一、前言

無可諱言的，年金改革(Pension Reform)議題已成為廿一世紀所有福利國家中最重要且最迫切的問題之一，隨著經濟結構的改變與社會環境的變遷，自由主義個人思想的再度崛起，以及多元組合主義的導入，現有的老年經濟保障制度已面臨新的危機與挑戰。這些危機與挑戰包括政府財政的惡化、政治性的風險(political risks)、人口的衝擊(demographic shocks)、通貨膨脹，以及越來越多老年貧窮的問題等，而這些都是所有福利國家所面臨的不確定因素與改革的重點。

有鑑於多數工業化國家因人口結構的改變，人口老化的加速、衛生保健的改善、平均壽命的延長，以及少子化現象等諸因素的影響，導致全球性退休危機與年金財務的日趨惡化，促使老年經濟保障體系的建構與勞工（個人）退休規劃的需求益形重要及其急迫性。世界銀行(the World Bank)為解決老年所得保障(Old-Age Income Security)問題，曾於1994年提出一份「避免老年危機(Averting the Old Age Crisis)」的研究報告，對於處理老年危機問題提出若干看法與建議，並提出所謂三層式保障的建構模式(a Three-Pillar Model)，透過再分配(redistribution)、儲蓄(saving)或保險(insurance)等三個功能的發揮，來解決老年貧窮的問題，並透過共同保險(co-insurance)的方式，避免因通貨膨脹、景氣蕭條，以及低投資報酬等風險所導致的所得損失，以達成老年經濟保障的目標。

考目前世界上實施各種老年經濟保障年金制度的國家，大都參考上述三層式保障體系的模式來建構。惟由於現有的老年所得保障普遍不足，產生所謂「年金貧窮化(pension poverty)」的現象，以及全球性退休危機的衝擊等的影響，使得這種三層式保障模式，已無法因應未來長壽社會(long-life society)與景氣變動的需求。因此，世界銀行的專家們乃重新修訂保障層次的建構模式，於2005年5月間提出「廿一世紀老年所得維持（支持）」(Old-Age Income Support in the 21st Century)的研究報告，發展出多層次的老年經濟保障模式(the Multi-Pillar Approach)，以因應各個國家不同條件的需要。

二、世界銀行的三層式「老年經濟保障模式」

依據世界銀行的研究報告(1994)中的建議認為，各國政府可透過三層保障的年金制度來解決老年危機問題，意即藉由第一層保障的強制性社會安全制度(Mandatory publicly managed pillar)，包括社會保險、社會救助或社會津貼等方式辦理；第二層保障的任意性員工退休金制度(Mandatory privately managed pillar)，以及第三層保障的自願性商業保險儲蓄制度(Voluntary saving pillar)等三大支柱來解決老年人的經濟風險，用以保障老年經濟安全。

概言之，以上三層式的保障制度，若依其預期的目標(Objectives)上來區分，第一層保障的公共年金主要係著重於社會財富的再分配功能；至於第二層保障的私人年金與第三層保障的個人保險儲蓄制度，兩者均強調儲蓄或保險的功能。惟三種層次的保障制度均具有共同保險的功能，尤其對於不確定的風險領域裡更屬最佳的運用方式。另就責任歸屬上言，第一層保障所強調的是政府的責任，而第二層及第三層則強調企業雇主或個人的責任。換言之，對於勞工未來的老年生活所需，政府的責任只提供最低的基本生活保障，至於較高的消費水準或者維持過去一定的生活水準，則著重於個人的責任範疇。

其次，就型態(Form)上言，第一層的公共年金大致有三種可能的型態，一為政府透過資產調查(means-tested)方式提供貧窮者的社會救助，另一種為提供最低年金保證(minimum pension guarantee)的法定儲蓄制度，第三種方式為提供普遍性或特定職業取向(employment-related)的定額給付(flat benefit)。第二層的法定私人年金包括了個人儲蓄帳戶制度(personal saving accounts)與企業退休金制度(occupational plans)。至於第三層的個人商業保險年金，可透過購買商業儲蓄保險或自行儲蓄等方式，以提高未來老年生活的適當保障。

在世界銀行的規劃中，這三層保障的財源及其處理方式，亦有所不同。首先是第一層的公共年金，大部分係透過強制性的稅收移轉方式進行所得的再分配，以保障貧窮老人的最低生活水準；或者透過強制性的社會保險方式，採隨收隨付式(pay-as-you-go)的確定給付制(defined benefit)，提供最低的年金保障。而第二層的私人年金與第三層的個人商業保險，則強調完全提存(fully funded)的財務處理，並以確定提撥制(defined contribution)為主導的退休金給付型態。至於有關三層式老年經濟保障模式，如表所示：

