漸漸達到實價課稅的效果。因此，「住宅五法」對台灣「居住正義」的實現有很大的影響。
(五)、地政三法與地政五法
2011年12月13日，立法院先三讀通過不動產經紀業管理條例、平均地權條例、地政士法等「地政三法」的修正案，明訂不動產仲介業者、地政士及土地買方在不動產交易後，需以交易實價在30天內登錄。另外，住宅法也明訂中央及縣市有定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格等相關資訊，以作為研擬住宅政策調節供需之用，並應定期公佈住宅與動產統計數據及指數等資訊。
一般而言，「住宅五法」是指包括地政三法的不動產經紀管理條例、平均地權條例，以及地政士法等外，再加上土地徵收條例與住宅法等二法，便構成所謂的「住宅五法」；又因地政五法的通過與實施，是以人民最所重視的住宅為主，因此，「地政五法」亦稱為「住宅五法」，又地地政五法為實現居住正義的重要關鍵因素，故亦被稱為「居住正義五法」。
另外，在居住正義五法中，以地政三法最先取得協商共識，三法並同步增列「實價登錄」條款，明訂實價登錄之交易資訊，除涉及個人資料化外，得供政府機關利用，並以區段化、去識別化等模糊方式，提供外界查詢；此外，住宅法也要求政府應定期蒐集相關資訊並公佈，條文並增列，已登錄的不動產交易資訊，在相關配套措施未完全建立並完成立法前，不得作為課稅依據，以杜絕外界擔憂政府將實施「實價課稅」的疑慮。而未依規定申報登記的地政士、不動產經紀人及土地買方，將被處以新台幣3萬元以上、15萬元以下罰款，並要求限期改正，屆期未改正者，將按次處罰。
(六).居住正義問題
有關因居住正義解釋或認定不同所衍生出來的相關問題很多，僅列舉幾個較重要的案例，說明如下述：
1.土地徵收與居住正義
在土地徵收與居住正義問題中，主要有國有土地迫遷與土地徵收與補償費問題，前者是指政府必須確實做好居住人權的防線，不能讓人民淪為迫遷戶；後者是指政府為有效利用國土，可以依土地徵收、市地重劃、區段徵收等方式來處理，但必須確實考量土地徵收補償問題。
2.容積獎勵與居住正義
有關容積獎勵與居住正義問題，可分為容積獎勵辦法修正，以及容積率未限縮部分，前者如都市計畫法定容積放寬建築容積額度之總量累計上限，在都市更新地區，不得超過建築基地1.5倍之法定容積(即獎勵上限為50%)；另外，其他地區不得超過建築基地1.2倍之法定容積(即獎勵上限為20%)。後者如公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護，以及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。
3.其他
除前述土地徵收與獎勵容積等與居住正義有關之外，其他如不動產市產中有關都市計畫變更、實價登錄與實價課稅、國軍老舊眷村改建、原住民傳統生活方式保護，以及居住權利與住宅歧視等問題，這些問題仍是當前居住正義所無法完全解決的問題，也是政府在推動居住正義政策中，所必須考量的問題。
五.結論與建議
經由前述的分析說明，可據以列出本研究的結論與建議如下述：
(一)結論
本研究的結論歸納如下：
1.在政府實施房市政策的背景因素中，主要是基於居住正義的考量，而居住權並非僅是以具有房地產所有權為主，尚須進一步考量保障「適足住房權」。
2.政府推動房市政策之原因很多，較重要者如房價相對偏高、不動產稅制不健全，以及房地產稅賦相對偏低等。
3.國內都會地區房價不當高漲為十大民怨之首，為減低民怨，政府各相關部門均推出房市政策以之因應，比較重要者如實施奢侈稅、實價登錄制度、房地合一稅制等，用以解決人民最所關心的房市與房價問題。
4.居住正義包含人民的居住權與適足住房權，而居住正義與黃金十年有密切的關聯性，由於「黃金十年；國家願景」的總目標為繁榮、和諧、永續的幸福臺灣，其中，和諧是指透過「公義社會」、「和平兩岸」與「友善國際」等三大願景，建構「和諧臺灣」，實現經濟成果的全民共享。
5.居住權屬於社會保障和福利制度，有狹義與廣義之分，前者是指對他人房屋以及其他附著物享有佔有、使用的權利；後者是指居住權被定位為私權、公權、福利權、人權，或其他的權利；另外，居住權亦可視為人民的基本權利。
6.立法院於2011年12月三讀通過不動產經紀業管理條例、平均地權條例、地政士法等，合稱為「地政三法」，明訂不動產仲介業者、地政士及土地買方在不動產交易後，需以交易實價在30天內登錄。另外，若再加上土地徵收條例與住宅法等二法，便構成「地政五法」或「住宅五法」，或稱為「居住正義五法」，對台灣「居住正義」的實現有很大的影響。
(二).建議
經由本研究的結論，可據以列出本研究的建議如下：
1.人民的「適足住房權」屬於聯合國的規範，政府宜以其作為推動房市政策的依據。
2.政府推動房市政策宜根據國內房市的特色加以因應，亦即從稅制調整或修正，用以解決國內房價不當偏高的問題。
3.為解決國內都會地區房價不當高漲問題，對於政府已頒佈之奢侈稅、實價登錄制度、房地合一稅制等各種健全房市政策，宜確實執行。
4.居住正義的政策推動必須明確，而政府的「黃金十年；國家願景」之總目標為繁榮、和諧、永續，因此，居住正義的內容必須包含人民的居住權與適足住房權。
5.居住權屬於社會保障和福利制度，亦為人民的基本權利，政府有義務確保人民的基本權利，故宜確實遵行。
6.居住正義的實現必須有法令的依據，而「住宅五法」被稱為「居住正義五法」，因此，政府必須根據地政五法的內容，確實執行法令規範，才能達成「居住正義」的目標。
參考文獻
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(本文僅供參考，不代表本會立場)
(本文發表2014年10月21日，在「2014全方位國際學術研