在民進黨執政八年即將接近尾聲之際，相當突兀的宣稱要通過《行政院組織法》修正草案，並將其列為本會期優先法案。此一倡議之背景是謝長廷在上個月在和陳水扁總統見面時當面建議，有些法律很多年無法通過，但有共識部分，例如《行政院組織法》等配套修正案，不論誰當選，都應該在總統大選前完成修法。接下來陳水扁在新春三願中希望政府能夠成功改造，從目前三十九個部會及委員會「瘦身」到二十二個部會及獨立機關。並呼籲朝野能夠全力促成已經延宕二十年的行政院組織法，在三月二十二日總統大選前完成三讀，讓未來新總統、新政府可以據以推動。所以本法案的提起，主要還是回應民進黨總統候選人謝長廷的主張。
再過三十多天就要總統大選了，在國會已經改選後，新的執政團隊即將產生，整個政治生態的大環境都會有不同的變化，在此短迫的期間中要完成一項國家結構的大工程，當然需要一些冷靜的時間來想一想，這樣的推動是否恰當。或者就如政院高層評估認為，在新總統於五二○就職前，由於新內閣尚未成立，「人情包袱會較少」，簡併部會應是變數最少的時刻，必須把握「黃金時間」？
從以上整個的背景看起來，修法的理由是：回應謝長廷的主張、把握大選前的黃金時間、修法後可以給未來的新國會和新總統推動。這三個重點的第一項「回應謝長廷的主張」，這一點可以略過不論，因為在討論行政院組織調整案的漫長過程中，並沒有看到他關注與參與的身影。第二項所謂的「把握黃金時機」說，在過去漫長的二十年研議時間中，現在這一個時間點已臻於成熟、條件最具足？這一點需要停看聽的地方可不少。關於第三點則不符合民主憲政的法則，新政府有新作為，新國會代表新民意，不需要舊的政府來替新政府訂功課、下遊戲規則，這是看守內閣最基本的道理。
政黨輪替後，民進黨政府在九十一年已提「行政院組織法修正草案」，沒有通過。行政院九十四年再向立法院提出的行政院組織法修正草案，最後也沒有通過。這樣的結果足以顯示，政治大環境沒有良好的氣氛、政黨之間的共識仍低，法案的內容還有爭議。草案尚未通過應該是一件好事，這裡我們對政治氣氛、政黨互動的議題比較不關心，而比較關注的地方是這一個法案實際推動後所造成的影響，或者說震撼，才是大家應該預為籌謀、有所預判、預為先見之處。以下分項敘述如後。
一、再造原理的回顧
所謂的政府再造和傳統行政改革的不同，主要的精神就在於：再造是放在全球競爭的脈絡中，強化國家競爭力的改革作為。在這一個普世化的再造原則之下，我們一定要開宗明義的檢視「行政院組織法修正草案」是否（1）提升了國家競爭力？（2）描繪了國家鴻圖大展、決勝千里的雄心與決心？（3）奠定國家長治久安的不磨基礎？
關於以上的三點在本法中實在感受不多，倒是政治意味、意識形態、利益角力的部分卻很明顯。
新版行政院組織法的設計與現制的最大不同點，就在委員會大量升格為部，也是各種版本角力最激烈之處。
是否升格為一個部，或是增設一個新的部，不是政治團體、利益團體、壓力團體的主張就可以決定的，更不應該是各方勢力鬥爭與妥協的結果，而是要符合設立部的基本原則。
部的增設不論是升格、或分化、或新立，都要回歸到一個原則 – 就是組織的成長原則。部會增設是一種組織成長的現象，在探討部會是否應該增加的時候，必須就組織成長的各項指標加以檢核，確認其有成長現象後，增設的考量才可以建立在「組織最適化」的平衡點上，不至於落入過度組織的弊病。
組織成長的第一項檢驗指標就是「規模成長」，也就是在組織內部在「資源滿溢」、「利潤豐厚」情況下的分化效果，並且已經顯現出對現有組織結構產生了爆破的潛勢與能量，它的驅動能量確確實實的造成組織規模的分化、結構的擴充，在未來的展望上，也將繼續保持、掌握這一種能量，創造出更大的利潤與更多的資源。
