一、前言
去年九月檢察總長向總統陳報特偵組獲取立法院長涉及司法關說資料，掀起政壇軒然大波，特偵組存廢與定位成為爭論議題。法務部已提出法院組織法修正草案，擬將特偵組將從最高檢察署降級改隸高檢署。此舉是否足以消弭特偵組存廢爭議及相關問題，值得關注。
二、特偵組改隸高檢署之修法構想
綜觀此次法務部所提修法建議，其主要方向及目的，可歸納如下：
（一）維持特偵組之組織
雖有人認為，現行特偵組之設計破壞檢察官分案規範，易啟檢察總長干預個案偵查之弊，紊亂檢察體系內部監督機制，以及與廉政署功能疊床架屋，而主張廢除特偵組。惟鑑於特偵組職司之案件，非一般個別檢察官所能勝任，維持機動、不受政治力干擾的打擊犯罪單位，實屬犯罪偵防之必要，故此次修法仍維持特偵組之組織。
（二）調整特偵組之隸屬層級
在維持特偵組設置之前提下，此次修法只調整特偵組隸屬層級，改隸高檢署，修法內容並不複雜，僅需修正法院組織法第63條之1有關特偵組設置之規範，將現行條文中「最高法院檢察署」及「檢察總長」等文字，改為「高等法院檢察署」及「檢察長」即可。
（三）解決目前特偵組偵結案件再議之爭議
依刑事訴訟法第256條及第256條之1規定，告訴人或被告對檢察官所為不起訴處分、緩起訴處分或撤銷緩起訴處分，得向上級法院檢察署檢察長或檢察總長聲請再議。目前由於特偵組隸屬最高檢察署，其偵辦之案件除起訴後由法院審理外，若為不起訴或緩起訴處分，將發生應向何人提出再議之爭議。倘向檢察總長提出再議，不無「球員兼裁判」疑慮，再議制度將形同具文。若向高檢署檢察長提出，又將形成高檢署檢察長審核檢察總長案件之情形，勢必衝擊「檢察一體」原則。
因此，特偵組若改隸高檢署後，再議案件即可向檢察總長聲請，可解決目前所發的法律爭議。
三、特偵組改隸高檢署之訾議
特偵組職司之案件，既非一般檢察官所能單獨勝任，特別檢察制度亦非我國所獨創，基於犯罪偵防之需要，以及避免政治干擾，穩定檢察制度之發展，特偵組實有繼續維持之必要。然而特偵組組織之改革，若僅將其自最高檢改隸於高檢署，此種隸屬層級更迭的形式變革，將產生以下弊病：
（一）悖離特偵組設置之初衷
最高法院檢察署特別偵查組（稱特偵組）的前身，乃2000年7月成立的台灣高等法院檢察署「查緝黑金行動中心」。由於僅係臨時性的任務編組，並非常設性機關，亦無任何法律依據，在運作上面臨諸多法治與成效質疑，而要求其常設化、法制化呼聲日益高漲。
尤其在2005年爆發高捷等多起弊案，涉案人員均為高階的公務員，檢察官能否公正不受干擾辦案備受質疑，並成為民眾關注的焦點。在面對要求法制化以及確保檢察官獨立性呼聲下，立法院於2006年1月修正通過法院組織法，一方面將檢察總長由總統直接任命，改為經立法院同意後任命。另增訂第63條之1規定，於最高法院檢察署下設特別偵查組。考其立法緣由，旨在使檢察總長獲得間接民意基礎的支持，並直接領導特偵組偵辦危害國家民主體制、經濟市場秩序，以及危害社會公安事件等重大案件之訴追。
因此，特偵組之設置，與檢察總長透過國會同意後任命，取得間接民意基礎，以對抗不當政治干擾，具有二合一相輔相成的關係。當特偵組改隸高檢署，檢察總長須經國會同意任命之關鍵要素已不復存在，其是否仍有維持之必要？抑或高檢署檢察長亦須經國會同意後任命，以為配套措施？實不無疑問。尤其是特偵組改隸高檢署，與先前「查緝黑金行動中心」又有何不同？此種設計無疑是走回頭路。然不論如何，單純將特偵組改隸高檢署，實已悖離特偵組設置的立法初衷。
（二）無法解決目前特偵組運作病灶
目前特偵組運作為人詬病，甚至要求廢除的主要原因，在於監督不足及檢察總長濫用指揮權之疑慮。
