一、前言
如何使通傳會成為智慧型管制者（smart regulator），而不致於用有限的人力去作最瑣碎、最累人、最沒有前瞻性與宏觀觀點的枝微末節管理，是件極重要卻沒有人研究的議題。眼前通傳會直接管理電子傳播內容並介入處理消費者與業者間糾紛，就是陷入枝微末節管理的困境，不僅對其行政資源發生極大排擠效果，也嚴重影響其規劃政策之能力。本文提出以下幾點改善建議，供通傳會及各界參考。
二、政治平衡報導應交由業者自我管制
對媒體平衡政治立場是否應該規範，有採肯定說者，其認為媒體是「公器」，因此在政治立場上不能偏頗。然而，強制媒體平衡政治立場的規範一方面破壞媒體品牌塑造的努力，另一方面也干涉閱聽大眾對於媒體品牌的認同與選擇。詳言之，品牌及其傳遞之內容不是由業者片面決定，對此消費者有很大的話語權與共同決定力量。先以一般商品之商標認同說明之，例如福斯汽車是德國國家社會主義時代國家對人民照顧義務下所成立的汽車工廠，長年以來就是以提供短小精悍(compact)、安全係數高以及中價位汽車聞名於世。二次大戰之後，先後以金龜車（Beetle）與Golf系列車種，行銷全世界，成為全球銷售數量最大的單一車種汽車。近年來，其管理階層提倡「改變不會帶來偉大的產品，偉大的產品卻會帶來改變」，希望以偉大產品改變消費者對品牌的認知。於是福斯汽車陸續推出休旅車以及房車等新車種，並一律採用精心構思但無人能懂的品牌：Touareg，原意為法文中的「沙漠中的騎士」（指北非撒哈拉沙漠中一支驍勇善戰的沙漠民族，擁有光榮的歴史地位與傲人的自信）；Tiguan，源於Tiger(老虎)和Iguana(鬣蜥)的組合字，象徵老虎般靈敏機動兼具鬣蜥般縱橫荒野的堅韌；Phaeton，原意為希臘神話中的太陽神馬車，也象徵王者之王的頂級座駕。然而，銷售成績並不理想，原因是消費者對福斯汽車的品牌定位牢不可破，無法認同花俏的休旅車及房車。
基於相同道理，媒體閱聽大眾其實是帶著品牌認同度閱聽媒體，並不是一張白紙任由媒體決定其觀點。因此，一言堂或為特定政治目服務的媒體，只對希望接受此等一言堂或為特定政治目的的閱聽大眾有訴求力，其他的閱聽大眾還是會繼續尋找其能夠認同的媒體。
其次，強制媒體平衡政治立場的規範更是對媒體言論自由的嚴重干涉。試想，主管機關有何權力強制藍綠立場鮮明的政治名嘴必須「雞兔同籠」、「雞同兔講」？或強制閱聽大眾接受其認可之「藍綠大聯盟」？因此媒體如何對政治作平衡報導一事，宜交由業者自律。
三、與消費者糾紛的處理也應交由業者自我管制
通訊傳播產業有非常多的終端用戶使用各種不同的服務，因此產生大量的消費者糾紛，不論是通傳會、消保官或法院均無法負荷。因此歐盟在其「服務普及服務指令」第34條，要求會員國應確保「透明、廉價且簡易」之法庭外爭端解決機制存在，以公平、有效解決消費者與業者之間之爭端。而英國的作法是在要求業者設立爭議解決機制，負擔其費用，並且允許設立兩個以上此類機制，以便不同爭端解決機制之間可以有競爭。電信公正人辦公室(Office of the Telecommunications Ombudsman, Otelo)、CISAS(The Communications and Internet Services Adjudication Scheme) 及Phonepayplus 就是此種機制。Otelo是英國「公正人服務（非營利私人有限）公司」(Ombudsman Services)所提供的四種公正服務之一 ，用以解決公眾通訊服務者及其用戶間之爭端（但不包括不是從Otelo會員公司購買或租賃之產品或服務、網際網路網址之內容、與額外付費服務業者間之爭端、會員公司關於是否提供某項產品或服務及其服務條件之商業決定，以及電信服務提供業者之間的爭端）。Otelo之會員涵蓋固網電話市場96%、行動電話市場55%以及網際網路服務市場33%，具有相當廣泛的業者參與。Otelo提供的服務完全免費，其會員公司允諾遵守公正人之決定，消費者對其決定不服，可以再向Ofcom申訴或向法院提起訴訟。至於CISAS的成立是部分業者（包括Orange、T-Mobile、Telewest、mm02）認為Otelo會費以及案件費用過高，故請求英國仲裁人協會爭端解決服務部門（Dispute Resolution Services of the Chartered Institute of Arbitrators, DRS-CIArb)為其成立CISAS，以解決業者與一般消費者之間的爭執，並於2003年11月19日被當時為Oftel核准作為另一個訴訟外紛爭解決機制。申請CISAS裁決服務的案件量逐年增加，從2004年127件成長到2008年2667件，消費者與業者達成和解的比例，也從2004年29%成長到2008年82%，表示該訴訟外紛爭解決機制逐漸為消費者所採用，而且成效不錯。
因此建議通傳會參考英國Otelo及CISAS之作法，要求因為營業行為而獲利的通訊傳播業者提供經費成立獨立的中立組織，由其公正受理消費者與通訊傳播業者之糾紛，提供免費、迅速又能拘束通訊傳播業者的仲裁。消費者若不服該中立組織之決定，可以再向法院提起訴訟，但是業者必需服從該組織之決定。
四、以共同管制落貫徹業者團體自律落實
