一、背景
今年一月台南市長賴清德公開宣示一年內國民黨籍議長李全教當選無效和議長賄選官司未確定前，他絕不會進市議會。至今台南市府團隊依然拒絕赴市議會報告與備詢，引發各界爭議。
賴市長表示不進入議會但仍會以開放政府的方式，接受市民監督。並堅持此舉係為對捍衛民主價值，不計毀譽。但連向來親綠的自由時報也出現質疑聲音，其私下電訪57位台南市議員，有32位議員認為賴市長應該赴議會備詢，其中甚至包含7位民進黨籍市議員。民進黨台南市議會黨團雖然力挺決議不進場開會，但部分議員擔憂若兩個會期不開會，將恐遭解除職務，私下已有雜音浮現。（地制法第80條規定：「直轄市議員、縣(市) 議員、鄉(鎮、市) 民代表連續未出席定期會達二會期者，亦解除其職權。」）
賴市長憑藉高民意支持，不論其所持理由之正當性高低，竟破壞民主政治的基本原則，拒絕議會監督，民眾對此是否有課責監督之餘地？或是僅能任其恣意而為？
二、市長拒赴議會接受監督已然違法
根據地方制度法規定，市長與市府團隊必須到議會接受監督質詢。地方制度法第48條規定：「直轄市議會…定期會開會時，直轄市長…應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長…，均應就主管業務提出報告。 直轄市議員…於議會、代表會定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」第49條也規定：「直轄市議會…大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請前條第一項各該首長或單位主管列席說明。 直轄市議會…小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長…以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。」
此外，地方議會還擁有十項職權，包括：「一、議決直轄市法規。二、議決直轄市預算。三、議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。四、議決直轄市財產之處分。五、議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。六、議決直轄市政府提案事項。七、審議直轄市決算之審核報告。八、議決直轄市議員提案事項。九、接受人民請願。十、其他依法律賦予之職權」等（地方制度法第35條），市府重要施政，不可能繞過議會而獨立完成，更不應脫離地方議會的政治監督。
事實上賴市長不僅違反了地方制度法的相關規定，更破壞民主分權制衡的基本精神。賴市長主張今年市政預算已經通過，重大施政均能順利推動等，透過其他方式接受市民監督等，實不足以作為不進議會的理由。倘中央或地方執政者均本此歪理，只要議會通過預算後即可置之不理，透過所謂其他方式對民眾負責，那民主政治分權制衡又何需存在？議會監督政府施政的基本責任又如何發揮？
況且李全教個人涉犯賄選等官司，在尚未定讞前，其議員資格不受影響，且議會採合議制，亦非議長一人所獨有；以議長一人涉犯司法案件為由，而讓整個市府行政團隊拒絕接受議會之監督，理由更難服人。而以高道德標準檢驗他人進行政治對抗的賴市長，目前自己也身陷另起賄選司法案件中，拒入議會的高道德訴求，已然崩解。
三、現行監督課責機制
目前制衡賴市長違法之舉的途徑有五：第一是監察院的究責，其二則是民眾的罷免，第三與第四為地方制度法現行化解機制，最後則是透過行政訴訟。惟此等途徑是否得以有效監督課責？茲分述如下。
（一）監察院彈劾
首先，監察院除民意代表外，對民選地方首長仍有監督究責之權，過去更不乏彈劾民選地方首長之例。例如前台東縣長鄺麗真因考察違反政府採購法、前台北縣長尤清因治水不力、前台中市長林柏榕因威爾康西餐廳大火等，均遭監察院彈劾，不過除林柏榕市長遭公懲會停職半年處分外，其餘均懲以記過之處分。而前基隆市長張通榮教唆員警縱放酒駕者、前台中市長胡志強因哈拉夜店火災等，則經調查但未通過彈劾。
台南市議會已做出決議譴責賴市長與市府，並將市長及市府官員移送監察院懲處，日前監察院也對賴市長進行約詢。雖然監察院彈劾調查的啟動並不一定需要複雜的程序與嚴謹的證據法則，只要地方首長有違法、失職的可能，就可以進行，是現今最迅速的究責機制。不過，監察院僅有彈劾的發動權，最終懲戒決定權仍掌握在公務員懲戒委員會之手，這個階段則需要比較嚴謹的證據，因此如前述之例，許多案子就算通過了監察院的彈劾，但往往最後只是記過收場。對於政治人物的實際課責壓力實屬有限。其次，監察院雖獨立行使職權，但其成員與組成過程仍充滿一定之政治性，故其對民選首長的作為進行懲處，常易引發政治鬥爭與打壓的爭議。
（二）選民罷免