特偵組職司之案件屬特殊第一審案件，然其組織上卻隸屬最高法院檢察署，自檢察一體角度觀之，不僅造成職權行使扞格，例如前述再議之爭議，此種跳過兩個層級監督的設計，亦可能產生內部監督機制不足的弊病。
又「法官法」固設有檢察官評鑑機制，然依該法第89條第3項規定，檢察官評鑑委員會由檢察官三人、法官一人、律師三人與社會公正人士四人所組成，根據「檢察官評鑑委員會組織規程」第3條第3項，這些委員由法務部遴選，能否有效監督，仍有待觀察。況且檢察官評鑑係對「人」之監督，對於偵查案件能否有效發揮「事」的監督功能，亦不無疑疑問。
此外，依據法院組織法第63條規定，檢察總長或檢察長或對於下屬檢察官有指揮權限。復依同法第64條規定，檢察總長或檢察長對於下屬檢察官承辦案件的狀態不滿意，其有親自處理案件的案件收取權，又或者有移轉案件給其他檢察官的案件移轉權限。此乃基於「檢察一體」原則，檢察首長的指揮及案件收取權、移轉權。然而檢察首長若不當行使案件收取權、移轉權及指揮權，即可能侵害「檢察官獨立性」，倘若檢察官仰承上意辦案，更有造成檢察官難以維持「客觀性義務」的危險。
上述目前特偵組組織運作上之弊病，即便將其改隸於高檢署，恐仍無法避免。尤其是高檢署檢察長任命不經國會同意，能否不受干涉適正執行職務？非無疑問。是否會因層級較低，而更易受到干涉？檢察首長不當行使案件收取權、移轉權及指揮權，係「檢察一體」不當擴張所致，縱將特偵組改隸高檢署，仍可能發生檢察首長干涉所屬檢察官之弊，例如去年關說案中高檢署檢察長之行為。因此，欲以形式上隸屬層級的改變，尋求適度權力節制之監督，恐難令人樂觀。
（三）無法完全解決特偵組偵結案件再議之爭議
法務部認為，特偵組改隸高檢署後，目前有關偵結案件所引發再議之爭議，將可迎刃而解。然而有認為，特偵組固然可跨審級、轄區辦案，然其所為起訴或不（緩）起訴處分，與地檢署檢察官無異。就訴訟審級之觀點而言，特偵組偵辦之案件，仍屬一審之案件，故有關再議之聲請，應向台灣高等法院檢察署提出。因此，縱令特偵組改隸高檢署，仍無法避免高檢署檢察長「球員兼裁判」，自審再議案件之質疑。
四、結論與建議
綜上所述，特偵組改隸高檢署，僅形式上調整特偵組組織隸屬層級，並無法真正解決特偵組運作上之弊病。因此，為解決特偵組定位運作面臨的困境以及存廢的爭論，似可從強化檢察官獨立性、監督及組織調整三方面著手。
（一）強化檢察官獨立性－檢察一體的適度修正
特偵組設置之目的，在於藉由組織與職權之特殊性，避免組織層級及外界之干涉，強化檢察官辦案獨立性仍不免遭受奉上命辦案之質疑。究其原因，實係過度強調檢察一體所致，由於檢察首長握有極大的案件收取與移轉之權力，自然弱化檢察官辦案獨立性。因此，強化檢察官職權獨立性之關鍵，即在適度調整檢察一體的內涵，尤其是嚴格限制檢察首長對案件的收取權與移轉權。
（二）透過國民參與強化偵查程序的監督機制
檢察官濫權偵查起訴，係要求廢除特偵組理由之一，檢察官監督機制不完備，實為落人口實的主因。「訴訟社會化」既是司法改革之趨勢，推動人民觀審制度，落實國民參與審判，刻正如火如荼進行，屬於刑事訴訟重要環節的偵查程序，自不能置身事外，檢察官「公訴權獨占」的觀念，亦應有所修正。因此，建議可參仿日本「檢察審查會」制度，透過國民參與，針對檢察官不起訴、緩起訴或行政簽結進行個案審查，強化偵查程序的監督機制。
（三）特偵組組織之調整－改隸地檢署vs.廉政特別檢察署
法務部擬修法將特偵組改隸高檢署，或可減少目前特偵組偵結案件再議之部分爭議，然而卻未能根除現行特偵組定位與運作之弊病，更將悖離特偵組設置的初衷，招致「走回頭路」的批評。尤其是特偵組組織與職權行使間的扞格，組織上雖隸屬上級檢察機關，但偵辦案件仍須向一審法院起訴為之，從而衍生前述案件再議之爭議。因此，為解決目前順特偵組組織與職權之齟齬，建議可參考日本地檢廳「特搜部」之設計，於幾個主要地檢署設置「特偵組」，例如台北、台中、高雄、花蓮等地檢署，同時限縮高檢署檢察長及檢察總長對地檢署特偵組的指揮及案件收取權、移轉權，以確保地檢署特偵組的獨立性。