組織成長的研究係針對其規模的發展性，將其視為一種驅動過程，深入分析過程驅動的動力源所在，並且檢查此一現象是否合乎「長期驅動及適應性 long-run-Anpassung」的原則，也就是必須在驅動的動力之外，還要擁有持續性、耐久性的存續能力，在長時期的考驗中可以達成永續經營與發展的要求。
組織規模的成長必須經過形式上的度量檢驗，以合乎經濟學和社會學方法的標準，度量方式要求四點：
（1） 準確度/效度：必須建立精準的成長指標和度量指標，例如創造出更多、更高的價值，公平性、平等基準、或差異性等，都是精準度的檢驗指標。
（2） 客觀性：度量結果必須排除人因要素的介入與干預，純粹就適時的部分加以度量。
（3） 可靠性：可已經得起重複驗證。
（4） 務實性：結合生態與社會實況。
度量方法可以用在下列幾個指標上：
（1） 容量、數量、規模量、範圍等。
（2） 價值創造：獲利率、損益、附加價值、成本-效益關係等。
（3） 員額數、人事成本。
（4） 收支、財務、財政預算。
（5） 質化評估組織聲望的成長等。
從組織成長的觀點來評估每一個部會的結構，確實的評估其組織最適規模及其發展可能性，其實可以發現有非常多的次級機關，在「規模成長」、「資源滿溢」、「利潤豐厚」等等檢視指標下是不符合的。如果從組織規模、預算規模、員額規模等指標來看，幾乎所有新成立的部都不符合成立部級的要求，也沒有達到部的層級與水準。
三、精簡乎？
如果從比較的觀點來說，和加拿大、英國、美國、日本、瑞典、德國、法國、韓國、紐西蘭等等國家來比較，如果以土地面積來比，我們應該設的部應該是0.2個；如果以人口數來比，我們應該設的不應該是5.4個。八部二會的規模並不小。我們現在的走向有點像是紐西蘭的模式，國家小而部會多，紐西蘭現在也覺得太多，而我們卻在擴充當中。
有論者認為，從目前三十九個部會及委員會「瘦身」到二十二個部會及獨立機關，是一種精簡。但是在這裡我們要提醒的是，部級的會或者委員會的精簡或合併，在組織規模上算是小的，真正要注意的是：八個部變成十四個部，那個規模才是可觀的。現在先通過部的組織，以後的編製再另訂之。規模已經訂定，員額、官等如何可能縮編？
社會大眾的看法都以為部會精簡，其實不但不會精簡，而且已經埋下了擴張的潛勢因子。
精簡乎？政治符號的魔術罷了！
四、評估改造的總體成本
從成本的角度考量，部會設立與調整必須考慮立即將產生的成本，另外要加上組織在長期所需負擔的成本與組織損耗與負擔。
從組織建構曲線可以知道，在初設立部會時，成本較低，但是以後就會逐漸的升高，升高的幅度和部會的規模成正比，一般而言，國家設部，是層級最高，專業性、功能性、獨立自主性也達到最頂峰時，就可以設部，其橫向組織分化以及縱向層級的金字塔都達到相當龐大的規模，而且可以產生極大的經濟效益，發揮極大的社會功能、政治功能、或經濟功能時，這樣的部級才有總體成本的對應經濟性與合理性。第二條曲線是員額配置，在任何一個初設部級組織所需的人事費用都是增加預算的編列，所以有立即成本升高的問題，長期計算，員額人事費用也將佔去組織預算中的極大比例，所以組織總體負擔與消耗就會擴大。
在組織建構與人力配置方面的最適平衡點，必然取決於部級組織的經濟效益、運作規模、總體成本的精算結果，且必須合乎「成本-效益分析cost benefit analysis」的經濟行為合理性、政治行為合理性、與行政行為合理性的基本要求。否則，就不是理性的決定。
目前的部會調整案，在九十四年聯席會議審查及協商後通過了若干條文，這僅僅只是就部會的需要性得到了某些共識，但是讓整個調整案通過並付諸實施，並沒有一個總體的精算提出來對國人解釋，整個調整案到底會產生多少成本、多少效益、是精簡？還是打平？還是增加成本？這是一定要做的一個工作。不能夠再像從前的「精省」改革，號稱可以節省幾千億元，結果到今天主計處的統計卻是一毛也沒少。數字魔術在這一個國家重大變革中一定不可以再來操弄。
