壹、前言
考英國最早有關年金制度的立法，係開始於1908年自由黨政府所通過的老年年金法(Old Age Pensions Act)，於1909年1月實施。使七十歲以上而所得低於12先令的貧窮老人，每週可獲得養老金的補助。1925年保守黨通過納費制的寡婦、孤兒與老年年金法(Widow’s, Orphans and Old Age Pensions Act)，一則放寬享領老年年金的年齡限制，另一則藉以舒緩政府的財政壓力。嗣後經1929年及1937年數度放寬受益對象，遂奠定了英國戰後全民老年年金保險的基礎。惟為了有效保障勞工及其眷屬的經濟安全，英國貝弗里奇爵士(Sir W. H. Beveridge)進一步於1942年提出包括疾病、失業、退休、傷殘與死亡等給付的綜合性社會保險計畫建議。英國政府於1946年接受貝弗里奇報告書(The Beveridge Report)的建議，由國會通過國民保險法(National Insurance Act, NI)，並於1948年付諸實施，正式建立了國民保險制度，提供了勞工最低的生活保障，此為英國年金制度的濫觴。但由於老年人口不斷的增加、政府財政負擔日趨沈重，以及年金保障不足，進而產生高比例的年金貧窮(pensioner poverty)等問題，而為了有效解決年金給付不足及政府的財政困境，英國政府遂從1950年代即開始進行一連串的年金改革計畫。
蓋英國政府早期的年金改革方案係包括鼓勵私人年金與擴大公共年金的給付範圍等措施，但因政府缺乏改革魄力，以及政黨輪替等因素，使得若干改革計畫不是尚未付諸實行，就是制度設計過於複雜，徒增民眾的困擾。因此，英國雖歷經將近五十年的年金改革，但其結果仍呈現著高齡貧富差距與年金貧窮等的不正常現象。
歸納而言，由於過去年金私有化發展的結果，與公共年金保障不足、高齡人口貧富差距擴大等問題，已儼然成為未來英國政府亟待解決的重要課題。從英國的年金發展史上加以觀察，相當程度證明了完全自由市場與私有化並非年金改革的萬靈丹，國家不能因為一時財政上的困難，而置外於保障人民老年經濟安全的責任。相反的，政府應該更積極的干預、介入弱勢民眾未來退休生活的保障。
貳、「新工黨」政府的年金改革方案
為確保所有民眾未來都能作好退休的準備，尤其是對於所有低所得的弱勢人口，英國社會安全部於1998年12月提出「年金合作(Partnership in Pensions)」綠皮書，開始進行退休年金制度的改革，重新檢視政府、個人、雇主和金融保險業在現行年金制度中所扮演的角色。基本上，英國「新工黨」政府此次年金改革工程，其主要的目的是在解決政府財政的困境，以減少政府在年金上的財務責任。因此，除了公共年金之外，現有的私人年金也都在改革範圍之列，其中最重要的是公共第二年金（State Second Pension, S2P）的改革，以及鼓勵或強制個人儲蓄等措施，如果能夠順利推行，則將使大部分的勞工階級未來得以脫離年金貧窮的困境。
一、年金改革的背景因素：
有關英國政府所提出的年金改革計畫，其主要的背景因素如下：
（一）由於國民平均餘命不斷的延長，而退休時間也相對的延後，如果民眾不願意延長工作期間，亦不願意降低退休後的生活水準，英國政府在目前財政的壓力下，則選擇從增加民眾的儲蓄著手，以保障民眾退休後的經濟安全。
（二）英國國民儲蓄率嚴重偏低。據估計，目前國民總儲蓄金額較以往短少約27億英鎊。再者，由於近年來股市下滑，年金儲蓄轉投資的獲利不如預期，也使得年金短少的情形更加嚴重。
（三）基於經營成本的考量，英國主要企業陸續停止提供新進員工私人年金（職業年金）的保障。亦即，未來英國員工將無法再以私人年金作為退休後的第二層保障。
（四）由於近年來保險公司在操作私人年金基金時，產生各種弊端，進而造成年金財政上的黑洞。再加上各項年金方案手續繁複，而且金融保險業的財務諮詢服務收費過高，使得許多人被排除在私人年金保險的大門外。
二、年金改革的目標：
至於英國政府的年金改革目標主要有下列四個方向：
（一）協助民眾選擇較有利的退休經濟保障。
（二）再次確認雇主在退休年金上的角色，同時透過工作場所促進民眾儲蓄，並提供職業年金等更多的保障。
（三）鼓勵金融保險業者推動較簡單而且有多樣選擇的儲蓄商品（simple and flexible savings products），並擴大民眾接近金融管理服務的途徑。
（四）未來將引進新法以鼓勵民眾延長工作期間。
