我國經濟成長，長期停滯十五年，與其說台灣未改善出口導向，製造業逐水草而居的產業模式，不如自我反省，台灣產業已逐漸脫鉤於，全球快速變遷的環境，缺乏與全球價值鏈、供應鏈緊密結合的機制，理論不必太多，就以台灣名目GDP的走勢圖觀之，我國經濟成長，從金融海嘯落入谷底，陡峭反彈後，再急遽下落，迄已呈保二、或三的窘境，面對全球的競爭及區域整合，最快轉變此種的頹勢者，就是與世界主要貿易國，特別針對台灣入超的國家，速簽自由貿易協定(FTA)，俾大幅增加其外貿的覆蓋率，所以必須鬆綁法規、革新制度，以自由經濟示範區先行試點，提升國內經濟成長動能，同時增加出口及國內消費，讓臺灣朝向「自由經濟島」的方向邁進。如此，台灣才有談判的能力，方足以與競爭對手，放手一搏。
圖1 1999~2013臺灣GDP年成長率
資料來源：行政院主計處國情統計通報，本文整理。
二、自經區特別條例草案立法通過前，五大產業具體規劃
即配合著37項行政法規鬆綁，建置六海一空一園區:基隆、蘇澳、台北、台中、高雄、安平6個港口、桃園航空城及屏東農業生技園區。藉由「境內關外、前店後廠」的理念，於區內接單、促進物流，委託區外的「後廠」加工。
配合行政命令的修改，及法規的鬆綁，據以塑造與國際接軌的營運環境素，範圍及於多項產業；例如，智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務、教育創新等，均為類似給付行政的範圍，係提供公民利益，而非剝奪其權益者，當屬直接生效。
(一)營運環境塑造完備，為自由經濟世範區是否成功的基礎，以法律及行政命令，促成人流、物流、金流 等之自由流動。法律部分迨第二階段解決。目前具體成效如下:
- 鬆綁外籍專業人士來臺工作之2年工作經驗限制
- 擴大外籍商務人士來臺短期停留免簽證或落地
- 區內事業邀請大陸人士來臺從事一個月內之短期商務活動免經目的事業主管機關審查，且人數比照外籍人士不受限制。
- 參考美韓、歐韓FTA 之國際做法，簡化商品檢驗程序，檢討評估採用「供應商符合性聲明」檢驗方式(SDoC)，即採加強後市場監督管理之方式，商品於 進入市場前免經審查程序。
- 示範區內事業資金得自由移動：視區內事業實際的業務需要，配合辦理。 由中央銀行負責。
- 對示範區內之外國人不涉及新臺幣之金融需求，由銀行國際金融業務分行(OBU)或證券商國際證券業務分公司(OSU)提供服務。
- 放寬外籍專業人士得以委任或承攬契約型式，提供示範區所需服務。
- 修訂「大陸地區人民來臺投資許可辦法」，在示範區投資製造業之陸資，參酌外人投資規定。並參酌WTO 承諾，放寬陸資投資服務業相關規定，提供示範區所需服務(涉及國家安全者除外)。
- 自由經濟示範區之申設，如涉及使用特定農業區之農牧用地時，其審議內容應一併包含土地徵收條例施行細則第2 條之1第2 項之相關規定，俟報院同意後 得視為土地徵收條例第3 條之1 但書「行政院核定之重大建設」，避免重複審查。
- 中央主導開發之園區，其都市計畫變更得採「一級一審」，由園區開發主管機關分別或合併研擬主要計畫與細部計畫，送請內政部擬定計畫或辦理逕為變。
- 示範區土地，涉及非都市土地使用分區變更者，由內政部審議開發許可。
-
新設示範區涉及土地使用分區或用地變更、環境影響評估、目的事業、農業用地變更等相關審查， 視
需要採併行或聯席方式審議。 - 既有都市計畫區內之園區轉型為示範區，由申設機關商請都市計畫主管機關，依都市計畫法逕為變更。
- 既有非都市土地之園區轉型為示範區，如屬同性質或具高度相容性且未變更主要公共設施、公用設 備或必要性服務設施之服務品質及未增加土地使用強度者，申設機關得製作變更內容對照表送請內政部備查。
