一、前言

美國國務卿希拉蕊柯林頓於今年7月22日，代表美國簽署了「東南亞友好合作條約」(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia)。根據美國國務院的新聞稿，「該條約的簽署國誓言提升東南亞地區的永久和平，及加強在經濟、社會、文化、科技等領域的合作。」

早在今年2月上任之初，希拉蕊柯林頓國務卿就選定亞洲為第一次正式官方出訪的目的地，打破了美國歷任國務卿首次公務出訪均到歐洲國家的慣例，也似乎預告了歐巴馬政府重視對亞洲關係的經營。當她在拜會東南亞國協(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)秘書處時就曾表示，「美國將會簽署該條約，是因為華盛頓相信美國必須與東南亞國家保有堅實的關係。」當她再度於7月到泰國參加「東協區域論壇」(ASEAN Regional Forum，ARF)時，她公開說「We came back!」，就是表達美國重返東南亞的決心。

中國大陸早於1996年，就成為東協的全面對話夥伴，且明年與東協所簽訂的「（中國）大陸―東協自由貿易區物流零關稅」將正式啟動，全面朝向自由貿易協議區推進。這樣的緊密關係當然對美國是一項警訊，畢竟東南亞地區長期以來被視為美國在亞洲的「後院」。

二、情勢演變

「東南亞友好合作條約」是於1976年由東南亞國協的五個創始國(印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國)所倡議，以增進該地區的和平為宗旨，並要求所有簽署國以和平方式解決各項爭議與衝突。隨著其他東協國家的加入，及該地區與國際社會的互動日增密切，遂於1987年修訂章程，允許東協以外的國家也簽署該條約。中國大陸於2003年10月成為第一個東協會員國以外的簽署國，而其他與美國有戰略利益衝突的俄羅斯及北韓也相繼於2004年11月和2008年7月成為簽約國。

雖然東協一再邀請美國加入，由於下列兩點因素，而使得美國遲至今年7月才願意簽署友好合作條約：第一，在傳統的國際版圖上，美國將東協視為長期友好、可信賴的合作伙伴，而該地區亦是美國穩定的戰略及安全之一環，加上美國與該地區的大多數國家另簽有雙邊安全條約，因此忽略了對該地區的多邊經營，因此對簽署該條約的態度並不積極。第二，在越戰中期，為了遏止蘇聯在東南亞的擴張，當時的尼克森政府決定採行「連中制俄」戰略；加上亞洲的其他問題，比如朝鮮半島及台灣等，讓美國無暇他顧。第三，由於布希政府為了國際反恐戰略及伊拉克戰事的延宕，已忽略經營與東南亞國家的關係，遂有其他強權伺機而入，比如中國大陸、俄羅斯等。歐巴馬政府急速恢復美國與東南亞國協的合作傳統，當與此有相當之關係。

三、中國大陸之崛起為美國重返之主要原因

觀察美國重返東南亞地區，中國大陸的政經角色亦不容忽略。

自從經濟改革以來，中國大陸的政經實力與時俱進、快速興起，其國際影響力也逐漸擴張到全世界。美國已在蘇聯瓦解後，將之視為唯一之對手，所以有了所謂「既競爭又合作」(competitive and cooperative)的複雜關係模式。

自從1990年代以來，中國大陸為了打破西方國家因「天安門事件」而遭來的國際經濟制裁，因此推動「睦鄰外交政策」，大力金援其周邊國家的經濟建設，特別是一些東協較貧窮的會員國家，對東協之影響力也隨著日漸增加。比如說，它於2004年提供菲律賓9億美元貸款，興建貫穿菲國國土大部分之呂宋鐵路，另並協助興建大馬尼拉捷運系統、投資電訊事業；也協助泰國、緬甸及寮國等三國完成「金三角防洪計畫」，對該地區的農民有極大的助益，也讓這三個國家對中國大陸的友好援助銘記在心。

然而，過去中國共產黨支持東協國家內共產活動的歷史仍歷歷在目，也讓一些東協政府對中國大陸勢力進入東南亞地區的真正目的，產生戒心，其中以同為回教國家的印尼和馬來西亞最為明顯。由於當地華人掌有該國的重要經濟產業命脈，加上過去大陸文革時期的革命狂熱的教訓，兩國政府深怕中共暗地裡支持華人的顛覆政府活動，因此對於華人參與當地政治的限制都很嚴格。

然而這樣的政治考量，隨著中國大陸政經實力的興起而有所調整，特別是當北京當局於2003年簽署「東南亞友好合作條約」之後，印尼和馬來西亞就稍稍釋懷，並大力推展與中國大陸的各項合作關係。兩國雖仍限制華人的參政權，但願意加強與大陸的經貿關係與合作，希冀藉由大陸充沛的資本，開發當地資源，也藉此進入興起的大陸市場，開拓商機。

四、我因應對策

基本上，礙於「一個中國」原則、並在不願且不敢得罪中共的前提下，東協各國只願與我國開展非官方的經貿關係，因此我國能擁有的外交籌碼非常有限。

為因應明(2010)年開始施行的「東協加一(中國大陸)自由貿易區」以及預計於2015年開始的「東協加三(中國大陸、日本、南韓)自由貿易區」，我必須積極推動與中國大陸「兩岸經貿合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA)的簽訂，並切實要求大陸當局不再阻撓我與東協各國以及其他國家協商簽訂雙邊「自由貿易協定」，唯有排除大陸之阻撓，我與東協各國之協定方有達成之可能，也才不會導致我國在亞洲地緣政治及日漸增長的亞洲自由貿易經濟區中被邊緣化。

再者，為了爭取在東南亞地區的主導權，美國積極重返該地區的意義，不但能安定東協各國的心，使該地區的穩定性增加，畢竟當前的東協組織無形中已成為美國防堵中國大陸勢力擴張的最重要環節之一，美國當然不可能鬆手。而美國與中國大陸在此區域的長期競爭與合作，也將隨之展開。受限於國際現實，我國雖然無法直接從中獲取政治利益，但若操作得宜，利用美國重返東協的機會，不必明言我與美方立場相同，惟表達我亦願作東協之積極伙伴，但無任何政治企圖，盼能提高我國與東協的實質外交關係。

一個活生生的教訓，就發生在2002年8月民進黨執政期間。前副總統呂秀蓮試圖硬闖印尼首都雅加達，期望能有外交突破的奇蹟出現。然而，被欺騙的印尼政府給她吃了閉門羹，甚至印尼總統梅加瓦蒂親自下達「逐客令」，要求她隔天離境。而周邊國家如菲律賓、泰國及新加坡也都表示不歡迎她來訪，菲律賓總統艾若育(Gloria Macapagal Arroyo)甚至下令封鎖菲國領空，深怕呂秀蓮會以「技術降落」為由突襲馬尼拉。

回到國內，被印尼政府打一大耳光的呂秀蓮，竟然還大聲宣揚她「度假外交」的成功，吹噓見到多位印尼政要、成果豐碩。殊不知，她肆意而為的行徑，早已惹惱印尼政府的高層，也增添我國代表處在印尼的外交工作。

回顧這段歷史，我們有從印尼獲得什麼實質成果？沒有，卻造成雙邊高層的誤解，更傷及我對印尼的外交工作。提醒馬政府，既然外交工作的對象是另一個國家，則任何影響他國國家利益的外交政策都可能導致不可挽回的後果。細膩處理對外關係且尊重他國的外交原則，相信才是爭取國家尊嚴及贏得他國尊敬的最佳作法。

（本文刊載於98.09.21 中央日報網路報，本文代表作者個人意見）