壹、背景分析：
一、國民年金規劃的三個階段
前行政院院長連戰先生為了「協調處理各類年金、津貼或補助等項目之方向及原則，以及釐訂相關各項現金給付間之關係及整合工作，以配合實施全民健康保險。」因此，於民國八十二年十一月指示經建會研究辦理老年經濟安全保障制度等相關事宜。爾後，經建會依指示成立「國民年金制度規劃工作小組」，並於民國八十三年起開始進行國民年金制度的第一階段規劃。原本政府計畫於第一階段規劃完成後開辦國民年金，然因當時全民健康保險已於民國八十四年起開辦，為避免增加民眾的負擔而暫緩國民年金制度的實施。
民國八十八年九月經建會完成國民年金制度的第二階段規劃工作，並將民國八十九年實施國民年金制度列入「跨世紀國家建設計畫」中。惟經建會囿於台灣發生九二一大地震，未免增加民眾與政府的財務負擔，建議延緩一年或於災後重建所需財源確定後再予評估開辦時機。然因民國八十九年起政黨輪替而繼續延宕開辦日期。
民國八十九年之後，經建會又重新規劃國民年金制度，可視為國民年金規劃的第三階段。當時政府陸續提出「全民提撥制」、「儲蓄保險制」等規劃版本，但與過去所規劃的「社會保險制」明顯不同。最後「全民提撥制」因對政府的財政負擔過大而喊停，「儲蓄保險制」亦因劉俠女士、以及社福團體的強力反對而作罷。因此在民國九十一年所召開的「全國社會福利會議」結束之後，經建會的規劃方向又再度回到「社會保險制」。
歷經十多年的規劃，「國民年金法」終於在朝野高度共識下順利於民國九十六年七月二十日經立法院三讀通過，民國九十六年八月八日總統令公布，以社會保險方式辦理，並於民國九十七年十月一日起正式實施。依據「國民年金法」的規定，國民年金保險主要的對象為年滿二十五歲至未滿六十五歲的民眾，且未參加軍、公教、勞保、並未曾領取相關社會保險老年給付者，包含農民等均為加保對象。惟因農民強制納入國民年金保險，引發基層農民、農會反彈，進而於民國九十七年七月十八日於立法院三讀通過修正案，並於同年八月十三日公告實施，農保與正式國民年金脫勾，農民不再強制參加國民年金保險。
二、2008年有如台灣的「年金年」
隨著國民年金的開辦，以及勞保年金制在民國九十八年一月一日開始上路，台灣正式邁入全民皆有年金保障的新世紀，同時也完成了台灣老年經濟安全制度的最後一塊重要的拼圖。年金時代的來臨，不僅確保了每一位公民在年滿六十五歲以後擁有最低的生活保障，而我國的社會救助制度，亦將隨著年金制度的落實，進而產生重大的變革。雖然政府對於弱勢老年民眾的生活扶助支出將逐漸減少，但對於一般弱勢人口的保費補助卻將不斷的成長，除了現有的全民健康保險費的補助外，將額外增加國民年金保險的保費補貼。
由於國民平均餘命不斷的延長，以及人口快速老化，年金制度不但是世界的潮流，更是對抗「老年貧窮」最有效的方法之一。因此，即使政府保費補貼支出增加，但透過攤提保費補助的方式，大大降低了財政的壓力，同時也避免了老年經濟保障的沈重負擔。惟現行國民年金制度已與農保脫勾，並僅針對未參加軍、公教、勞保的弱勢民眾納保，未來的挑戰恐將相當嚴峻。如何維持國民年金財務制度的健全，以及減輕政府的財政負擔，已是政府無可規避的重要課題。
國民年金另一個時代意義則是回應女性主義者長期對於「婦女家事勞動有酬」的訴求。所有沒有工作而從事家庭勞務的女性，透過投保國民年金，並由配偶及政府共同分攤保費，進而享有老年經濟安全保障。在某種程度上，未來的國民年金老年給付有如家事勞動婦女的延遲工資，因此，可視為台灣社會保險發展的一重大變革，也是國民年金新的時代意義。
貳、問題與挑戰：
一、多數國民年金被保險人仰賴政府補貼保費
現行「國民年金法」因採「小國民年金」的方式設計，排除已參加軍、公教、農保、勞保的民眾，使得被保險人口只有四百五十萬人，而且是一群沒有工作的失業者、家庭主婦、學生，以及身心障礙者等組成的「窮人互助會」。過去社福團體經常戲稱這種「小國民年金」是「弱勢者相互取暖」的制度，因為依照社會保險的精神，被保險人的人數越多、經濟優勢者幫助經濟弱勢的人，越能達到自助互助的效果。社福團體擔心的是，這種違反社會保險大數法則的「小國民年金」能撐多久？排除經濟較優勢的軍、公教、勞保民眾，而只依賴經濟弱勢者的「小國民年金」何時會破產？