又如前所述，要求廢除特偵組的一個主要論點，乃設置目的與法務部廉政署相去不遠，有疊床架屋、浪費行政資源之嫌。倘欲徹底解決此等爭議，或可考慮將二者結合成立「廉政特別檢察署」。我國目前檢察機關囿於法律拘束，僅限於地域管轄而設置，按一般法院管轄區域設置相應之檢察署（參照法院組織法第58條），並未如法院體系得基於特別需要設專業法院（參照法院組織法第8條第2項），例如智慧財產權法院，而可依案件特殊需要，成立事物管轄之特別檢察署。特偵組與廉政署在職掌上既有若干重疊，為求事權統一，達成廉政肅貪之目的，似可將二者合併成立「廉政特別檢察署」，化解二者組織與功能所面臨的問題。
至於廉政特別檢察署之職掌與運作，原則上可採現行特偵組之模式，惟在組織上其應定位為最高法院檢察署轄下之檢察署，亦即在層級上與高等法院檢察署相當，然為確保廉政特別檢察署職權之獨立性，宜限縮最高檢察署監督權限，僅限於案件再議、交付審判之「事後監督」，檢察總長不得基於檢察一體，對廉政特別檢察署偵辦案件行使收取與移轉之權。另目前廉政署配置之廉政官等人員，則一併改隸於廉政特別檢察署，以提升案件偵辦之效能。
又廉政特別檢察署偵辦案件之範圍，除目前特偵組職司之案件外，尚應包括一般貪瀆案件。在訴訟程序上，基於案件專屬管轄，廉政特別檢察署檢察官與特偵組檢察相同，為兼有一、二、三審職權之檢察官。因此，廉政特別檢察署對職司案件之偵查及公訴，應完整行使職權至判決確定為止，至於應否包括刑罰之執行，則需視組織及人員編制之規模而定。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
去年九月檢察總長向總統陳報特偵組獲取立法院長涉及司法關說資料，掀起政壇軒然大波，特偵組存廢與定位成為爭論議題。法務部已提出法院組織法修正草案，擬將特偵組將從最高檢察署降級改隸高檢署。此舉是否足以消弭特偵組存廢爭議及相關問題，值得關注。
二、特偵組改隸高檢署之修法構想
綜觀此次法務部所提修法建議，其主要方向及目的，可歸納如下：
（一）維持特偵組之組織
雖有人認為，現行特偵組之設計破壞檢察官分案規範，易啟檢察總長干預個案偵查之弊，紊亂檢察體系內部監督機制，以及與廉政署功能疊床架屋，而主張廢除特偵組。惟鑑於特偵組職司之案件，非一般個別檢察官所能勝任，維持機動、不受政治力干擾的打擊犯罪單位，實屬犯罪偵防之必要，故此次修法仍維持特偵組之組織。
（二）調整特偵組之隸屬層級
在維持特偵組設置之前提下，此次修法只調整特偵組隸屬層級，改隸高檢署，修法內容並不複雜，僅需修正法院組織法第63條之1有關特偵組設置之規範，將現行條文中「最高法院檢察署」及「檢察總長」等文字，改為「高等法院檢察署」及「檢察長」即可。
（三）解決目前特偵組偵結案件再議之爭議
依刑事訴訟法第256條及第256條之1規定，告訴人或被告對檢察官所為不起訴處分、緩起訴處分或撤銷緩起訴處分，得向上級法院檢察署檢察長或檢察總長聲請再議。目前由於特偵組隸屬最高檢察署，其偵辦之案件除起訴後由法院審理外，若為不起訴或緩起訴處分，將發生應向何人提出再議之爭議。倘向檢察總長提出再議，不無「球員兼裁判」疑慮，再議制度將形同具文。若向高檢署檢察長提出，又將形成高檢署檢察長審核檢察總長案件之情形，勢必衝擊「檢察一體」原則。
因此，特偵組若改隸高檢署後，再議案件即可向檢察總長聲請，可解決目前所發的法律爭議。
三、特偵組改隸高檢署之訾議