因此，從1998年起「新工黨」政府開始進行多項的年金改革措施。包括1999年4月推出的「保證年金(pension credit)」，或是稱為「最低所得保證制度(minimum income guarantee)」，以保障年金貧窮者的最低生活水準。此外，英國政府於2001年4月引進確定提撥式的「投資分享型年金（stakeholder pension）」，其制度主要係以自營作業者及未受雇主提供年金者為對象，俾使勞工能為其養老儲蓄提供有效、簡單且更有彈性的制度選擇。此項年金亦稱為貨幣購買型的年金制度(Money Purchase Scheme)，其用意在於期望中長期後能替代公共年金中職業相關年金(State Earning Related Pension, SERPS)的功能角色，以減輕政府的財政壓力。再者，英國政府亦於2002年4月開始以公共第二年金取代過去的職業相關年金，旨在提供中低收入者更多的保障，並使若干需長期看護者，以及殘障者等，都得以參加國家的第二年金方案。最後，英國政府整合年金管理監督的單位，成立單一窗口－—金融服務局（Financial Services Authority），以提高民眾對儲蓄養老政策的信心。
參、新世紀的年金改革綠皮書
英國除了1998年所提出的年金改革措施外，「新工黨」政府另於2002年12月17日公佈了最新的「年金改革綠皮書(green paper)」，其目的在於廣徵各界提供意見，作為進一步年金制度改革的參考。在新世紀綠皮書中開宗明義表示將建設更公平且更有包容性社會（a fairer and inclusive society）的決心，並期望「人人有貢獻、大家可分享」（everyone can contribute and everyone can share）。同時，在綠皮書中也指出，所有人都期待退休後可領有一份符合理想且穩定的退休金，然而由於平均壽命的延長和健康狀況越來越佳，唯有更多儲蓄或延後退休才可能在退休後享有更好的經濟保障。顯然，英國政府所提出的各項年金改革措施，乃意涵著因應全球化的個人主義思想潮流，以及全球化退休危機的來臨，而強調個人責任的儲蓄保障觀念在本世紀中的重要性。
一、新世紀綠皮書的改革目標：
在英國新世紀年金改革綠皮書中，「新工黨」政府所宣示的改革任務主要有下列三項：
（一）鼓勵民眾延後退休，尤其將針對公務人員的退休年齡逐步提高為六十五歲。
（二）強調個人在退休後經濟保障上的責任。這意味著未來政府將鼓勵民眾儲蓄，甚至強制民眾為退休生活的經濟安全預作準備。
（三）在金融保險業的管理上，政府計畫訂定較靈活有效的管理及監督機制，並鼓勵金融保險業提供簡易的私人年金方案。同時，政府將簡化私人年金的課稅方式，以鼓勵民眾踴躍參與私人年金保險。最後，政府將禁止所有受僱者在五十五歲以前請領私人年金的退休給付，以保障受僱者退休後的經濟安全。
二、新世紀年金改革的重要措施：
依照新世紀綠皮書中的規劃內容，未來年金改革的重點，將針對現有各種公共年金、私人年金與個人年金保險等進行逐步改革。
首先，係針對有關現行國家年金（State Pension）的公共年金改革措施。第一，由於政府財政上的困難，政府未來不考慮將公共年金的給付標準隨著個人所得水準作調整。第二，政府決定維持現行資產調查津貼制度（means-tested benefits），或是將津貼一同併入公共年金，以維持弱勢民眾可領取的年金給付金額。第三，公共年金的退休年齡目前不考慮延後。第四，凡是自願延後退休年齡至七十歲者，將可領取一筆補貼年金。第五，所有自營作業者將可選擇加入公共第二年金。
其次，關於私人年金改革的部分。第一，建立新的監督機制以防範管理疏失和詐欺事件。第二，簡化私人年金方案，並取消最低提存準備金（Minimum Funding Requirement）和保證最低年金給付（Guaranteed Minimum Pension）等制度。第三，引進單一稅制年金方案（single tax regime for pensions）。第四，強制雇主將提供私人年金列為勞動條件之一。第五，取消強制退休年齡的限制，以延緩年金的財務壓力。第六，所有新進公務人員的退休年齡將提高為六十五歲，並鼓勵現行公務人員延後退休。第七，允許民眾在領取私人年金給付之後，仍可繼續工作。第八，在2010年之前將提前退休以請領私人年金的年齡由五十歲提高至五十五歲。
最後，在個人年金（Personal Pension）的改革方面。第一，繼續保留退休金一次給付的免稅優惠。第二，政府將引進特定期限年金（limited period annuities），允許民眾只購買短期的年金。第三，政府考慮引進保証給付年金（value protected annuities），如果民眾在七十五歲之前死亡，其家人可領取一定金額的遺屬給付。
至於其他相關改革議題還包括：
（一）為了鼓勵民眾儲蓄，「新工黨」政府將簡化財稅相關手續，例如引進低手續費的私人年金方案，以及提供低率費的財務諮詢等，以提高民眾儲蓄的意願。
