台灣近年來的失業率不僅居高不下，且有更趨惡化之勢，其主要的原因乃是國內產業結構變遷的結果。雖說勞基法退休制度是中高齡轉業困難的原因之一，但是此一制度早在一九八四年以後便已存在，而失業率的攀升卻是始自一九九五年。因此勞基法退休制度不是近年來失業率攀高的主要因素。

又有謂外勞的引進是台灣失業率升高的原因之一。外勞的引進是因外勞的勞動成本低於本勞之故，引進外勞可以降低生產成本，提高出口競爭力。由於傳統產業面對大陸與東南亞國家廉價勞力的競爭壓力，在升級困難與轉型不易下，傳統產業只有藉助外勞以維持市場。然而使用外勞的方式，可以讓外勞牽就資本，或讓資本遷就外勞；前者是外勞引進國內，後者則是從事海外投資。而不論是外勞引進或是海外投資，都將造成對本勞需求的減少。從製造業的就業來看，國內就業的職員人數是增加之勢，但包含外勞在內的工人人數則是減少之態；這顯示的是管理行銷的人才需求增加，但生產則是趨於萎縮。

另外，企業仍不斷要求引進外勞的呼籲，顯示外勞的數量在國內仍是供不應求，對傳統產業而言，若不能繼續引進外勞，剩下的缺口，就只有海外投資一途。海外投資，就是國內生產的減少，不僅初級勞力就業機會將減少，也將使生產線上之監佐人員隨之被資遣。易言之，縮減外勞將對等地，使海外投資增加。海外投資，不僅減少國內勞動需求，也將導引台幣的貶值，有助於出口的增加，與抑制進口的功能。

台灣失業率在一九八五年達到二‧九％的高峰後，台灣傳統產業也開始面臨大陸與東南亞新興工業更廉價勞力的競爭與威脅，而漸趨萎縮。所幸，台灣因房地產與股市等泡沫經濟的興起，營建業順勢大肆擴張，不僅沖銷了傳統產業釋放出的初級勞力，更為初級勞力創造更多的就業機會，使失業率不僅未上升，反而趨於下降至一九九四年的一‧四五％。

然而，一九九五年後，傳統的製造業仍持續萎縮，但因泡沫經濟幻滅，營建業因餘屋過多而開始萎縮，反成雪上加霜，才開始使得台灣失業率逐年攀升。整體而言，台灣農工業的就業機會萎縮，只有服務業一枝獨秀。而製造業的就業也呈萎縮的態勢。

如果以國中以下教育程度所佔比率觀察，並以整體的比率為基礎，比例值大於一的產業都屬初級勞力密集的產業。在男性就業的產業中，金融保險及不動產業、公共行政業、工商服務業及水電燃氣業是高級勞力密集的產業，社會及個人服務業、商業、製造業和交通通信業屬於中級勞力密集的產業，而礦土業、營造業與農業是初級勞力密集的產業。就女性就業者的產業觀察，公共行政業、金融保險及不動產業、工商服務業、和交通通信業是高級勞力密集的產業，社會及個人服務業是屬中級勞力密集的產業，而礦土業、水電燃氣業、商業、製造業、營造業、和農業則是初級勞力密集的產業。

再者，女性就業人數比率為三九‧九七％，以此為比較基準，萎縮的農工業多屬男性密集的產業，相對地，新興的服務業則屬女性密集的產業。在性別、學歷、與年齡的限制下，使得男性低學歷之中高齡勞工轉業困難，造成失業期間的延伸，及失業人口的堆疊。

因此，法令的約制或外勞的應用都不是近年來失業率升高的主要因素，造成今日失業率的堆疊，實是因國際競爭壓力，使國內傳統產業萎縮所致；同時，國內經濟的轉型與產業的交替，在性別、學歷、與年齡的限制下，使失業勞工轉業面臨困難。而且，國內產業結構調整迅速，但人力結構的調適卻相對地遲頓，導至近年來，失業的增加。

雖然台灣產業結構由工業朝服務業在轉型，但台灣的服務業都屬內需導向的發展，因國內市場狹小，易於飽和；如果金融保險、不動產業和工商服務業不能發展國際競爭力，則未來服務業的成長空間將是有限的。

當前的失業問題源自產業結構調整迅速，但國內人力結構則相對地調適緩慢，以至於初級勞力有供過於求，而高級勞力有供不應求的現象。長期的政策應是減緩初級勞力的堆積，並從國際觀的角度，強化高級勞力的培養。由於科技或知識經濟的來臨，商品與專業技能的週期將會縮短，技能改造需求將會增加，同時，轉行與轉業的頻率也將會升高。終生學習環境的營造，將是提高勞工移轉能力的必要措施。為了奠定每人的學習基礎，國民教育應延伸至高中職程度，也是不可忽視的教育政策。

轉業困難是當前初級勞力失業的主要原因，因此技能養成與就業輔導之學用合一機制的設計也是重要的工作。職訓局的職業訓練工作，應改變為公辦民營的方式。職訓局可就中高齡之初級勞力的失業者，發給職業訓練券方式，以為職訓成本的補貼。此種機制可對民營職訓服務業者，課以完成訓練後亦須同時推介工作的義務，否則職業訓練券不予兌現。其作用在於提高職訓服務業者，不僅有招收學員的競爭環境，亦使之有職缺信息蒐集的積極態度。當然，為防範業者招引不實，或避免受訓學員蒙受欺罔之可能損害，職訓局應制訂民營職訓機構管理辦法，以為管理的法令依據。

而為保障失業者的生活，失業救助除了失業保險給付之外，還可以依既有基本工資水準給付失業補助金額，以為職業訓練津貼；並額外發給職業訓練券，同時強制受失業補助者接受公辦民營的職業訓練。

(本評代表作者之意見)(中國時報 89年10月27日)