五、改造必須評估經驗曲線及成本合理性
任務與業務的重複性可以累積經驗和降低錯誤率，之後就可以依照既定規範來依樣處理及做決策，在重複的執行終將可以獲得更多的餘裕空間與時間，減少規劃、考量、試誤的精力與成本，其間可以節省的成本，依照數學對經驗曲線的計算公式，每當重複的事項/執行工作的內容累積到二倍時，執行時間可以減少20到30％。這一種節省現象當中就有合理化的極大空間與潛力，所以組織建構考量中必須注意，是否對組織中累積的經驗善加利用，或是背道而馳，不覺中增加了嘗試與試誤的成本，這是合理化的基本要求。
現在如果通過了行政院組織法的修正案，主要的八個部增加到十四個部，其中有六個部是新成立的，經驗值的建構一定會讓成本大大的提升，內部磨合的過程也一定成本驚人。在種種新人、新制度、新環境、新的運作規則通通就定位前，其混亂程度可想而知，混亂的結果卻要直接影響到總統大選。如果混亂的結果執政黨宣稱是國民黨居多數的國會通過的，那麼國民黨在選前就會平白的加上一個搞亂政府的作亂罪名。
六、再造要注意心理成本和社會成本
前研考會主委葉俊榮對於本法案表示看法，認為「組織改造最困難的部份就是公務員反彈，但這個難關都度過了，最後卻卡在立法院」。他所認為的最大障礙已經被克服了，但是就各國改革的經驗而論，法案的溝通與制定其實都還是高階層公務員的決策，等到開始推行以後真正的反彈才開始，那時候公務員已經實際受到改革的影響，他們有直接感受、直接被影響，反彈的聲勢才會正式開始，表面的組織合理化其實並不一定強過目前長期生態磨合後的實況。當反彈的聲勢漲起，組織就必須付出所有的心理成本、附加的績效成本、組織成本等等，並進而推波擴及社會的成本。銓敘部也精算預估有20萬人會受影響，並提供優惠的措施，當然可以緩和衝擊效果，但是，從政黨輪替以來，「政治不正確」、「不肯呼口號的」、「不隨意識型態起舞的」、「胡搞瞎搞看不下去的」許許多多公務員，在過去八年中已經退離的不知凡幾？現在這一波的再造改革浪潮如果有是一大批的公務員離去，而且鐵定是四十、五十歲的公務員為主。那麼，我們可以斷言，國家政府組織的智慧資產、公務員的智慧資本的流失，將是國家喪失競爭力的最根本原因。在工作崗位上的都是年輕的、經驗資淺的公務員，請問國家藍圖、國家競爭力從何而來？
七、小小的期待
行政院組織調整案是一個非常龐大而複雜的國家建設工程，需要縝密的規劃、流程的紮實設計、結果的精確推估，嚴謹的環環相扣才可能為國家奠定堅固的基礎。對於這樣巨大的一項建設工程，衡諸全球化競爭的脈絡，考察社會民生福祉之所需，我們希望這一項工程可以考慮幾點：
（1） 我們國家的競爭力要奠定在怎樣的基礎上？制度上應該有怎樣的設計？
（2） 對於族群融合、社會和諧、國家團結的社會重大議題，我們應有怎樣的思維與堅持？制度應該怎樣設計？原民會、客委會的設計仍然是一種「分化的」、「政治討好的設計」，難道不可以構想一個「民族事務委員會」或「族群融合事務委員會」來促進社會和諧、國家團結？
（3） 「我們有能力好的和能力不好的公務員，但是我們沒有貪污的公務員」，這是新加坡政府的名言。我們怎樣建立反貪瀆、肅弊端的廉能政府？該有怎樣的制度確保？民眾深深的引頸企盼。
（4） 「新加坡撥404億盈餘與民分紅」、「何美玥：小國才能實施」，這是報紙的頭條。當我們在實施政府再造的時候，我們應該好好的、靜靜的思索，要設計怎樣的制度才能讓我的國家強起來？我們的人民才不必常常聽到像何美玥這樣的話？
學者小小的期望，想必也是民眾卑微的期待。我們真的不希望這樣大的一項建設工程，像野牛一樣的衝過柵欄，不知道要衝到哪裡去。我們僅僅卑微的請求，已經二十年過去了，不需要吝惜多花一點時間想一想，上列的四點可以給我們答覆嗎？
（本文代表作者個人意見）