- 示範區土地，得由園區主管機關自行擬具都市或非都市土地使用管制要點或計畫，報內政部同意後實施因地制宜之管制。
- 在示範區特別條例通過前的第一階段，由示範區管理機關提供單一窗口服務。
- 園區申設、開發及營運之各中央及地方機關得設置作業基 金，以協助支應區內基礎設施建設與維護、營運、及促進行政效率之相關支出。
- 提供完備資通訊基礎設施，優先推動先進資通訊示範應用計畫(如智慧聯網)。例如，建置南星及安平港自貿港區內部，自動化門哨管制系統。於桃園機場內公共區域增設WiFi 熱點，提昇旅客連網便利及頻寬。 另於南星自由區與固網業者合作建置港區寬頻網路設施。
(二)在智慧物流上，實際上就是加速通關，簡化時間文件成本，避免行政上的重疊架屋，根絕灰色地帶，由於方便快速，最具體的成效就是促進供應鏈的關係，把餅做大。依據行政院國家發展委員會的資料顯示，第一階段實施迄已吸引十家國外供應商，分別在6 個自由港區設立發貨中心已有一百億的海外貨品，在台進行物流與加工加值服務，創造兩億元以上的營收；值民國104年，海空港貨運量，將可 達2,200萬噸，貿易值突破一兆元。
(三) 前開營運模式是用於現有的國際健康及醫療服務，成效依然卓著。例如：國際醫療服務中心可率先設置點「前店」於桃園空港與松山空港，可轉介後送與 區外的「後廠」—台灣島內多家醫美、健檢、重症醫療院所。可馬上適用，取得商機，不必等待「自由經濟示範區特別條例草案」中有關醫療部分49到53條文通過，依照行政命令，對外國人進行前述的醫療活動，事實上，該四個條文均係，國外醫療機構的準入，與外國醫師聘用的規範，並不妨害現有的商機。
(四)在農業加值上，自經示範區第一階段就是從屏東農業生技園區開始做起，為科技成果產業化非常重要的示範點。已有19家進駐，陸續多家申請，相當熱門，其中只有一家是農產加工，其他都是生物加工。其實除「農產加工外」，農業加值的生物原料、生物農藥、疫苗、肥料、農藥、農業機械、養殖技術等，反而有更大的前景與產值，依台灣現有的農業技術，與國外的資金、管理結合，將有很大的競爭力，讓台灣農業變成全球的重鎮，農業自由化腳步已無法再停滯，自經區納入農業加值，就是以時間換取農業改革與再造空間。
(五)在自經區金融服務的開放，應較無爭議，也是各直轄市政府及全體公民所殷殷期待的，其營運模式，就境外非居住民為交易對象方面，原則全面開放，由OBU 及OSU 提供相關金融服務，吸引境外非居住民利用我國金融機構進行投資理財，擴大我國金融市場規模。在本國專業機構投資人方面，原則上大幅鬆綁，開放國內銀行及證券商得辦理業務及商品；並就本國專業機構投資人以外之投資人，於兼顧產業發展與投資人保護之原則下，採漸進式、穩健開放。其實開放的大小端看央行的態度，與金監會監管的程度而定，法命令就可做到，不必修改過多的法令。特別在OSU 方面，透過證券商，可讓海外資金回流，開發海外客戶，至台灣下單，進而到台灣開戶，塑造台灣為資產管理中心，則資金雙向流通，何須擔心我國金融帳淨流出的問題? 該困擾自然迎刃而解。
(六)在教育創新方面，國內的教育機構，均持續在進行，其理由很簡單，台灣過去二十年，開放大學設立，人口卻相對負成長，形成供給面偏多，需求面遽降的現象，則有遠見的大學，配合教育部法規鬆綁下，早已與歐美，亞洲名校結合，創新具體合作建教方案，打響知名度，吸引全球優秀學生，到台就讀，藉此，台灣的大學也可走向全世界，一起接受全球的挑戰。其中，有關國內外「績優大學」的認定基準、行政支援所需的配套措施、國外大學的評比、合作機制、教職人員的聘用、訓練、考核，學生海內外招生的程序、準則、內部稽核等，均可在不修法律下，以行政命令定之。則教育部至少預期應在一定年限內，促成國內大學與國外名校或具水準的獨立學院，至少設立「特定專業課程」、「學位專班」，第二階段法律齊全後，方在台成立分校、獨立學院。最重要者係每年追蹤，所招生外國學的比例，平均成長是多少，作為改進的基礎。