第二個課責機制則是罷免。根據公職人員選舉罷免法第75條第1項規定：「公職人員之罷免，得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案。但就職未滿一年者，不得罷免。」不過選罷法對於公職人員的罷免設有若干之程序限制與門檻。包括必須有原選區選民2%的提議，其後必須在30日內完成13%選民的連署，才能成案，最後還必須有原選區選民1/2以上投票，有效票中1/2以上同意罷免，才能通過。
相較於罷免制度較發達的美國，我國罷免連署門檻相對寬鬆（在有州層級罷免的部分，美國有19個州連署門檻為25%，7個州為10-15%，2個州為33%-40%），但通過的門檻卻較為嚴格。且實踐上，並無地方行政首長被成功罷免之例。因此在民眾課責上，罷免雖然對政治人物最直接而強烈的方式，但受限於發動罷免之成本與難度較高，除非該公職人員行為已經天怒人怨，選民對其無法忍受且願意付諸行動，則以現在罷免的程序而言，對地方首長課責的實際壓力應屬有限。且賴市長就職仍未滿一年，現階段發動罷免根本於法無據。
（三）中央協商
地制法雖明確規範地方首長向地方議會進行施政報告與備詢之義務，但對於地方首長與官員違反此義務時，卻沒有清楚的處罰或其他處理規定。過去地方政府首長率隊退席抗議偶有所聞，但長時間拒絕議會監督則無法想像，是以此部分之規範可考慮修法補強，以避免日後類似的府會僵局經常出現，而損害地方自治的民主根基。
不過儘管如此，地方制度法對於府會出現爭議時，並非全無處理的機制設計。根據地方制度法第38條規定：「直轄市政府…對直轄市議會…之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會…得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之」，換言之，當台南市議會決議要求市府團隊進入議會報告備詢接受監督，而市府拒絕時，台南市議會可以先報請行政院邀集各機關協商解決。雖然結果可能只是延長政治對抗的戰場，但也可能是一個雙方溝通與互下台階的機會之窗。
（四）中央強勢介入
此外，地方制度法第76條第一項還有更霹靂的手段：「直轄市、縣(市) 、鄉(鎮、市) 依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」當然若地方政府對代行處理認為窒礙難行時，可以提出申訴，由中央機關審酌事實來決定是否撤銷處分。如果地方政府認為中央代行處理違法時，可依行政救濟程序處理。
不過此次市長拒絕進入議會，雖屬依法應作為而不作為，但是否已「致嚴重危害公益」或有「妨礙地方政務正常運作」，且屬於「適於代行處理」的事情，則恐存在許多爭議。尤其中央如何「代行處理」，實際上亦有困難，而目前亦看不出中央有意積極介入的意向。
（五）司法訴訟
依據行政訴訟法第八條：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」台南市議會可援此在行政法院狀告台南市長及市府官員，要求台南市長及市府官員履行（給付）地方制度法之法定義務，赴市議會報告並備質詢。
惟行政訴訟法該條似用於人民與中央或地方機關間之爭訟，而機關間權限之爭議是否可以援引該條請求行政法院裁判，或有爭議。不過參照大法官釋字553號解釋，有關行政院撤銷台北市政府里長延任之處分，大法官認為台北市政府可依訴願法或行政訴訟法向訴願機關或行政法院請求救濟。故有關台南市政府及市議會兩機關有關地方制度法權限上之爭議，亦應可準此解釋，請求行政法院裁判。
透過司法途徑，可形成另一個施壓的管道。若行政法院願意審理並做成具有拘束力的判決，或可解決當前爭議，並給予違法者更大警惕。
四、建議
綜上分析，目前地方制度法之規範對於當前問題似無法提供有效之化解與課責機制，民選首長恐憑藉自己高民意支持，從而破壞民主體制。建議可以過修改地方制度法補強漏洞，並增強議會課責的強度，以期地方自治之民主能更形鞏固。
（一）修改地制法，將地方首長拒赴議會報告與接受質詢納入停職或解職的事由
地制法第78及79條臚列列地方首長與民代等停職與解職之事由，建議將違反地制法第48及49條情形，納入停職與解職事由。建議初次違反前述兩條規定時，上級機關先予停職半年之處分，若復職後再犯，則直接予以解職。以遏止地方首長破壞民主基本原則，違反地制法之強制義務規定，挾民意而漠視法律之誇張行徑。
（二）比照總統罷免制度，增加議會提案的途徑，以增強議會制衡之課責力量
為強化議會對民選行政首長之制衡與課責，對於民選地方首長之罷免，增加議會提案一途。建議修改地方制度法或公職人員選舉選罷法，當地方政府首長違法失職時，經地方議會全體議員1/3提議，2/3之決議提出罷免案，交由地方選委會辦理後續罷免事宜。通過門檻則維持現行選罷法規定，必須由選區選民1/2以上投票，有效票超過1/2贊成者，罷免立即生效。
