一、背景說明
我國憲法制訂於1946年，在政治協商會議所達成的十二項共識的前提下，憲法起草人張君勱先生曾明確指出我國中央政府體制的精神為「修正式的內閣制」。（張君勱，1971:71）但1949年政府遷台後，由於執政的國民黨長期掌握立法院的過半數席次，所以我國政府體制確有發生類似法國第五共和下，政府體制擺盪于總統制與內閣制之間的現象，故亦有學者以為我國中央政府體制原本即為「雙首長制」者，（施正鋒，1998:6；隋杜卿，2001:44）其關鍵即在於憲法第55條「行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之」的規定。
然而，當國民黨在1995年舉行的第三屆立法委員選舉中，勉強獲得過半數席次，在幾乎無法確保總統提名行政院長必能獲得立法院支持通過的威脅下，遂發生朝野為「副總統兼任行政院長」是否違憲之爭議。1996年李登輝總統當選由人民直接選舉產生的第九任總統，便於當年年底召開「國家發展會議」，其中「憲政體制與政黨政治」議題一組，設定之四項討論題綱，即以「釐清中央政府體制」為首要。
在由廖義男先生代表提出「憲政體制與政黨政治」議題總結報告的「共同意見」中指出：「（一）釐清中央政府體制1.總統、行政院、立法院的關係(1)總統任命行政院長、不須經立法院同意。(2)總統於必要時得解散立法院，而行政院長亦得咨請總統解散立法院，但須有必要之規範與限制。(3)立法院得對行政院長提出不信任案。…(5)對總統、副總統之彈劾權須符合憲法嚴格程序，並改由立法院行使。…」（黃昆輝等編，1997:774-5）便清楚的顯示朝與會之野政黨及人士有意引入法國第五共和的中央政府體制，作為我國修憲調整中央政府體制的藍本。隨後即於1997年，在國民黨與民進黨達成修憲共識——「取消立法院對總統任命行政院長之同意權」以及「凍結省級選舉」後，由第三屆國民大會通過憲法第四次增修條文，確認我國中央政府體制為「改良式的雙首長制」。
但是，隨後的政局發展卻對九七修憲所建構的「雙首長制」政府體制，產生莫大的衝擊。1998年國民黨在第四屆立法委員選舉中，再次贏得穩定的多數席次，惟民進黨提名之總統候選人陳水扁先生卻贏得2000年的第十屆總統選舉，使得我國政治發展的歷史上，首度出現總統與立法院分屬不同政黨的情形。陳水扁總統並未按照九七修憲所建構「雙首長制」的精神——任命立法院多數黨支持的行政院長，來進行憲政運作，反而先後籌組所謂的「全民政府」及「少數政府」，終而在「停建核四」的議題上，全面引爆朝野政黨、行政院與立法院之間的政治衝突。「核四爭議」雖在行政院讓步下停歇，但政局動盪的陰霾卻始終揮之不去。
2001年第五屆立法委員選舉結果，民進黨成為國會第一大黨卻仍未過半，在國民黨、親民黨發表尊重民進黨組閣權力的情形下，陳總統與民進黨主導行政院的人事固然不成問題，但是推動施政的法案、預算，依據憲法都必須經由立法院的審議及通過。在民進黨未能單獨過半的前提下，雖然獲得台灣團結聯盟的支持，欲求順利推動施政，仍必須面對相當的壓力。
2000年12月12日行政院秘書長邱義仁在華府發表演講表示：「此次選舉獲勝的民進黨有信心在立法院取得落實政治改革的多數支持，並期待在明年完全落實中央政府精簡；此外，憲法也必須從現行的五權憲法，修改成三權」，隨即總統府便發表聲明表示「三權分立及總統制等都可能在政府改造委員會或國安聯盟中討論」，甚至李前總統及親民黨主席宋楚瑜先生都表達贊同之意。雖然邱義仁稍後又於雙橡園與美方智庫學者專家座談時，提出「民進黨長期以來都是主張總統制，雖國發會的共識是雙首長制，但是卻造成總統、行政院長與立法院間的權責不清。所以如果在野黨的堅持要維持雙首長制的話，那也可以，但是一定要修成法國式的雙首長制，而不是維持當前這種憲政怪獸的制度。」的說法，但已成功拋出「總統制修憲」的議題。
二、問題分析
歸納學術研究的成果可知，1984年以前，全世界約22個民主國家，其中內閣制15個(68%)，雙首長制6個(27%)，只有美國是總統制。1991年，已有47個民主國家，其中內閣制27個(57%)，總統制12個(25%)，雙首長制8個(17%)，顯示實施雙首長制與總統制的國家已逐漸增加。但何謂雙首長制？又何謂總統制？其優劣又各如何？恐怕仍是我國還無法擺脫以「憲政制度的選擇」作為憲政改革追求目標的前提下，必須深刻理解並思考的課題。