(七)善用已開發條件，再加強創新與引資的效應由於該特別條例，仍繼續停滯於立法院委員的杯葛之中，如像兩岸服貿、貨貿條例，被無限制延長，後果堪虞。則別無他法，只有擴大加強第一階段法規的鬆綁，才可扭轉頹勢:
(1)金融服務業，係最可表徵前店後廠的概念，既有的據點就是其全部的後廠。如以行政命令開放涉及新台幣的計價及連結標的金融商品、以及降低限制證券商不得在OSU銷售未核備境外基金及固定收益等產品予本國專業投資人等的措施，擴大台灣資本市場的規模，塑造未來區域資產管理中心的環境。則以示範區有更多創新及發展的利多，使資產超過三千萬以上的自然人，及超過五千萬的機構投資人，在台灣開戶，投資以上多元的商品，台灣就是一個金融自由的經濟島，誰說不能取代香港及新加坡的地位。
(2)由於尚無第二階段的租稅誘因，及土地取得迅速，特定產業進駐困難，則擴大民間費，內部人員流動推升的效果不易顯現，則只有加強現有的外銷強項，透過產業合作開拓新興市場，提高臺灣在國際產業價值鏈之地位，擴大我國出口動能與全球市占率， 有效的做法，係透過委託外貿協會、相關法人團體，以及補助公協會團體與個別廠商等方式，整合政府、民間資源與力量，共同協助廠商出口拓銷及開發新興市場。
三、自經區特別條例立法通過後，五大產業開放狀況
由於第二階段，將提供更為開放的鬆綁措施及租稅優惠，將由各示範區管理機關的中央主管機關會同經濟部訂定進駐資格的相關辦法，業者須依該辦法向管理機關提出進駐申請，經審查通過後方可成為示範事業。
(一) 在國際醫療方面，其開放項目當然不限於醫療美容、健檢等， 「自由經濟示範區特別條例草案」中，有關醫療部分係規範在49至53條文之中，條文的立法，依人道的考量，自然不會區分醫美、健檢、重、輕症，或緊急、非緊急手術。僅有醫美健檢，或配合旅遊行程，則未免把國際醫療作小了，其他項目才是真正的大餅。
為鼓勵開放國外資本投資台灣醫療機構，該條例草案排除醫療法第四十九、五十條的規定，放寬外國人得擔任董事長，及法人得為社員的規定，而且可進用外籍（不含港、澳、大陸）醫事人員，國內醫師可在限定時數下到自經區看診，但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准，且未逾越中央衛生福利主管機關規定之時段數限制者，不在此限。類此規定就是人道考量。
有些國內醫師可能顧慮，因「前店後廠」的設計，未來自經區的重症病人將後送到國內醫療機構，國內本來每天就所剩不多的急症床位，將會被占滿，占滿者可能多數是中國的幹部。而這些人可支付較多費用，也將占有醫療資源，未來台灣民眾的醫療權益可能受損。甚或政治團體反對稱，醫療變商品化，自經區有錢人就可優先看病，且開放國際醫療機構就是開放本國土壤讓外國人赚本國人的錢，自經區與台灣醫療體系的聯通就會失控等語。
這種反對意見，是相當狹隘的看法，事實上，國際醫療主要目的，除發展國際健康產業，就是帶動生技、製藥、醫材等產業，經濟效用係乘數的，可以挹注健保與大部分醫事人員薪資，對國內消費，貢獻極大，可產生人才留下、薪資推升的效用。心導管與一般定期性關節置換手術、部分換腎換肝移植手術，及其他非緊急手術，包括膝關節、髖關節、白內障等，均是台灣的強項，目前台灣執業醫生已高達四萬五千人，非但飽和，且競爭激烈，早有餘量，可從事國際醫療醫師之用。