今年一月台南市長賴清德公開宣示一年內國民黨籍議長李全教當選無效和議長賄選官司未確定前，他絕不會進市議會。至今台南市府團隊依然拒絕赴市議會報告與備詢，引發各界爭議。
賴市長表示不進入議會但仍會以開放政府的方式，接受市民監督。並堅持此舉係為對捍衛民主價值，不計毀譽。但連向來親綠的自由時報也出現質疑聲音，其私下電訪57位台南市議員，有32位議員認為賴市長應該赴議會備詢，其中甚至包含7位民進黨籍市議員。民進黨台南市議會黨團雖然力挺決議不進場開會，但部分議員擔憂若兩個會期不開會，將恐遭解除職務，私下已有雜音浮現。（地制法第80條規定：「直轄市議員、縣(市) 議員、鄉(鎮、市) 民代表連續未出席定期會達二會期者，亦解除其職權。」）
賴市長憑藉高民意支持，不論其所持理由之正當性高低，竟破壞民主政治的基本原則，拒絕議會監督，民眾對此是否有課責監督之餘地？或是僅能任其恣意而為？
二、市長拒赴議會接受監督已然違法
根據地方制度法規定，市長與市府團隊必須到議會接受監督質詢。地方制度法第48條規定：「直轄市議會…定期會開會時，直轄市長…應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長…，均應就主管業務提出報告。 直轄市議員…於議會、代表會定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」第49條也規定：「直轄市議會…大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請前條第一項各該首長或單位主管列席說明。 直轄市議會…小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長…以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。」
此外，地方議會還擁有十項職權，包括：「一、議決直轄市法規。二、議決直轄市預算。三、議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。四、議決直轄市財產之處分。五、議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。六、議決直轄市政府提案事項。七、審議直轄市決算之審核報告。八、議決直轄市議員提案事項。九、接受人民請願。十、其他依法律賦予之職權」等（地方制度法第35條），市府重要施政，不可能繞過議會而獨立完成，更不應脫離地方議會的政治監督。
事實上賴市長不僅違反了地方制度法的相關規定，更破壞民主分權制衡的基本精神。賴市長主張今年市政預算已經通過，重大施政均能順利推動等，透過其他方式接受市民監督等，實不足以作為不進議會的理由。倘中央或地方執政者均本此歪理，只要議會通過預算後即可置之不理，透過所謂其他方式對民眾負責，那民主政治分權制衡又何需存在？議會監督政府施政的基本責任又如何發揮？
況且李全教個人涉犯賄選等官司，在尚未定讞前，其議員資格不受影響，且議會採合議制，亦非議長一人所獨有；以議長一人涉犯司法案件為由，而讓整個市府行政團隊拒絕接受議會之監督，理由更難服人。而以高道德標準檢驗他人進行政治對抗的賴市長，目前自己也身陷另起賄選司法案件中，拒入議會的高道德訴求，已然崩解。
三、現行監督課責機制
目前制衡賴市長違法之舉的途徑有五：第一是監察院的究責，其二則是民眾的罷免，第三與第四為地方制度法現行化解機制，最後則是透過行政訴訟。惟此等途徑是否得以有效監督課責？茲分述如下。
（一）監察院彈劾
首先，監察院除民意代表外，對民選地方首長仍有監督究責之權，過去更不乏彈劾民選地方首長之例。例如前台東縣長鄺麗真因考察違反政府採購法、前台北縣長尤清因治水不力、前台中市長林柏榕因威爾康西餐廳大火等，均遭監察院彈劾，不過除林柏榕市長遭公懲會停職半年處分外，其餘均懲以記過之處分。而前基隆市長張通榮教唆員警縱放酒駕者、前台中市長胡志強因哈拉夜店火災等，則經調查但未通過彈劾。
台南市議會已做出決議譴責賴市長與市府，並將市長及市府官員移送監察院懲處，日前監察院也對賴市長進行約詢。雖然監察院彈劾調查的啟動並不一定需要複雜的程序與嚴謹的證據法則，只要地方首長有違法、失職的可能，就可以進行，是現今最迅速的究責機制。不過，監察院僅有彈劾的發動權，最終懲戒決定權仍掌握在公務員懲戒委員會之手，這個階段則需要比較嚴謹的證據，因此如前述之例，許多案子就算通過了監察院的彈劾，但往往最後只是記過收場。對於政治人物的實際課責壓力實屬有限。其次，監察院雖獨立行使職權，但其成員與組成過程仍充滿一定之政治性，故其對民選首長的作為進行懲處，常易引發政治鬥爭與打壓的爭議。
（二）選民罷免