即使暫不考慮農保與國民年金脫鉤所帶來的衝擊，光就國保目前的財務面來分析，同樣讓人相當憂心。由於國民年金的投保人數不多，再加上政府對於低收入戶以及重度、極重度的身心障礙者均給予100%的保費補助；而對於收入少於最低生活費標準1倍到1.5倍，以及1.5倍到2倍的民眾，政府則分別提供70%與55%的保費補助；此外，對於中度與輕度身心障礙者，政府亦分別提供70%與55%的保費補助。如果以目前將近百萬人口的身心障礙者，20萬的低收入戶人口、以及難以估算的中低收入人口來看，實際繳全額保費的人口恐將僅有一百多萬人。倘若依照日本的經驗，推估未來國保實際繳交保費的人數將只有三分之一左右，也是約一百多萬人。而這還不包括上述農保與國民年金脫鉤所產生的被保險人數驟降的效應，如果無法擴大國民年金的被保險人人口數，國民年金恐將從「社會保險」淪為「社會救助」制度。
二、勞保搶退，誘發國民年金道德風險
依據現行「國民年金法」第七條規定，國民年金開辦後，退休勞工若投保年資超過十五年以上，則請領勞保老年給付後，將無法投保國民年金。因此，一些勞保年資已達三十年、已可請領最高四十五個月老年給付的勞工，多選擇在國民年金開辦前結算年資、退保，之後再加入國民年金，未來年滿六十五歲之後，每月可再領取國民年金最低保障金額三千元。另依勞委會統計，截至民國九十六年底止，勞保年資超過三十年以上的勞工，估計約有二十一萬人，總給付金額將高達二千九百五十億元，遠超過勞保基金四千一百億元的一半規模。倘若再以目前符合老年給付資格者全部請領時，則可請領的老年給付更將高達一兆兩千萬元，勞保財務危機更趨嚴重。
國民年金開辦所誘發的退休潮，不僅對勞保基金造成嚴重的衝擊，對國民年金而言也形成道德風險。因為依據現行「國民年金法」第三十條之規定，只要不是下列情形之一者，年滿六十五歲以後每個月都可領取三千元以上的年金：
（一）有欠繳保險費期間不計入保險年資情事。
（二）發生保險事故前一年期間，有保險費未繳納情形。
（三）領取相關社會福利津貼。
（四）已領取相關社會保險老年給付。但第七條第一項第二款規定之被保險人僅領取勞工保險老年給付者，不在此限。
因此，在國民年金開辦前申請退休的勞工，未來加入國民年金之後仍可享有每月最低保障三千元之老年年金。倘若未來不加以限制、規範，恐將誘發國民年金的道德風險，增加國民年金的財務負擔！
三、國民年金是社會保險，不是社會救助
根據「國民年金法」第三十五條規定，國民年金開辦前若以符合重度身心障礙且無工作者，可在國民年金開辦後請領身心障礙年金，每人每月四千元。就社會保險的學理來看，老年、身心障礙是所謂保險的風險，因為參加保險之後遭遇老年、身心障礙等風險，因此才得以請領老年年金或身心障礙年金。而如果國民年金開辦前就已遭遇身心障礙風險，實不符合請領身心障礙年金的資格。這就如同某甲已罹患癌症，但仍可以跟商業保險公司購買癌症險並馬上請領癌症給付一樣荒謬。身心障礙者當然需要照顧，政府可以另外透過社會救助制度提供協助，而非把風險歸給國民年金，國民年金應該是社會保險，不是社會救助制度。
而且，現行的「國民年金法」中，也有著不同的保證年金標準。一般老人、原住民保證年金為每人每月三千元，而身心障礙者保證年金卻為每人每月四千元，因為身分別的不同，最低生活保障的金額卻不一樣。如此將更加混淆社會保險、社會救助與福利津貼間的區別，也增加國民年金保險的財務負擔。
四、「所得替代率」的迷思
自1950年代開始，英國國民年金制度歷經多次的改革，時至今日，由於高齡人口不斷增加，而複雜的年金制度又無法提供老年人足夠的退休保障，進而造成老年人口「年金貧窮(pension poverty)」的現象。換句話說，目前各國年金制度遇到的最大問題，不是有無年金保障的問題，而是退休後即使領了老年年金，但因為所得替代率太低，因此仍落入貧窮線以下，政府還需透過社會救助制度來協助這些老人。
今天政府的責任在於保障民眾退休後的實質所得，而非保障民眾的所得替代率！勞工投保薪資過低，即使所得替代率再高也無法完全保障勞工免於年金貧窮的威脅。目前政府把勞工退休的大部分責任推給雇主，雇主負擔了勞保裡大部分的保費，而勞工自繳兩成，就算提高給付後換算成本對勞工負擔不大，而對只負擔一成勞保保費的政府影響更小！我們該省思的是，如果只調整替代率，即使雇主不覺得負擔太重，但是給付增加而費率未跟著調高，那勞保財務將岌岌可危。而若考慮勞保未來財務而調高保費，雇主的負擔將更加沈重！一旦生產成本增加，雇主不是轉嫁給消費者，就是關廠歇業，如此對於勞工將更為不利。