三層式老年經濟保障模式

目標

再分配+共同保險

儲蓄+共同保險

儲蓄+共同保險

型態

需資產調查、提供最低年金保證或定額給付

個人儲蓄制度或員工退休金制度

個人儲蓄制度或商業保險儲蓄制度

財源

透過稅收或保費方式

完全提存方式

完全提存方式

層次

(第一層)

強制性社會安全制度

(第二層)

任意性員工退休金制度

(第三層)

自願性商業保險儲蓄制度

三、為什麼要發展新的多層次「老年經濟保障模式」？

世界銀行從過去十年來協助八十多個國家建立年金制度的經驗中發現，現有的三層保障體系已無法因應來自全球性通貨膨脹、自由市場失靈等的挑戰。最重要的是家庭結構的改變，使得現代的家庭制度已經逐漸喪失過去傳統家庭所重視的倫理孝道觀念，而忽略了養兒防老的供（奉）養功能。此外，由於經濟結構的變遷，造成需求的改變與需求的多樣化，導致現有的三層式「老年經濟保障模式」已無法完全因應社會的變動所需。再者，為因應全球化的趨勢、人口的流動，以及工作場所的改變，對於現有的老年經濟保障制度亦將產生新的需求，尤其是對婦女階層而言，新的全球化趨勢，一方面帶給了婦女更多工作及升遷的機會；另一方面也瓦解了現有家庭結構，甚至造成離婚率的升高與影響未來老年經濟安全的保障。上述原因，均為現有的三層式保障模式無法詮釋新的社會型態的困境。

其次，過去三層式保障的年金制度體系與現有的制度中亦有著相當大的落差，例如幾乎所有國家都會提供一般大眾（包含貧窮老人）不同的社會救助制度(social assistance scheme)。有些國家則實施職業年金制度(occupational scheme)，原則上已保障了部分的正式就業人口(formal labor force)。另外也有許多國家提供自願退休儲蓄制度(voluntary retirement savings)，包括了儲蓄帳戶(saving accounts)以及居住服務(housing)等。顯然，過去的三層式建構模式已無法運用在解釋這些國家的現況上。

此外，新的多層次保障模式中尚考量到概念的意涵及其他實務認知上的問題。例如，在過去所謂的三層式保障模式中，有關「第二層保障」和「第三層保障」在使用上常有很大的差異。例如在歐洲，第二層保障通常係指職業年金制度而言，而第三層保障則指個人年金制度(personal pension plans)，此等制度屬性可能是法定性的制度(mandated)，也可能是自願性的制度型態(voluntary)。但在美國，第二層保障的員工退休所得保障法(ERISA)卻是一種法定的退休金制度(mandated plans)，而第三層保障指的是自願性年金制度(voluntary plans)，此等制度型態可能是職業年金制度，也可能是個人年金制度。顯然，對不同的國家而言，現有的三層式模式在解釋上已造成了適用上的困擾。因此，在不同的內在條件下須有不同的年金體系規劃，以符實際需要。

再者，對財務處理方式是否採強制提存方式來界定保障的層次，亦有所不同。例如加拿大和愛爾蘭實施的公共年金係採部分提存準備方式(partially prefunded)，有些國家的職業年金制度則依規定採不提存方式(unfunded)，如法國，而德國的制度則採帳面準備(book reserves)方式辦理。

最後，有關老人年金的適用對象亦有不同的考量。以往的三層式年金制度主要著重於職業取向的正式部門勞工(formal sector workers)。這種保障範圍較小，也忽略了社會上其他人的需求。實際上，社會上另有兩大類群，包括終身貧窮者(lifetime poor)和非正式部門的勞工(informal sector workers)，彼此對於老人年金制度亦有不同的需求，而三層式的年金制度模式能夠提供的保障理應有不同的考量，方能見效。

顯然，以往所謂的三層式保障多著重於單一層(single)的年金保障。事實上，一個完整的老年經濟安全保障體系應該是多層次的保障。該研究報告中的結論也認為：採多層次保障將比單一層制度或偏重任何單一層制度的保障較具實施上的效果。因此，世界銀行在1994年所提出的三層式「老年經濟保障模式」，就應該視為是一種特別界定(specific definition)下所設計的多層次年金制度的建構模式。換言之，不論是現有的三層式保障模式或者新的五層式保障模式，當今的年金改革重點宜著重於多層次的整合與選擇，而非指單一個體的綜合保障。