特偵組職司之案件，既非一般檢察官所能單獨勝任，特別檢察制度亦非我國所獨創，基於犯罪偵防之需要，以及避免政治干擾，穩定檢察制度之發展，特偵組實有繼續維持之必要。然而特偵組組織之改革，若僅將其自最高檢改隸於高檢署，此種隸屬層級更迭的形式變革，將產生以下弊病：
（一）悖離特偵組設置之初衷
最高法院檢察署特別偵查組（稱特偵組）的前身，乃2000年7月成立的台灣高等法院檢察署「查緝黑金行動中心」。由於僅係臨時性的任務編組，並非常設性機關，亦無任何法律依據，在運作上面臨諸多法治與成效質疑，而要求其常設化、法制化呼聲日益高漲。
尤其在2005年爆發高捷等多起弊案，涉案人員均為高階的公務員，檢察官能否公正不受干擾辦案備受質疑，並成為民眾關注的焦點。在面對要求法制化以及確保檢察官獨立性呼聲下，立法院於2006年1月修正通過法院組織法，一方面將檢察總長由總統直接任命，改為經立法院同意後任命。另增訂第63條之1規定，於最高法院檢察署下設特別偵查組。考其立法緣由，旨在使檢察總長獲得間接民意基礎的支持，並直接領導特偵組偵辦危害國家民主體制、經濟市場秩序，以及危害社會公安事件等重大案件之訴追。
因此，特偵組之設置，與檢察總長透過國會同意後任命，取得間接民意基礎，以對抗不當政治干擾，具有二合一相輔相成的關係。當特偵組改隸高檢署，檢察總長須經國會同意任命之關鍵要素已不復存在，其是否仍有維持之必要？抑或高檢署檢察長亦須經國會同意後任命，以為配套措施？實不無疑問。尤其是特偵組改隸高檢署，與先前「查緝黑金行動中心」又有何不同？此種設計無疑是走回頭路。然不論如何，單純將特偵組改隸高檢署，實已悖離特偵組設置的立法初衷。
（二）無法解決目前特偵組運作病灶
目前特偵組運作為人詬病，甚至要求廢除的主要原因，在於監督不足及檢察總長濫用指揮權之疑慮。
特偵組職司之案件屬特殊第一審案件，然其組織上卻隸屬最高法院檢察署，自檢察一體角度觀之，不僅造成職權行使扞格，例如前述再議之爭議，此種跳過兩個層級監督的設計，亦可能產生內部監督機制不足的弊病。
又「法官法」固設有檢察官評鑑機制，然依該法第89條第3項規定，檢察官評鑑委員會由檢察官三人、法官一人、律師三人與社會公正人士四人所組成，根據「檢察官評鑑委員會組織規程」第3條第3項，這些委員由法務部遴選，能否有效監督，仍有待觀察。況且檢察官評鑑係對「人」之監督，對於偵查案件能否有效發揮「事」的監督功能，亦不無疑疑問。
此外，依據法院組織法第63條規定，檢察總長或檢察長或對於下屬檢察官有指揮權限。復依同法第64條規定，檢察總長或檢察長對於下屬檢察官承辦案件的狀態不滿意，其有親自處理案件的案件收取權，又或者有移轉案件給其他檢察官的案件移轉權限。此乃基於「檢察一體」原則，檢察首長的指揮及案件收取權、移轉權。然而檢察首長若不當行使案件收取權、移轉權及指揮權，即可能侵害「檢察官獨立性」，倘若檢察官仰承上意辦案，更有造成檢察官難以維持「客觀性義務」的危險。
上述目前特偵組組織運作上之弊病，即便將其改隸於高檢署，恐仍無法避免。尤其是高檢署檢察長任命不經國會同意，能否不受干涉適正執行職務？非無疑問。是否會因層級較低，而更易受到干涉？檢察首長不當行使案件收取權、移轉權及指揮權，係「檢察一體」不當擴張所致，縱將特偵組改隸高檢署，仍可能發生檢察首長干涉所屬檢察官之弊，例如去年關說案中高檢署檢察長之行為。因此，欲以形式上隸屬層級的改變，尋求適度權力節制之監督，恐難令人樂觀。
（三）無法完全解決特偵組偵結案件再議之爭議
法務部認為，特偵組改隸高檢署後，目前有關偵結案件所引發再議之爭議，將可迎刃而解。然而有認為，特偵組固然可跨審級、轄區辦案，然其所為起訴或不（緩）起訴處分，與地檢署檢察官無異。就訴訟審級之觀點而言，特偵組偵辦之案件，仍屬一審之案件，故有關再議之聲請，應向台灣高等法院檢察署提出。因此，縱令特偵組改隸高檢署，仍無法避免高檢署檢察長「球員兼裁判」，自審再議案件之質疑。