（二）政府將依情形訂定不同退休年齡的年齡差別立法（age discrimination legislation），尤其是對於女性領取公共年金的年齡，政府計畫在2010年與2020年之間逐步將其調高至六十五歲，以達成男女相同的目標。
（三）設立獨立的年金調查委員會（independent pension commission），研究強制民眾參加退休年金制度的可行性。
總而言之，「新工黨」政府這次提出的年金改革係以提供更多的資訊（better information）、簡單的年金（simpler pensions）、簡化的課稅（simplified tax treatment）、更好的保障（better protection）以及有彈性的退休（more flexible retirement）為目的，使得民眾在退休時能作出正確的選擇。但是，這項改革方案仍處於徵詢意見的階段，現正廣邀社會大眾、企業、工會及金融保險業等各方提供建議，以作為未來年金改革修正或定案的參考。
肆、英國年金改革計畫的困境與挑戰
很明顯的，從1998年開始的年金改革至今，鼓勵民眾儲蓄與延後退休時間是「新工黨」政府試圖解決高齡貧富差距與年金貧窮等問題的兩個最主要的目標。此外，簡化行政程序、保障老年經濟安全與提供更多的年金選擇方案，則是英國政府對這一階段年金改革最主要的手段。然而，面對即將到來的全球化退休危機，英國政府的年金改革計畫能否成功，除了有效凝聚社會共識外，還必須思索解決如下幾項問題：
（一）延後退休政策與市場人力需求間的矛盾
英國政府為了因應長壽社會所帶來的退休危機，計畫採取延長退休年齡的方式，以減少政府財政上的支出。然而，不論是透過法律的方式強制民眾延長退休年齡，或是提供補充年金作為誘因以鼓勵民眾延後退休等方式，都無法真正解決政府的財政問題。況且，一旦面臨經濟不景氣時期，所有的中高齡人口原本就有再就業的困難，如果政府以公權力要求民眾延長退休年齡，屆時這群中高齡人力如何安置，或如何安排再就業，將是政府的另一項難題。
（二）啟動第四支柱以因應全球化退休危機
鑑於多數工業化國家因人口老化及少子化的結果導致年金財務日趨惡化，為解決老年經濟危機，世界銀行(World Bank)曾於1994年提出所謂三層式年金保障建構模式。依照世界銀行的建議，各國政府可藉由第一層的公共年金（強制性社會安全制度）、第二層的私人年金（任意性員工退休金制度），以及第三層的個人年金保險（任意性商業保險儲蓄制度）等三大支柱來保障老年經濟安全。目前世界上實施年金制度的國家，大都參考上述三層體系來建構，如英國目前的體系現況。然而，由於全球化退休危機的衝擊，上述三層支柱已無法因應未來長壽社會與景氣變動的需求，因此，發展出第四支柱年金方案(Fourth Pillar)就顯得有其必要性。
依照Genevieve Reday-Mulvey(1993)的看法，第四支柱年金方案在財務上有助於因應未來年金制度的發展，而可透過下列措施來達成其目標。即：一、提供退休基金準備(retirement funding)的額外財源；二、對短期年資者以部分年金(partial pension)取代全額年金(full pension)；三、提供已退休者的一個補充所得(supplementary income)。顯然，第四支柱的用意也是針對一些年滿六十歲以上而仍能繼續從事部分工作者配合部分年金方式的一種規劃。此外，Boris Dunnewijk(2002)也曾提出以彈性年金(Flexible pension)作為第四支柱，以取代歐洲國家現有的提前退休年金制度(early retirement schemes)。基本上，Dunnewijk所謂的第四支柱是一種涵蓋兼職(part-time work)與全職(full-time)的彈性年金，特別是針對延長退休者所設計的年金制度。或者，亦可視為是一種部分年金，以補充延長工作期間的所得，或做為鼓勵延後退休的誘因。職是之故，第四支柱的規劃設計，在概念上就如同Denis Kessler所說的「吾人要完全達成新的退休制度設計，則必須透過提存準備方式來健全退休財源，才能保障每個人退休時都能得到需求的滿足」，亦即基於公平的保障概念，來解決第一層或第二層支柱保障中無法獲得給付的彈性替代措施，而並非實際具有第四層保障的年金給付設計。
（三）強制儲蓄無法確保老年經濟安全
英國政府為了避免年金財政的困境，企圖透過鼓勵民眾儲蓄或是強制的手段，以達到減輕政府的財政負擔與對抗年金貧窮的雙重目標。惟每個民眾本身的條件與能力都互不相同，在一定的基本需求下，倘若政府沒有適當的介入，對於一般弱勢民眾仍很難脫離年金貧窮的困境。再者，任何的儲蓄機制與政策，並無法提供所得重分配的積極性功能，因此，當保障老年經濟安全被視為是個人儲蓄的責任，而政府也逐漸卸下其在年金政策上所扮演的角色時，則高齡貧富差距擴大的現象將益形嚴重，真正有需要的民眾也無法從政府的年金政策上獲得實質的幫助。