四、世界銀行的多層次「老年經濟保障模式」

世界銀行於2005年5月間所提出新的多層次「老年經濟保障模式」，這個新的模式具有兩大特色，即一是將被保障的適用對象從正式部門的勞工(formal sector workers)，擴大至終身貧窮者(lifetime poor)，以及非正式部門的勞工(informal sector workers)等均納入保障範圍。第二個特色是將現有的三層式設計，擴大至五層式的年金架構。簡言之，新的建構模式係針對上述三類不同適用對象所設計的多層次（五層）年金模式。至於所指的三類不同適用對象如后：

一、終身貧窮者：這些人並沒有以任何實質的形式參與正式部門的活動。勞動力是他們主要的資產，但他們太窮無法為退休預作準備。當這群人年老無法工作時，將會成為弱勢族群，尤其又以獨居和鰥寡者最為顯著。

二、非正式部門勞工：雖然這類人中有許多人有能力參與正式部門的活動，但卻因為種種原因而沒有參與。當這些人有工作時，並不會成為貧窮人口。不過一旦缺乏有效的理財工具(financial instrument)運用，無法將資源留在未來使用時，則這群人將會陷入貧窮的困境。

三、正式部門勞工：就定義而言，這類人依規定應強制參加各種的年金制度(formal pension schemes)，而這群人也是以往三層式年金制度的唯一適用對象。但亦有些人因為工作年資不足，未能符合給付資格條件，使得他們被排除於任何最低年金制度之外，導致其退休生活產生問題。

因此，新的多層次老年經濟保障模式係針對解決上述三類不同對象的貧窮困境，透過多層次的年金設計，以多元化的模式來補充所有年長者的老年經濟生活所需。至於世界銀行所提出的多層次老年經濟保障模式，其建構內容含有五層的保障模式如后：

一、第零層或稱基層保障(zero or basic pillar)：這是一種「殘補性」的全民式補助(demogrant)或是社會年金(social pension)。這層模式建構主要係在有效保障終身貧窮者以及資源不足或不適用任何法定年金制度的非正式部門和正式部門的年老勞工。惟在一國國民所得提高與經濟穩定化後，這一層的保障範圍應該會越來越小。簡單而言，第零層就是一般所謂的非納費性社會救助制度或稱非納費性社會福利制度的適用對象(Non contributory social assistance for lifetime poor)，其目的在提供貧窮老人的最低生活保障。

二、第一層保障(the first pillar)：這是一種「強制性」的社會保險年金制度，亦屬最傳統的公共年金制度，由社會保險保險費作為其主要的保險財源，依隨收隨付式的確定給付制度型態來運作，其主要特色係透過社會連帶責任的再分配功能發揮，藉世代間所得移轉作用來提供老年退休者最低生活水準的終身保障(a minimum level of longevity insurance)。

三、第二層保障(the second pillar)：這是一種「任意性」的員工退休金制度。不論是職業年金(occupational)或個人年金(personal plans)，其主要特色係採確定提撥制為主的完全提存處理方式運作。惟制度實施一定期間後，會提供個人帳戶餘額(account balances)改採終身年金(lifetime annuity)的替代方法予以選擇，但仍有部分的制度採確定給付制方式來辦理。

四、第三層保障(the third pillar)：這是一種「自願性」的個人商業保險儲蓄制度。這類年金制度不論是職業年金制度或個人年金均採自願性的事前提存準備制度(prefunded pension plans)。其目的在於確保一個明確的退休目標(a clear retirement objective)。至於採行的退休金給付型態均透過私部門的保險機構來承保，用以提供長期的保障。

五、第四層保障(the forth pillar)：這是一種「倫理性」的家庭供養制度(Family and inter-generational support for elderly)。這層保障係對無工作的家庭成員提供其晚年生活照顧。至於將這一層保障納入建構考量，主要係導入了開發中國家固有傳統社會的家庭重視孝道的倫理道德思想，以及疾病相扶持的共濟觀念。蓋因有部分人的退休資源及其消費支出所需，並非來自正規制度的年金給付，亦有部分來自子女的供養、自有住宅、家庭間移轉或個人儲蓄等方面。至於多層次老年經濟保障模式如下圖所示：