（一）「雙首長制」的意義
所謂「雙首長制」，不僅其「名稱」在學理上存有諸多爭議，其「意涵」亦然。根據法國學者杜瓦傑(M. Duverger)的觀點，他把法國第五共和的政府體制稱之為「半總統制」。(Duverger, 1980)知名的義大利學者G. Sartori提出的界定內涵是：
1國家元首（總統）由人民直接或間接選舉產生，任期固定。
2.國家元首與內閣總理分享(shares)行政權，因此形成二元的權力結構，其三個界定標準如下：
3.總統獨立於議會之外，無權單獨或直接治理國政；因此他的意志必須透過政府傳達與處理。
4.相反的，總理與內閣是對總統獨立、對議會依賴的。他們的去留取決於議會的信任或不信任（或是兩者），在任何一個法案上皆須議會多數支持。。
5.半總統制下的二元權力結構，允許有不同的安排，也容許行政部門之間的權力有變動的優勢，但必須受到嚴格條件的限制，及行政部門各構成單位必須存有「獨立行事的潛能」。(Sartori, 1994:121-40)
因此「雙首長制」的政府運作，除了受到憲政規則的影響外，會隨著政黨政治的開展與變遷，也就是Duverger所指出的：隨著國會多數派的組成，以及總統與國會多數派關係的變化，展現出一種「總統制與內閣制的『交替』」的面貌。當政治現實滿足總統制條件時，總統不僅是國家元首，同時透過總理及內閣掌握行政權力，總統想當然耳的是事實上的政府首腦，總理輕易的就成為總統的忠誠代理人(Elgie, 1993:11)；反之，當內閣制條件成熟時，總統就必須擔任一個立基於憲法典範上仲裁者的虛位角色，而不是涉入政治實際運作的行動者角色(Wilson, 1990:175)，相對的，總理控制公共決策的過程，扮演的才是真正的行政首長。也只有按照這種運作的模式，我們才能真正理解為什麼可以將「半總統制」稱做「雙首長制」。因為在實際的政治運作中，誰是真正的行政首長「或許」有兩種可能──總統、或是總理，但是同一時間一定只有一個行政首長；就不會發生權責不明，而有背離「民主政治就是責任政治」的可能，因為：權力或是明確的由總統掌握，再不然就是由總理與國會多數黨聯盟操控，而不是由雙方共同擁有或運作。當然更不能任意解釋為「傾向總統制的雙首長制」或「傾向內閣制的雙首長制」，因為它既沒有「傾向」的理論支持，也沒有發生「傾向」的事實。
（二）「雙首長制」的缺失
雖然法國第五共和憲法自1958年施行以來，雖然發生過三次總統與國會分屬不同政黨——亦即「左右共治」的情形，但是法國第五共和政府體制最主要的成就：「穩定與效率」，(Stevens, 1996:275)也幾乎是共同的評價。可是其他新興民主國家實行「雙首長制」的憲政經驗，卻難以看到相同的成就，例如俄羅斯、波蘭等，均可列為負面的教材。
因為就任何「雙首長制」國家的憲法條文做邏輯性的理論推演，則無人可以否認，它有可能發生兩種類型的憲政危機：
一、總統自行任命的總理，事事體仰總統，而未能依據憲法，真正地向反對黨聯盟占多數的國會負責，而造成總統與國會多數黨的僵局或衝突；
二、總統和多數黨聯盟所支持的總理，互相競奪憲法上共同的或規範模糊的權力，而在共治期間產生真正的「雙頭政治」的現象。
在這兩種憲政危機下，不僅政局不易安定，更嚴重的是民主政治中最為重要的精神──「權責相符」，便無法真正的落實。
事實上，我國於1996年召開國家發展會議之際，籌備國家發展會議的秘書處，提供與會人員的「憲政體制與政黨政治」議題分析資料中便曾分析過，我國採用混合制（雙首長制）的優、缺點為：
優點：
(1)憲法修改幅度不大，憲法增修條文均可適用，又可保持五權憲法之完整。使總統統轄行政權之規定明確化，以彌補總統與行政院孰重孰輕之缺點。
(2)行政院與立法院間之關係發生衝突時，也有「倒閣權」與「解散權」之解決方式，較憲法原來規定完整。
(3)配合總統之民選，強化總統職權，與民進黨主張總統制之呼聲接近，可與在野黨合作修憲。
缺點：