團體自律在廣播電視領域向來成效不彰，通傳會被迫一再直接處分其成員播送之內容，動輒引起外界批評，在管與不管、輕度管制或高度管制中兩頭吃力不討好。改善之道，不是空泛地重申業者應該加強自律，而是需要與業者共同管理及落實監督其團體自律的方案。具體而言，建議修法授權通傳會得將相關管制之權限委託自律團體行使，或是賦予業者團體自治自律的權利，由其對會員進行有強制性的處罰，包括警告、申誡、譴責及課予強制金。通傳會原則上不直接作內容管制，而是與業者簽署備忘錄，要求其直接作內容管制、制定行為準則（例如贊助或產品配置不得影響一般頻道事業之編輯獨立性，強化新聞媒體之獨立自主）、建立有效且符合正當程序的制裁措施、邀請外部獨立成員加入、提供適當的經費與工作人員、建立主要績效指標（並稽核成員之績效）、申訴機制、製作並公告年報。只有在業者直接管制內容成效不彰或案件情節重大需要快速處理時（例如TVBS黑道嗆聲事件），通傳會才介入內容管制。
五、前瞻：業者與業者間爭端之解決也可以交由業者自我管制
業者與業者間既競爭又合作的關係導致彼此爭端繁多，如果都仰賴通傳會裁決處理，必定緩不濟急。以電信法第電信法第16條規定的互連義務為例，雖然電信業者於提出網路互連要求日起三個月內無法達成協議時，可依電信法第16條第3項規定申請通傳會裁決，但是之前的協議時間往往遠遠超出三個月，而通傳會依據電信事業網路互連管理辦法第31條第1項規定又有四個月時間作成裁決（應於收到裁決申請書之日起3個月內作成裁決，必要時得延長1個月），通傳會在裁決經常又會給主導業者額外作業時間。互連經年無法達成，十分常見。就算修法縮短上述處理期間，通傳會也不會有足夠人力配合。
對此，英國OTA的成功經驗值得參考。英國管制機關從1999年到2001年曾經嘗試以市話用戶迴路細分化 (local loop unbundled, LLU) 之方法將英國電信(BT)之用戶終端迴路給其競爭者近用，但是並不成功，原因是價格太高以及實際操作的程序尚未工業化，於是Ofcom尋求採取新的模式提供經濟上可持續性之價格以及可以處理大量用戶數的工業化程序促進LLU。雖然英國電信在2004年5月將細分化之市話迴路費用大幅降低70%，但是日常營運的問題如果無法有效解決仍然會遲滯細分化的進程並增加其成本，而Ofcom認為如由其採取直接與正式的管制，不僅比例失衡，而且註定會是無效率，因此Ofcom建議設置電信裁決人（Telecommunications Adjudicator），使其獨立於管制者、BT以及其他網路營運商，Ofcom於2004年7月5日任命Peter Black為電信裁決人 ，並開始「裁決計畫」（Adjudication Scheme）。網路營運商與BT簽訂「電信裁決計畫協定」（ Telecommunications Adjudication Scheme Agreement），以茲遵守。BT承諾將與裁決人合作，並遵守其決定。電信裁決人辦公室(Office of Telecommunications Adjudicator, OTA)設定的工作目標是在2006年6月將BT100萬條市話迴路細分化出租給競爭對手。在達成該項目標之後，OTA自2007年4月起被OTA2取代，同樣是由Peter Black擔任電信裁決人，網路營運商與BT簽訂OTA2「計畫備忘錄」(OTA2 Scheme MOU)。
最後，BT Openreach對通傳會如何成為智慧型管制者也可以有重大啟發的作用，故在此一並介紹。BT原本設有批發及零售部門處理用戶迴路接取網路業務，但是隨著消費者對於頻寬需求不斷增長，對於其他通訊服務業者而言，BT批發部門能夠透明公平提供服務，就成為極為關鍵的議題。於是Ofcom在2003年開始「電信策略檢討」（Telecommunications Strategic Review）計劃，BT為避免被Ofcom移送競爭委員會，決定向Ofcom提出230項具結 ，其中包括成立功能上與BT分離的獨立批發部門：Openreach 。Ofcom與BT在2005年9月22日簽訂協議，該協議依據2002年企業法第154條之規定具有法律效力。Openreach 於2006年1月成立。
Openreach 在組織上隨然仍然是BT集團一員，但是功能上與之分離，另有自己的總部、財務報告原則及商業原則。Openreach 的目的是在提供所有通訊業者平等接取銅纜及光纖構成的市話接取網路，扮演英國接取網路維護者的角色，在每一件事情上均平等對待所有業者。Openreach 的設立代表著通訊傳播產業轉型的開始。Openreach 完全改變其員工的工作誘因，例如資深管理階層的獎勵結構就只與Openreach的表現有關。Openreach的工作進度與績效受到獨立「平等接取委員會（Equality of Access Board, EAB）」的監督。EBA有五位成員，三位是獨立人士，一位是BT集團非執行董事，一位是BT資深經理。針對Openreach是否遵守當初具結以及是否提供「均等生產元素（Equivalence of Inputs） 」，EBA定期向BT集團董事會及Ofcom報告。目前Openreach的接取網路高達1億2千萬公里（足以橫跨地球3000次），管理20萬個人孔，420萬個配線點。至2008年7月為止在1971個市話交換中有LLU，而以細分化方式出租給其他通信業者的線路在2009年5月達584萬條。
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