伍、台灣建構年金制度的省思
我國國民年金制度的建構，從民國八十二年十一月開始規劃，至今已接近十年的時間。目前行政院所提出的「國民年金法草案」和「勞工退休金條例草案」等法案仍擱在立法院等待審議，此外，「勞保條例修正草案」，以及其他職業別的社會保險制度等年金制度改革工程，也還都未能形成共識與完成立法。回顧台灣的年金制度發展史，一路走來，不論是目前決定採用的社會保險制，或是過去曾規劃的公積金制或者儲蓄保險制，都是直接套用國外過去發展的經驗，儘管這樣的套用得以省去重新摸索的時間，避免重蹈其他國家過去發生的錯誤，然而，由於各國的國情不同，未來一旦國民年金實施後，這套移植於國外的制度是否能完全適用於國人仍有待時間的檢驗。再者，世界上所有已實施年金制度的國家，目前都不約而同的面臨財政與長壽社會等各種危機的挑戰。因此，對於我國未來的年金制度建構，能否在開辦初期就藉由良好的制度規劃、可長可久的發展下去，這不啻是我國目前最大的挑戰。
從英國政府的年金改革計畫來看，其中有若干經驗仍值得借鏡，特別是有關鼓勵國民儲蓄、最低所得保證、延後退休，以及第四支柱的年金模式等措施，頗可供我國建構年金制度時的參考，茲提出幾點思考方向如后：
（一）建構「完整的」三層式年金制度
為了確實保障老年經濟安全並提早因應全球化退休危機，除了儘速建構第一層的國民年金保險制度，以及加速將勞保等現有各項職業保險改採年金制的腳步外，更應及早規劃、建立我國第三層保障制度，透過鼓勵國民儲蓄、購買各種商業保險及稅賦上的優惠等措施，以避免落入英國年金保障不足及年金貧窮的困境。
（二）提供「安全的」最低所得保障網
除了建立三層式年金制度，為避免產生類似英國年金貧窮的現象，對於社會上的弱勢族群，除了及早落實國民年金保險外，建議參考英國的「最低所得保證制度」，以所得補貼的方式，提供落入年金貧窮者的最低生活保障，進而強化我國老年經濟安全網。
（三）建立「彈性的」退休選擇制度
因應未來社會的不確定性，以及景氣的急遽變化，政府應針對全職或兼職民眾提供更具彈性的退休選擇制度，以利延長工作期間，並進而減輕政府的財政負擔。建議政府參考國外第四支柱年金方案，提供部分工作者的部分年金制度，或類似英國規劃中的特定期限年金，允許民眾購買短期的年金方式，俾以提供民眾更有彈性、更多樣的退休選擇規劃。
（四）鼓勵「適當的」延長退休年齡
隨著醫療技術的進步，國民平均壽命的增長，已是全世界不可抗拒的趨勢。面對全球化退休危機的來臨，參考英國鼓勵或強制延長退休年齡，可能是一個比較積極的作法。然而，由於目前國內失業率不斷的攀高，貧富差距亦急速的擴大，如何適度的延長退休年齡與有效的安置、規劃中高齡人力資源，應是政府未來最重要的課題。
(本文僅代表作者個人意見)
資料來源
1.英國國家廣播公司（BBC）
http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/2584345.stm
http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/2580803.stm
http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/2583511.stm
2.英國工作暨年金部（Dept. for work and pension）
http://www.dwp.gov.uk/
3.Boris Dunnewijk(2002), “Four Pillars, Four Solutions: Pension Reform and Insurance Opportunities”, in The Geneva Papers on Risk and Insurance, Vol. 27, No. 4, p540- 54.
4. Genevieve Reday-Mulvey(1993), “The Fourth Pillar”, in The Geneva Papers on Risk and Insurance, Vol. 18, No. 68, p302- 16.
5.International Social Security Association(2002), Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2002, ISSA.
6.柯木興(2002)，社會保險（修訂版），台北：中國社會保險學會。