(1)總統有實權，不過是由行政院間接向立法院負責，可能會誤以為有權者必須負責之民主原理有出入。
(2)在政黨政治下，如總統與立法院分由不同黨派所掌握，恐將造成行政與立法之分裂，此時因總統之職權較大，又可解散立法院，相形之下立法權將比現在萎縮。
(3)總統因握有實權，角逐總統選舉者必多，易使各黨專注於總統之選舉，如欠缺政黨政治之良性互動，將激發政黨之仇視，引發社會不安之疑慮。（黃昆輝等編，1997:1030-1）
觀照我國過去這一年多的政治發展經驗，似乎正凸顯了這些危機與困境。
（三）「總統制」的意涵
論及政府體制(forms of government)，往往最先令人聯想到的就是「總統制」(presidential government)與「議會（內閣）制」(parliamentary government)，因為「古典的」權力分立理論指出，有兩種代表民主的基本的政府型態──總統制與議會制(Almond, et al, 1996:133-4)。
總統制是由美國所創立，1787年制憲會議時，制憲代表採用孟德斯鳩三權分立的主張，使行政、立法、司法三權分立且相互制衡。此種新制度迥異於英國最早建立，以「國會優越」(supremacy of parliamentary)為特色的內閣制。（盧瑞鍾，1995:5）至於其意涵，James N. Danziger曾言簡意賅的加以說明：「總統制重要的面貌就是行政機關與立法機關分立，…由總統任命及直接掌控的內閣成員，負責政府行政部門的政策監督。…與總統制成對比，內閣制重要的面貌則是行政機關與立法機關的融合，…而內閣向立法機關負責。」(Danziger, 1991:119-20)而A. Lijphart則比較詳盡的提出三個重要的差異：「第一、議會制下，政府首長(the head of government)──一般而言是總理(prime minister)，與他（或她）的內閣仰賴立法機關的信任並對其負責，也因立法機關的不信任或譴責而去職。在總統制裡，政府首長──總是被稱做總統，經由憲法規定期間選舉產生，在正常的狀況下，不會被立法機關以不信任投票而強制辭職；第二、總統是人民選舉的(popularly elected)，而總理是由立法機關選擇的(selected)；第三、議會制擁有集體決策的行政部門(collegial executive)，總統制則有一人式的(one-person)、非協同式決策的行政部門」。(Lijphart, 1999:117-8)
雖然二次大戰後實施總統制的國家逐漸增加，但學者Juan J. Linz從拉丁美洲國家的經驗中提出結論，認為美國是總統制唯一成功的案例。(Linz, 1994:4,7)不過學者J. E. Anderson曾指出：「（美國）總統的許多政策決定具有聯盟性質，以及他需要說服別人跟他一起行動。…而形成決策的三種類型——交易(bargaining)、說服(persuasion)和命令(command)。」(Anderson, 1984:65-8)也意味著美國總統若欲推動政策，就必須花上許多時間精力，與國會談判溝通。這使得總統制下的行政—立法協商成本遠高於內閣制。這兩大部門無止盡的協調、對抗與妥協，便構成了美國政治的重要特徵。（廖元豪，2001）而歐美政治學者則普遍認為，兩黨政治，以及柔性政黨，是總統制能夠正常運作的必要條件。
（四）「總統制」的優、缺點
根據Juan J. Linz的觀點，總統制容易造成府會爭權而不利於民主的發展。主要原因為：(1)雙重合法性(dual democratic legitimacy)的危機；(2)制度的僵硬性(rigidity)；(3)政治責任不明；(4)「贏者全拿」的零和競爭；(5)容易造就「民粹式領袖」，形成英雄崇拜與新的政治群體；(6)民粹式運動極可能破壞既有憲政秩序，並擅自更動憲法條文引發憲法危機。(Linz, 1994:6)
當然也有學者為總統制提出辯護，例如M. S. Shugart and J. M. Carey便認為總統制在(1)責任歸屬明確；(2)容易產生可能的執政人選；(3)具相互制衡的作用等方面，是其他政府體制所欠缺的優點。