四、結論與建議
綜上所述，特偵組改隸高檢署，僅形式上調整特偵組組織隸屬層級，並無法真正解決特偵組運作上之弊病。因此，為解決特偵組定位運作面臨的困境以及存廢的爭論，似可從強化檢察官獨立性、監督及組織調整三方面著手。
（一）強化檢察官獨立性－檢察一體的適度修正
特偵組設置之目的，在於藉由組織與職權之特殊性，避免組織層級及外界之干涉，強化檢察官辦案獨立性仍不免遭受奉上命辦案之質疑。究其原因，實係過度強調檢察一體所致，由於檢察首長握有極大的案件收取與移轉之權力，自然弱化檢察官辦案獨立性。因此，強化檢察官職權獨立性之關鍵，即在適度調整檢察一體的內涵，尤其是嚴格限制檢察首長對案件的收取權與移轉權。
（二）透過國民參與強化偵查程序的監督機制
檢察官濫權偵查起訴，係要求廢除特偵組理由之一，檢察官監督機制不完備，實為落人口實的主因。「訴訟社會化」既是司法改革之趨勢，推動人民觀審制度，落實國民參與審判，刻正如火如荼進行，屬於刑事訴訟重要環節的偵查程序，自不能置身事外，檢察官「公訴權獨占」的觀念，亦應有所修正。因此，建議可參仿日本「檢察審查會」制度，透過國民參與，針對檢察官不起訴、緩起訴或行政簽結進行個案審查，強化偵查程序的監督機制。
（三）特偵組組織之調整－改隸地檢署vs.廉政特別檢察署
法務部擬修法將特偵組改隸高檢署，或可減少目前特偵組偵結案件再議之部分爭議，然而卻未能根除現行特偵組定位與運作之弊病，更將悖離特偵組設置的初衷，招致「走回頭路」的批評。尤其是特偵組組織與職權行使間的扞格，組織上雖隸屬上級檢察機關，但偵辦案件仍須向一審法院起訴為之，從而衍生前述案件再議之爭議。因此，為解決目前順特偵組組織與職權之齟齬，建議可參考日本地檢廳「特搜部」之設計，於幾個主要地檢署設置「特偵組」，例如台北、台中、高雄、花蓮等地檢署，同時限縮高檢署檢察長及檢察總長對地檢署特偵組的指揮及案件收取權、移轉權，以確保地檢署特偵組的獨立性。
又如前所述，要求廢除特偵組的一個主要論點，乃設置目的與法務部廉政署相去不遠，有疊床架屋、浪費行政資源之嫌。倘欲徹底解決此等爭議，或可考慮將二者結合成立「廉政特別檢察署」。我國目前檢察機關囿於法律拘束，僅限於地域管轄而設置，按一般法院管轄區域設置相應之檢察署（參照法院組織法第58條），並未如法院體系得基於特別需要設專業法院（參照法院組織法第8條第2項），例如智慧財產權法院，而可依案件特殊需要，成立事物管轄之特別檢察署。特偵組與廉政署在職掌上既有若干重疊，為求事權統一，達成廉政肅貪之目的，似可將二者合併成立「廉政特別檢察署」，化解二者組織與功能所面臨的問題。
至於廉政特別檢察署之職掌與運作，原則上可採現行特偵組之模式，惟在組織上其應定位為最高法院檢察署轄下之檢察署，亦即在層級上與高等法院檢察署相當，然為確保廉政特別檢察署職權之獨立性，宜限縮最高檢察署監督權限，僅限於案件再議、交付審判之「事後監督」，檢察總長不得基於檢察一體，對廉政特別檢察署偵辦案件行使收取與移轉之權。另目前廉政署配置之廉政官等人員，則一併改隸於廉政特別檢察署，以提升案件偵辦之效能。
又廉政特別檢察署偵辦案件之範圍，除目前特偵組職司之案件外，尚應包括一般貪瀆案件。在訴訟程序上，基於案件專屬管轄，廉政特別檢察署檢察官與特偵組檢察相同，為兼有一、二、三審職權之檢察官。因此，廉政特別檢察署對職司案件之偵查及公訴，應完整行使職權至判決確定為止，至於應否包括刑罰之執行，則需視組織及人員編制之規模而定。
（本文僅供參考，不代表本會立場）