(二)農業的開放，主要規範在特別條例草案，第四十七條及四十八條之中，該條文允許第一類事業，於示範區內為農業加值，取得穩定國內原料供給，得於示範區外選擇適當區域進行原料之生產後，將相關產出之原料用於農特產品之加工生產，該第一類示範事業係指經許可，於「實體」示範區從事產業活動之事業。又同條例第三十三、三十八、四十一、四十二、條規定，有關貨物、機器免稅的部分，不禁止大陸產品；準此，在第二階段，依三十三條規定，台灣將開放大陸管制農產品，可進入自經區，開放大陸地區營利事業委託第一類示範事業從事加值服務，亦得免徵營所稅，其目的是增加國內廠商攬貨誘因，促進區域經貿合作。
而第三十八條係規範經許可為第一類示範事業自國外輸入示範區內供營運之貨物及自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費，其目的就是讓全球及中國進來的農產品做為加工使用時，以零關稅方式進入，若生產出來的食品加工品是屬於對中國管制的2100多項農工產品，須全部外銷，若是非管制性產品，則可內銷。
以上條文也是爭議最大者，反對學者，多持農產加工的立場論述，直陳目前除了部分項目如高級水果、蘭花、茶業、海水養殖、有機農業等在面對貿易自由化競爭，尚可以透過產品差異來與國外大量進口低成本農產品做出市場區隔外，大多數農民，在稻米、雜糧、大宗蔬果、淡水養殖等，尚需依賴農業外所得以及政府大力補貼才得以勉強糊口，即使是土鳳梨，有其一定市場，也難敵大陸及東南亞，便宜的低價鳳梨。
無可否認，農產加工的農民，很難面對貿易自由化的衝擊，由於國內農業結構調整速度緩慢，農業長期面臨的所得偏低、規模小而不經濟、動力出現斷層、產銷失衡等問題，始終無法有效的改善。但農業加值大餅，實在有長遠的成長空間，從農產加工蛻變到農業加值，也是一念之間，倒底要保護誰？讓我們給政府多一點空間吧！
另一方面，事實上我們必須理解，現在正在審議的兩岸服貿、貨貿協議，及未來將與各國洽簽FTA、RCEP、TPP等，因開放國內市場及大幅調降關稅，是無法避免，嚴重衝擊的預期，就讓現在及早因應，才是上策。
(三)在教育創新的第二階段，可區分為「以外國大學主體」及「以國內大學為主體」兩種營運模式，外國名校來臺設立分校或獨立學院，較易吸引國際目光，塑造亮點，推動過程中，可多鼓勵各校以外國大學為主體的方式進行國際合作，然行有餘力，得以國內大學為主體的營運模式。特別條例第54 至57條規範規劃國內大學與外國大學合作，設立實驗性質之大學(分校、分部)、學院、辦理學位專班或專業學(課)程之單位，延伸示範區之自由度，透過試點實驗機制，給予國內外大學進行教育合作之最大彈性。值得注意的事，原管制教師、學生、學校的法規，大量鬆綁。例如:
(1) 前開機構或單位所設博士班，得招收取得學士學位者。該修讀博士學位之學生，其配偶及未成年子女為外國人，持停留期限在六十日以上，且未經簽證核發機關加註限制不准延期或其他限制之有效簽證入國，得向內政部入出國及移民署申請居留，經許可者，發給外僑居留證。
(2) 與大學合作設立之外國大學分校或學院，其教師解聘、停聘或不續聘之事由，除依教師法第十四條第一項規定外，得由該分校或學院另定之。前項有關教師解聘、停聘或不續聘事由之處理程序，由該分校或學院定之。(按教師的選聘作業，可在階段以行政命定之)。
(3) 分校或學院進口用於教育、研究或實驗之必需品，免徵關稅及營業稅；其所有並供學校使用之不動產，經所在地直轄市、縣(市)政府同意者，免徵房屋稅及地價稅。前項進口用於教育、研究或實驗之必需品，其免稅範圍、品目、數量、限額、通關程序及應遵行事項，準用關稅法第四十九條第三項授權規定之辦法。
