一、新的觀察角度


大部分學者研究民主化的時候，多從憲政體制的角度來看不同制度設計對民主的影響。而最常見的分類就是總統制、內閣制、與半總統制。例如林茲（Juan Linz）就認為總統制因為雙元正當性與零和賽局，而比較容易造成政治僵局及導向衝突；內閣制則較有彈性，對政治僵局有較快的調適力，比較有利於民主發展與鞏固。也有學者認為總統制領導明確，有助於帶領國家突破嚴重的社經困境，相對而言，多黨內閣制的政治常陷於不穩定、缺乏效率與快速處理危機的能力。不過，究竟哪一種制度有助於民主化，在學界至今仍無定論。


加州柏克萊大學政治系的副教授費雪（M. Steven Fish），在2006年1月的民主期刊（Journal of Democracy）上發表了一篇名為”Stringer Legislature, Stronger Democracies”的研究成果。他試圖從一個新的角度，即檢視特定機關的能力或權力，來探討政治制度對民主化的影響。首先將焦點放在國會的權力之上。


在實證研究上，他建立了一套評價國會權力的32項指標（PPI），包括國會監督總統與官僚機構的能力、國會在特定領域的權威性、國會免於總統控制的自由程度、國會為行使職權所能運用的資源等。一個國家由五個專家負責，就該國的憲法條文內容進行評估。他並選定東歐與前蘇聯等前共黨轉型國家作為研究的對象。而在評估民主化的表現上，作者乃使用Freedom House的調查結果。


二、實證研究的結果與解釋


研究結果顯示，國會的權力（PPI）與民主化的轉變（changes in FH score）之間，呈現強相關。因此費雪認為PPI是一個可以預測國家在採行民主憲法後，未來民主進展的很好指標。


費雪教授以俄羅斯與保加利亞兩國為例加以說明，兩個國家分別在1993年與1991年採行新的民主憲法，採行新憲法時兩國的民主表現以Freedom House score來表現的話，均為3.5分，即半自由國家。當時他們的國會權力指標分數（PPI）為0.44與0.78（俄羅斯國會權力較弱）。到了2005年時，兩國的民主表現分別為5.5（不自由）分與1.5（自由）分。國會權力對於國家民主化，顯然扮演重要影響。

保加利亞

俄羅斯

採行新憲法的時間

1991中

1993末

採行新憲法時的FH score

3.5 (Partly Free)

3.5 (Partly Free)

2005

1.5 (Free)

5.5 (Not Free)

PPI

0.78

0.44

費雪教授也嘗試探究這個實證結果，是否會因一個國家的經濟狀況的不同而有不一樣的結論。於是他找了四個在1990年國民所得不到800的國家進行比較。結果只要是國會權力較大的國家，到了2005年時的民主表現都會比較好。（詳如下表）因此國會權力大小與民主化表現之間的關係，在經濟表現比較不好的國家，同樣得到了證明。

Albania

Macedonia

Mongolia

Tajikistan

1990 per capita

800

800

500

700

2005 FH score

3(Partly Free)

3

2(Free)

5.5(Not Free)

採行新憲時間

1991

1991

1992

1991

PPI

.75

.78

.81

.41

費雪教授進一步試圖回答這個實證研究得到的結論。他認為，第一，弱勢的國會損害水平的究責（accountability）機制。為了權力能有效行使的期待下，總統往往成為最大受益者，而使權力集中於一身。且在轉型的早期過程中，司法也常常孱弱而無力制衡。所以國會成為唯一能有效制衡權的機構。第二，弱勢國會將破壞政黨發展而損害垂直的究責機制。一方面無法形成政黨競爭，另方面人民無法藉著政黨作為連結來控制民選官員。


三、對台灣政治的啟示


如果我們把觀察的焦點移回台灣，這個研究的結論，或許可以帶給我們許多不同的啟示與省思。台灣目前的發展似乎正與費雪教授的結論背道而馳。首先，我們的政治文化中強調萬能政府，亦即一個強大的行政權，因而民眾對於總統或是行政權的施政表現有很高的期待，反而忽略甚至貶低了的立法部門對國家民主發展的重要性。


其次，我國國會的發展，一直在強大行政權的籠罩下，淪為政治決策過程中的配角或輔助性質，較缺乏健全的制衡機制。而各黨在推動一個更為獨立自主、更為強大的國會改革目標上，也不積極。


立法院不斷被行政權污名化，而逐漸失去了民眾的信賴；而國會雖然在選制與席次上進行了重大改革，但是對於強化國會職權，與革新國會運作的結構性沉疴，步調緩慢，毫無具體進展。這些問題都可能會成為台灣民主化過程中的隱憂。費雪教授的研究結論，不得不讓我們對台灣未來的民主表現，抱持謹慎且憂心的態度。

（本文代表作者個人意見）