因應目前世界各國的趨勢，退休是政府的責任，更是勞工個人的責任，參考國外年金改革的經驗，我國的國民年金應該要即早因應，應定位為一真正的全民基礎年金，成為老年經濟安全的第一道防線，鼓勵所有民眾加入，並自行負擔個人的退休責任，如此才是一可長可久的健全體制。
參、政策建議：
一、鼓勵農民加入國民年金保險
由於目前新修正的「國民年金法」，將農保與國民年金脫勾，而採取讓農民自由選擇參加國民年金或留在「農民健康保險」的方式，恐將造成農民退休權益的損失，因此有必要加以深入的評估。由於農保與國保脫勾，將使「農民健康保險」繼續運作，政府的財政負擔將無法減輕。再者，對於未選擇加入國民年金的農民，目前僅依賴老農津貼來照顧農民的退休生活，隨著人口老化，政府的財政壓力將更為沈重。建議政府將農民重新納入國民年金的主要理由有：
（一）為保障農民老年經濟安全、避免資源重複浪費，農民應參加國民年金保險，並不得再參加農民健康保險。
（二）現行「農民健康保險」並無老年給付之相關給付，對於農民老年經濟安全保障，僅能依賴每月六千元的「老年農民福利津貼」。但隨著老年人口的增加，津貼的發放造成政府財政負擔日益沈重，斧底抽薪之計，則是鼓勵農民加入國民年金保險的保障範圍，除了減輕政府的財政負擔外，更能保障農民老年的經濟安全。
（三）現行農民健康保險其相關保障扣除醫療給付部分（已移轉至全民健康保險），僅剩生育給付、殘廢給付與喪葬津貼；而國民年金保險除老年給付外，亦提供身心障礙年金、喪葬給付與遺屬給付等，農民強制加入國民年金保險，不僅可保有「農民健康保險」現有的保障措施（除生育給付外），對於農民的老年生活也將更有保障。
（四）現行「農民健康保險」自民國七十四年實施以來，因保費過低、資格審查過於寬鬆，與無加保年齡上限等因素，截至民國九十三年底止，累計虧損已高達一千多億元，且過去十幾年來平均每年虧損超過五十幾億元，若再加上政府應分擔的保險費及老年農民福利津貼部分，總計政府支出早已超過三千億餘元。再因現有「農民健康保險」投保薪資僅為一萬零兩百元，每月保費負擔亦僅為七十八元，為顧及財務收支平衡、減輕政府負擔，以及農保改革的迫切性，農民重新納入國民年金保險是一較合理的選擇。
（五）目前農保被保險人約有一百六十萬人，而根據主計處農業普查結果，真正的農民人口數只有七十二萬人（民國九十一年底），顯示農保中有將近一百萬的非農業人口。目前六十五歲以上農保人口為七十六萬四千人，占總投保人數的百分之四十七點七。因此，未來農民對於老年經濟安全將有相當高的潛在需求，且為避免農民於老年時落入「津貼貧窮」，農民應重新加入國民年金保險。
（六）農保相關補助及虧損造成政府財政負擔沈重，為解決農保虧損的問題，應將農民重新納入國民年金保險，以保障農民的老年生活。且如果農民是中低收入者，其保費僅需自行負擔百分之三十至百分之四十五，而如果是中、輕度身心障礙者，其保費負擔亦僅為百分之三十與百分之四十五，而如果是領有生活扶助之低收入戶農民，則不需要繳交保費。
二、規劃全民基礎年金、開放民眾自由加入國民年金
依據內政部九十四年「台閩地區老人生活狀況調查」結果顯示，六十五歲以上老人平均每月可使用的生活費只有一萬一千七百一十五元，且有百分之二十二點三的老人認為生活費不夠用。因此，為確保所有國民免於老年貧窮的風險，政府除了積極保障所有未就業民眾的老年經濟安全外，也應該鼓勵其他已就業的國民自由加入國民年金保險，擴大國民年金被保險人的範圍，擺脫國民年金淪為弱勢者相互取暖之譏，使國民年金保險成為真正的「全民基礎年金」。開放已參加各種相關社會保險者加入國民年金，不僅能鼓勵民眾就業、避免福利依賴，亦能保障所有民眾的最低生活所需。
因此，為提高所有民眾的退休後所得、減輕政府的財政負擔，政府應積極鼓勵已參加軍、公教、勞、農保的民眾，自由選擇參加國民年金，不但全額年金的給付水準遠高於現行各項津貼，而且保險費遠低於一般民間私人保險，並進而發揮社會保險自助、互助的精神。
〈本文謹代表作者個人意見〉