台北市政府日前通過「台北市電腦網路遊戲業管理自治條例」草案，對於國內方興未艾的網路咖啡店特別加以規範，由此可見台北市政府對於網路咖啡店所引起的社會問題已經相當重視。由於此一自治條例其規範密度及嚴格程度，是歷來地方行政自治法規所罕見，因此，也引發了網路咖啡店聚集家數最多、密度最高的台北市之業者極大的反彈，甚至因此再度引起中央與地方敵對式的喊話。對於此一重大限制人民工作權益的地方自治條例，其合憲性如何，本文以下即加以檢視。

「台北市電腦網路遊戲業管理自治條例」草案中對於網路咖啡業者的營業方式，及營業對象規範甚多，主要可歸納為以下數端：一、距離學校二百公尺以上，且限於商業區內，方得設立網路咖啡店；二、對音量、空氣品質、照明等設有管制，並要求設有監視設備及留存網頁瀏覽之歷史紀錄檔，且禁止有妨害風化等情事；三、十五歲以下青少年除非由父母陪同，否則不得進入；而未滿十八歲之青少年者，限制級電腦網路遊戲區不得進入，普遍級電腦網路遊戲區者，則限制在週一至週五晚上六時至十時，週六及週日上午八時至十時方得進入。由於草案內容多係「限制地方自治團體居民之權利義務者」，地方制度法第二十八條第二款規定，須以第二十五條第一項自治條例的立法方式方得加以限制人民之權利。因此，台北市選擇以符合地方制度法的自治條例方式訂定規範，形式上的立法技術誠值肯定。惟該草案，多處涉及人民權利的重大限制，如前述第一項涉及對業者職業選擇自由客觀條件限制，第二項涉及對業者職業執行（經營）自由的限制，第三項則為對青少年自由限制；而無論是法律或地方自治條例，都必須受憲法的放射效力之所及而不能逾越憲法，因此以下就相關憲法上的原則加以檢驗其規定是否合於憲法規定。

首先，職業執行（經營）自由的限制，是指立法者規定純粹的執行規範，詳盡的確定屬於該職業之成員應依何種形式與種類來完成其職業行為。一般咸認，立法者就此享有較大的裁量空間，至於判斷是否逾越界限的標準在於「是否基於合理的公益考量而認為恰當」。而上述第二項對職業執行自由的規範，如對空氣、照明等管制、色情之遏止等，若依循其所考量的公眾利益而言，大抵符合憲法規範，而仍在立法者的裁量範圍內。惟是否適宜全面禁菸，由於網路咖啡廳為消費性場所，而依草案規定，而希望多限制成年人為消費族群，如此是否適合全面禁菸，或採取吸煙區與非吸煙區的方式，恐有再商榷餘地。

其次，第一項就網路咖啡店的設置，限制須距離學校二百公尺以上，且限於商業區內。此為對業者職業自由客觀條件的限制，此種限制是職業自由的最高限制，由於此等客觀要件的成就與否，個人對其完全無影響力，故一般認為只有在保護「極重要的社會利益」時，才能予以限制，而也因對人民權利限制最為重大，故所受到的要件拘束也最多。因疑，須證明有特別重大的社會利益，遭受可證實或有高度可能之重大危害時，才能予以職業自由客觀條件的限制。準此，參酌「電子遊戲場業管理條例」第九條規定，對於電動玩具店的設置僅限學校五十公尺以外即可，而網路咖啡店的性質非僅止於休閒，更兼具知識收集的知識性，其限制反而須在距學校二百公尺以外方得開設，評量上顯有失當；而就現實面觀察，以台北市學校設立的密度之高，再加上須設於商業區的限制，台北市可以設立網路咖啡店之地恐怕屈指可數，如此亦恐過度壓縮業者的生存空間；而最重要的，此一限制主要目的當在於避免網路咖啡店的地點過於接近學校，使得青少年進入機會增加，產生青少年沈溺其中的社會問題，而由於青少年進入網路咖啡店並不必然就會造成犯罪或其他社會問題（至少目前看來情形並不嚴重），因此實在看不出此一限制保護了如何「迫切且極重要的社會利益」。從而，此一限制當不符合職業自由的客觀條件所應符合之標準，且規範上相較於其他法律而言，亦係有所失衡。

最後，為對第三項對青少年進入年齡及時間限制的檢討。草案中限制十五歲以下青少年除非由父母陪同，否則不得進入；未滿十八歲者，限制級電腦網路遊戲區不得進入，而普遍級電腦網路遊戲區，則限制在週一至週五晚上六時至十時，週六及週日上午八時至十時方得進入。由於國中至高中時期是對於網路的啟蒙與狂熱時間，對於上網求取新知或結交朋友，甚至是玩遊戲自有極大需求，草案中未深究學生進入原因即一律禁止青少年於上課時間進入，且何謂上課時間亦未清楚定義，如此對於學生的權利自有過度侵犯之嫌。我們建議，對於青少年應採取多瞭解的態度，而非僅係一味地加以灌輪成年人的價值觀，強加其接受，而對青少年亦應輔導多於禁止。從而，本項除可保留對於十五歲以下須由家長陪同的規定外，其餘對十八歲以下之限制亦應同此精神加以修正為是。

由於網路咖啡店的興起，暴露出傳統法規無法規範新興科技的情形，台北市政府為避免網路咖啡店成為治安死角，進而衍生為犯罪溫床，以符合地方制度法的方式制訂自治條例加以規範，其動機誠值肯定。只是草案中有許多規定無論自憲法，或自發展青少年健全身心的觀點而言，皆有過度侵犯人民基本權利之嫌。因此，應再加以修正，方得於求取青少年身心之保障及犯罪之遏止兩者間之最佳平衡。

（本評論代表作者個人之意見）