同樣的，國家發展會議秘書處在「憲政體制與政黨政治」議題分析資料中對我國採用總統制的優、缺點亦有闡述：
優點：
(1)嚴守權力分立理論，行政機關與立法機關各自獨力運作，政符合最優良政府係以權力分立為必要條件的政府。
(2)釐清總統與行政院之職權，使總統獨攬型政大權；符合過去政治習慣及總統直選後之政治生態。事權集中，可促進行政效率。
(3)行政院院長既為總統之僚屬，對總統負責，可平息立法院與行政院之間的衝突。
缺點：
(1)純粹總統制雖可配合總統直接民選，但修改幅度較大。此外，將使總統與行政院結合，如無相對之制衡機制，將造成總統獨攬大權。
(2)近年來我國政至運作上行政院與立法院常不能協調，且無健全之政黨組織活動，萬一行政院與立法院意見相左，易使政治陷入僵局，造成憲政危機。
(3)易使各政黨，不求人才之培育，政綱政見之充實，而專注於總統之選舉，以一人奪權方式獲取政權，以致每遇總統選舉將激發朝野緊張局面，如欠缺美國傳統之憲政文化，將激發政黨之仇視，引發社會不安之疑慮。（黃昆輝等編，1997:1027-8）
瞭解總統制的優、缺點後，我們便很清楚的知道成功施行總統制的國家，為什麼只有美國是特例了。在近二十年來的美國政治運作實務上，「分裂政府」固然幾成常態(LeLoup and Shull, 1993:6)，而美國總統之可以應付反對黨控制的國會，是因為一、民主黨與共和黨間的政治差異不大；二、政黨在國會中難得謹守政黨方針投票，總統可以為他的提案建立一個跨（兩個）政黨的支持。 (Wilson, 1990:175)反觀我國的政治環境是否具備了這兩個條件呢？坦白說，在我國的政治環境下，無論是當前的雙首長制，或是改走總統制，當總統並無國會的多數支持，卻仍欲透過任命權主導政府人事，企圖主導政策方向的政治現實，「可能」被接受嗎？又「應該」被接受嗎？（隋杜卿，2000）
回顧1996年國家發展會議中，民進黨代表李文忠先生就明白表示：「美制總統制利在權責分明，弊在政治僵局難以處理，且較不符合台灣的政治運作習慣。」（黃昆輝等編，1997:362）國家發展會議閉幕後，時任民進黨主席的許信良先生接受媒體專訪時亦表示：「美式總統制又與我國文化扞格不入，主要是我們沒有真正三權分立的觀念，國會也沒有尊重行政權的觀念」，（聯合報，1996/12/29，3版）甚至1997年修憲期間，民進黨內部因為主張「總統制」與「雙首長制」的對立，幾乎讓修憲中輟之際，民進黨由中常委姚嘉文、中央政策委員會主委張俊宏、立委林濁水、政策委員會執行長郭正亮四人聯合執筆，最後經許信良主席字斟句酌潤飾完成的「不要成為反改革的歷史」憲改萬言書，更是直陳：「美國總統、國會及最高法院的權威，是隨著美國憲政制度的發展，共同成長的。三者都能嚴守三權分立，尊重其他憲政機關行使職權的分際。反觀台灣，整個舊有的憲政體制是傾向內閣制，立委習慣以內閣制的思考，去認知行政權與立法權之間的關係。自從威權體制崩解，立法院的地位，一夕之間，由行政部門的橡皮圖章，一躍成為國家最高的立法機關。隨著權力意識的高漲，立法院充斥著對行政部門的不滿與不信任。在缺乏尊重行政權分立的國會文化之上，企圖建立三權分立，相互制衡的總統制，無異於緣木求魚。在總統民選以後的台灣，立法院抱持著舊有內閣制的思考，將閣揆同意權當作是立法院對抗行政院最主要的武器，甚至於，當成個人勒索政治利益的工具。這種舊有國會文化沒有徹底改變之前，美式總統制在台灣絕無成功的可能。」（姚嘉文等，1997）便可證明民進黨近日再度提出「總統制修憲」，往好的方面說，只是已經開始進入2004年總統大選的戰鬥位置，往壞的方面想，便極有可能是僅僅為了擴大陳總統權力，卻不惜背負立場反覆的罵名，甚至可能破壞民主憲政而釋放出的探測風向球。
三、本黨的立場與因應對策