(四) 自經區產業第二階段通過的實值效應自經區第一階段雖列舉智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務、教育創新等五大產業，以行政命令塑造營運環境 。但第二階段，相關條例係規範第一、二類示範事業，支援事業、執行業務事業，作為核定的基礎。所以，只要企業跨國合作，可引進先進國的關鍵技術、合法的智財與資金，自然可結合示範區內外相關產業鏈優勢及商品化能力，進住示範區，不限於以上五大既定產業，方足以開拓中國大陸及全球市場。
1. 所以多國再加值出口，不必只限於汽車等組裝事業，也不必受限於倉儲物流的配送思維，例如，為促進競爭能力，企業以跨國形式，申請為示範區的第一類事業，其半成本的組裝，或委託加工，可為其支援事業，享有租稅，及相關IP 進口的免稅，境內營業稅的減免，增加誘因，則可將價值鏈帶進台灣，形成特定產業群，聚集的現象，這樣未來示範區的產值，才可穩定成長，餅塊加大。所以示範區，終究必須有實體園區，該特別條例草案，規範示範區涉及土地使用分區或用地變更、環境影響評估、目的事業、農業用地變更等相關審查，較既有的規定放寬許多，就是要爭取時效，不要因土地取得不易，而放棄在台投資。如此，因南進遭排華而受阻於東南亞的台商，或在大陸電子業中下游的台商，可藉示範區的進駐，根植台灣，就從增加進出口的產值開始！茲以圖示如下:
圖2 自由經濟示範區第二階段生產價值鏈
資料來源：特別條例草案，本文自行繪製2014/06/12
2.依據國發會自由經濟示範區第一階段推動計畫(核定本)顯示，示範區金融服務透過業務分級與差異化管理方式，放寬金融機構業務範圍，對非居住民及本國專業投資人供各項金融服務，擴大我國金融市場規模，預估銀行業及證券業營業收入未來5 年約可分別增加新臺幣300 至400 億元。以故，營業收入較其他核定產業的產值，超過很多，隨著第二階段的實施，金融業大舉進駐，產值將更大，則更有理由，由國發會協調中央銀行，再以行政命令開放涉及新台幣的計價及連結標的金融商品、以及降低限制 證券商不得在OSU銷售未核備境外基金及固定收益等產品予本國專業投資人等的措施。大陸上海自貿區啟動後，大幅度放寬金融管制，國中有國，資本帳開放，可自由買賣外幣及人民幣計價的金融商品，台灣可引之為借鏡。
3.大陸的農工產品，可經由示範區進口，解除了原有管制，其進口係為農產加工之用。如已前述，該進口農產品，依特別條例草案第33、38條規定，係免關稅、貨物稅、營業稅，雖然加工後，百分之百出口，但對台灣島內既有的產銷與收購，造成一定程度的影響。能夠於示範區從事農產加工的廠商，必然了解農業加值好處，其能蛻變經營模式，與單純從事農業生產者比較，當然是經濟上的強勢。缺乏對弱勢生產者得保障機制，係目前在野黨及部分學者， 反對現有特別條例草案的主因。或許在既有的條文下，對實質受害的農業生產者，增列相關補償專章，才有三讀通過的契機。本人係絕對反對將農業加值的專項，自特別條例草案中刪除，或暫緩實施，因為類此衝突，遲早要面對解決。
四、自經區特別條例在台灣實踐的建議
針對示範區邁向自由化、全球化的疑慮，提出另一層思考方向:
(一)對大陸投資的限制，宜採負面表列的模式:
陸資在示範區投資製造業，比照外人投資規定辦理，享國民待遇，當然會考慮國家安全因素。如在示範區投資服務業之陸資，則參酌WTO承諾，放寬陸資投資區內服務業相關規定，提供示範區所需服務。經濟部已配合修正完成「大陸地區人民來臺投資許可辦法」，惟將俟兩岸服務貿易協議生效後，再擇期公告。