五、結論

惟任何國家的年金改革工程成功與否，乃取決於該國政府對於年金制度的經營與管理能力。不論是現有的三層式年金制度，或是新的五層式年金架構，最佳的管理方法乃係藉由「多元化的組合模式」與「事前提存的給付義務原則(prefunding of benefit obligations)」來處理各種經濟與社會風險。因此，確定提撥制的提倡與多層次概念的提出，正是世界銀行所提出五層式年金架構的主要依據。

綜合以上的分析加以比較顯示，世界銀行新提出的五層式保障模式與原有的三層式保障模式，增加了兩個層次的保障。其修訂建構模式的主要目的在於釐清各層次間的制度功能角色與屬性，俾能適應各種不同制度間的差異性與適用性。其中從原第一層保障的強制性社會安全制度中抽離出社會救助或社會津貼等部分，單獨建構成為第零層保障，以稅收籌措方式建構社會救助制度，提供社會年金的概念，並透過資產調查等方式提供救助服務或普遍式津貼（補助），以保障窮人的最低生活所需。另保留原第一層保障中以保險費課收為主要籌措財源的社會保險制度。前者屬於非納費性的社會救助（純社會福利）領域，後者則屬於納費性的社會保險領域，此種層次的分法較能釐清社會保險與社會福利的正確概念與功能角色，但在本質上仍未改變。至於第二層保障的任意性或法定性員工退休金制度，以及第三層保障的自願性商業保險儲蓄制度，與原第二層及第三層保障的意涵，在適用上與認知上已做了較明確的功能區分。

事實上，世界銀行在這次重新修訂的年金建構模式中，最大的改變係將新增的第四層「倫理性」家庭供養制度納入建構考量。而這一層保障有如中國傳統所強調的「孝道」與「家庭倫理」，由子女與老人生活在一起，並由子女負責對其老年父母提供衣、食、住等條件的傳統家庭養老方式。這種家庭供養的制度，其優點是能落實老人回到社區，在地老化的理想，而由家庭提供經濟、居住與照護所需，也和大部分老人對於安養天年、三代同堂的需求相契合。簡單而言，這也是中國傳統養兒防老觀念的具體表現。而對政府而言，家庭供養的概念也同時減輕了政府對於老年經濟保障的責任。

然而，由於人口急速老化、平均壽命的延長，以及少子化的結果卻是落實這種倫理性保障制度的最大阻力，尤其是全球性的少子化趨勢，因勞動人口的減少，未來恐無能力供養上一代的老年人口。同時，根據世界銀行的研究也發現，在一些開發中的社會裡，或是都市化程度越高的地區，老年人對於醫療照護和居住的需求也越來越高。這是由於傳統家庭結構的改變，導致無法再提供原有的供養與支持制度。因此，年金改革並不能完全依賴單一層次的保障，而需要透過多元層次的整合與選擇，才能滿足各國不同的需求。依據世界銀行過去十年處理年金改革議題的經驗顯示，一個成功的年金改革不僅需要最佳的技術設計，更需要留意政治經濟改革和實施的能力和準備，方克有濟。

顯然，為因應全球性的人口老化危機，勢將造成勞動人口提前老化與提早退休準備，但因增加養老儲蓄需求的結果，不但使一國的消費支出、投資報酬率與生產力趨緩，更影響到一個國家的經濟成長。職是之故，就個人而言，除了依賴政府所提供的各種年金制度之外，最重要的還是須重視個人的理財規劃與責任，並透過自願性的商業儲蓄保險，增加退休所得，才能確保老年經濟生活安全。

參考文獻

一、The Financial Times (2005), Multi-pillar Solutions to Pension Reform, Editorial Comment, May 26 2005.

二、Robert Holzmann and Richard Hinz (2005), Old-Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, Washington: the World Bank.

三、Anita Schwarz (1996), Averting the Old Age Crisis: Social Security for the 21st Century, from protecting Retirement Income by ISSA, Studies and Research, No. 37.

四、World Bank (1994), Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford: Oxford University Press.

五、柯木興、林建成 (2004)，淺談因應長壽社會下的個人帳戶制。壽險季刊，中華民國人壽保險商業同業公會。

六、柯木興 (2002)，社會保險（修訂版）。台北：三民書局。

七、柯木興、林建成 (2002)，從社會安全的功能交替談可攜式年金的崛起。退休基金年刊，中華民國退休基金協會。