第二個課責機制則是罷免。根據公職人員選舉罷免法第75條第1項規定：「公職人員之罷免，得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案。但就職未滿一年者，不得罷免。」不過選罷法對於公職人員的罷免設有若干之程序限制與門檻。包括必須有原選區選民2%的提議，其後必須在30日內完成13%選民的連署，才能成案，最後還必須有原選區選民1/2以上投票，有效票中1/2以上同意罷免，才能通過。
相較於罷免制度較發達的美國，我國罷免連署門檻相對寬鬆（在有州層級罷免的部分，美國有19個州連署門檻為25%，7個州為10-15%，2個州為33%-40%），但通過的門檻卻較為嚴格。且實踐上，並無地方行政首長被成功罷免之例。因此在民眾課責上，罷免雖然對政治人物最直接而強烈的方式，但受限於發動罷免之成本與難度較高，除非該公職人員行為已經天怒人怨，選民對其無法忍受且願意付諸行動，則以現在罷免的程序而言，對地方首長課責的實際壓力應屬有限。且賴市長就職仍未滿一年，現階段發動罷免根本於法無據。
（三）中央協商
地制法雖明確規範地方首長向地方議會進行施政報告與備詢之義務，但對於地方首長與官員違反此義務時，卻沒有清楚的處罰或其他處理規定。過去地方政府首長率隊退席抗議偶有所聞，但長時間拒絕議會監督則無法想像，是以此部分之規範可考慮修法補強，以避免日後類似的府會僵局經常出現，而損害地方自治的民主根基。
不過儘管如此，地方制度法對於府會出現爭議時，並非全無處理的機制設計。根據地方制度法第38條規定：「直轄市政府…對直轄市議會…之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會…得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之」，換言之，當台南市議會決議要求市府團隊進入議會報告備詢接受監督，而市府拒絕時，台南市議會可以先報請行政院邀集各機關協商解決。雖然結果可能只是延長政治對抗的戰場，但也可能是一個雙方溝通與互下台階的機會之窗。
（四）中央強勢介入
此外，地方制度法第76條第一項還有更霹靂的手段：「直轄市、縣(市) 、鄉(鎮、市) 依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」當然若地方政府對代行處理認為窒礙難行時，可以提出申訴，由中央機關審酌事實來決定是否撤銷處分。如果地方政府認為中央代行處理違法時，可依行政救濟程序處理。
不過此次市長拒絕進入議會，雖屬依法應作為而不作為，但是否已「致嚴重危害公益」或有「妨礙地方政務正常運作」，且屬於「適於代行處理」的事情，則恐存在許多爭議。尤其中央如何「代行處理」，實際上亦有困難，而目前亦看不出中央有意積極介入的意向。
（五）司法訴訟
依據行政訴訟法第八條：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」台南市議會可援此在行政法院狀告台南市長及市府官員，要求台南市長及市府官員履行（給付）地方制度法之法定義務，赴市議會報告並備質詢。
惟行政訴訟法該條似用於人民與中央或地方機關間之爭訟，而機關間權限之爭議是否可以援引該條請求行政法院裁判，或有爭議。不過參照大法官釋字553號解釋，有關行政院撤銷台北市政府里長延任之處分，大法官認為台北市政府可依訴願法或行政訴訟法向訴願機關或行政法院請求救濟。故有關台南市政府及市議會兩機關有關地方制度法權限上之爭議，亦應可準此解釋，請求行政法院裁判。
透過司法途徑，可形成另一個施壓的管道。若行政法院願意審理並做成具有拘束力的判決，或可解決當前爭議，並給予違法者更大警惕。
四、建議
綜上分析，目前地方制度法之規範對於當前問題似無法提供有效之化解與課責機制，民選首長恐憑藉自己高民意支持，從而破壞民主體制。建議可以過修改地方制度法補強漏洞，並增強議會課責的強度，以期地方自治之民主能更形鞏固。
（一）修改地制法，將地方首長拒赴議會報告與接受質詢納入停職或解職的事由
地制法第78及79條臚列列地方首長與民代等停職與解職之事由，建議將違反地制法第48及49條情形，納入停職與解職事由。建議初次違反前述兩條規定時，上級機關先予停職半年之處分，若復職後再犯，則直接予以解職。以遏止地方首長破壞民主基本原則，違反地制法之強制義務規定，挾民意而漠視法律之誇張行徑。
（二）比照總統罷免制度，增加議會提案的途徑，以增強議會制衡之課責力量
為強化議會對民選行政首長之制衡與課責，對於民選地方首長之罷免，增加議會提案一途。建議修改地方制度法或公職人員選舉選罷法，當地方政府首長違法失職時，經地方議會全體議員1/3提議，2/3之決議提出罷免案，交由地方選委會辦理後續罷免事宜。通過門檻則維持現行選罷法規定，必須由選區選民1/2以上投票，有效票超過1/2贊成者，罷免立即生效。