相對上，大陸是全球最大的經濟體，立法上不可能對全球開放後，獨漏中國大陸。而台灣邁向國際化及經濟轉型的過程，就是要取得大陸及全球資金、關鍵技術為我所用，深耕台灣，虛心接受彼岸崛起的現實，轉化為提升台灣競爭力的本錢，才是正道。 「大陸地區人民來台投資許可辦法」及其他相關法規，在兩岸關係條例的規範下，係典型的正面表列的禁止式立法，並以該法，頒佈許多行政命令，限制大陸投資。宜藉本草案通過的同時，比照對非大陸地區的僑外投資的管制，修定改採負面表列的管理模式，一舉扭轉兩岸投資，逕向單邊傾斜的宿命。
(二)示範區內終究必須有實體園區，故對土地的取得、變更、彈性管制，均有鬆綁的行政命令與立法。
例如，由中央主導開發之園區，其都市計畫變更得採「一級一審」，送請內政部擬定計畫或辦理逕為變； 示範區土地，涉及非都市土地使用分區變更者，由內政部審議開發許可；既有非都市土地之園區轉型為示範區，如屬同性質或具高度相容性且未變更主要公共設施、公用設備或必要性服務設施之服務品質及未增加土地使用強度者，申設機關得製作變更內容對照表送請內政部備查。環境影響評估、目的事業、農業用地變更等相關審查，視需要採併行或聯席方式審議。 以上法規命令比現有的規範寬鬆許多，為防止示範區土地，超限徵收與利用，宜在特別條例草案增訂，示範區土地使用，須符合後廠的實際需求，變更擴大的面積不得作為住宅商辦的預定地。鑒於本法案通過後，原本不在六港一空規劃的縣市，也可申請核准其縣市內非都市計畫土地改為後廠，為防弊端，增列此規定，自有其重大意義。
五、台北市規劃自經區的願景
首先規畫台北市的自經區的產業，應從其最強項著手，才容易成功，那就是金融服務事業。當初101大樓規劃興建完竣，台灣證券交易所配合進駐，就是希望打造信義區為我國的金融中心，可惜事與願違，未能形成金融的群聚效應，反成為高級的住商混合區。反觀香港、新加坡、南韓、甚至上海，均設有其金融中心，為首善之都的台北豈能例外？
中央銀行公布我國2013年國際投資部位，含央行、公、民銀行、民間部門，持有金融資產與負債的存量統計，淨資產總額，高達8，509億美元, 年增449 億美元，成長比率5.6%，使台灣成為全球第五大淨債權國。其中香港、新加坡、南韓分別排名第6、8、35，上海更膛乎其後，台灣蟬聯亞洲四小龍之首，隨著央行及金管會對金融產品交易的解禁，這是最好的時機，打造台北成為亞洲金融中心之一。就實體園區的建置角度上，宜有以下規劃考量:
1.短期上，遷建台北市政府及台北市議會，以原址興建兩座雙子星金融大樓，則以現有信義區的金融活動為基礎，將形成磁吸效應，不僅國際金融機構進駐，也將吸引其他商圈的金融活動。台北市政府可遷建至西區，例如，填高的社子島等，可帶動當地的發展，據以平衡多年來，「東西軸線翻轉」的都市計劃發展策略。且根據國際都市發展經驗，首善之都的示政府，並不以坐落在金融區為必要。
2. 長期上，重新規劃松山機場，不遷建，改變跑道及飛機起降的方向，將靠近跑道邊的民族西路、復興南路、民權東路等，規劃為金融專區，而同時，松山機場內，多餘的土地，可規劃為國際醫療、美容健檢，及國際教育機構使用進駐。後三者，均為台北市的強項產業，如再輔以地利之便，以金融服務，帶動國際醫療及教育，平衡都會南北發展，則成功指日可待。
以上短期做法，係利用現有的地利之便，加強既有金融活動的誘因，據以東西軸線再翻轉，提振成為金融中心，比較務實。至於，長期作法，松山機場，亟需將跑道往北遷移並加長，填海造路恐無法避免，尚須中央政府幫助，謀求解決。台北市南有桃園國際機場地利之便，北有松山機場，四通八達飛往較近的國際城市，這是日本東京市的翻版，但台北市更具國際地理優勢，以自由經濟示範區的規劃，同時達到長短期目標，只要政府及公民，無框無我，為公益而努力，並不是一件困難之事。
(本文刊載於2014年「台北產經」)
(本文僅供參考，不代表本會立場)