平心而論，根據Jim Semour在1991年Harvey Feldman舉行的憲法會議中，談到我國1947年憲法的見解：「現在的問題並不是該憲法是一部壞的憲法，而是它從來都沒被遵守，只是紙張上的文字。」（蓋爾，1995:81），才是持平並且直指核心的論述。1997年的雙首長制修憲，固然是起因於國民黨無法解決內部權力競逐的困境，但是在民進黨基於對「總統擴權」的疑慮下，雖然取消了「立法院對總統任命行政院長的同意權」，但也將總統「解散國會」的權力縮限於「被動」的行使，並且將立法院面對行政院提出「覆議案」時，原需「三分之二」方能強制行政院接受的門檻，降低為「二分之一」，反而讓我國政府體制更進一步向內閣制「傾斜」。所以，我國政府體制未能「隨著國會多數派的組成，以及總統與國會多數派關係的變化，展現出一種總統制與內閣制的『交替』的面貌」，亦非制度設計不良的問題，仍然是應受憲法規範的政治人物，不願意服膺憲法對其所設定的限制，便只有不斷「詆毀」憲法，以謀取修憲擴權的慾念而已。
明乎此，本黨應該堅持「守憲」的基本立場，絕不能隨民進黨起舞。畢竟，以現行修憲程序而論，以本黨在立法院中的席次（68席／225席，30%），只要能形成黨內共識，將可獨力抗拒民進黨企圖借「修憲」而達「制憲」的目的，以避免民進黨將國家前途置於不確定的未來。
如果「回歸內閣制」已為當前不可能實現的理想，而又必須堅拒「總統制」的前提下，支持「雙首長制」的政府體制即是唯一的選擇了。當然，1997年修憲所建構的「改良式的雙首長制」，並非全無值得檢討之處。其中最重要的制度修正，當屬「總統選舉制度」與「立法委員選舉制度」的改革。
分析家已經建立有關政府體制與選舉制度配套的效率等級，從最高到最低依序為：內閣制配合比例代表制、內閣制配合多數決制、總統制配合多數決制以及總統制配合比例代表制，（諾倫，1996:59）而在雙首長制下，總統與國會的選舉，是兩個同等重要的選舉，因為它們決定了國家政治的掌控人(Wilson, 1990:141)。我們必須重視G. Sartori的見解：「兩輪投票制，不僅是最好的選舉制度，同時也是法國這種（「半總統制」）政府體制下最佳的配套選舉制度。」(Sartori, 1994:75, 128-9)因為只有兩輪多數決，才能夠有效的促成了奠基於政策、意識型態和政治利益同質性或近似性的政黨間(Fisichella, 1984:185)──特別是在總統與國會議員兩個最重要的選舉中同時採用──建立起兩大穩固而緊密的政黨聯盟(party alliances)，政黨聯盟雖然是起始於勝選考量的選舉聯盟，卻進而對議會聯盟和執政聯盟帶來有利的影響；也才能夠促成此種：內部黨紀嚴明的左右兩大多黨聯盟，進而能夠對抗不同陣營的總統，而在共治時期削弱總統的權力。
參考書目
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姚嘉文、張俊宏、林濁水、郭正亮
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張君勱
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隋杜卿
2001中華民國的憲政工程：以雙首長制為中心的探討，臺北：韋伯文化。
2000「我國政治環境 未具分裂政府條件」，聯合報，10月07日，15版。
黃昆輝等編
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蓋爾(Felice Gaer)
1995「民進黨新憲法架構下人權問題的探討」，陳隆志編，台灣憲法文化的
建立與發展，台北：前衛，頁71–81。
廖元豪
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諾倫(Dieter Nohlen)
1996「拉丁美洲的選舉制度與選舉改革」，in A. Lijphart and C. H. Waisman
(eds.), Institutional Design in New Democracies,蔡熊山、陳駿德、陳景
堯等譯(1999)，新興民主國家的憲政選擇，台北：韋伯文化事業出版
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盧瑞鍾
1995內閣制優越論，台北：自刊。
Almond, G. A. and G. B. Powell, Jr.
