一、背景說明

國家通訊傳播委員會（NCC）於今(2007)年3月19日召開「節目廣告化或廣告節目化認定原則修正草案公聽會」，修訂「修正節目廣告區分認定原則」草案，明定播出內容若涉及商品或廠商標誌，或播出付費電話和簡訊等活動訊息，即視同廣告。此外，NCC更在5月10日針對八個頻道開罰，認為受罰頻道主要是違反《衛星廣播電視法》第十九條「節目應與廣告區分」之規定，並「數日連續播放違規節目之行為」，罰金共計新台幣2520萬元，創下史上最高紀錄。

對於NCC的「從嚴認定」，部分民間業者疾呼「快活不下去」，更認為「修正節目廣告區分認定原則」一旦實施，不但很多節目沒辦法播出，電視台也要關門大吉。也有業者質疑這項草案有嚴重「反商情節」，因為法條中只針對一般民營業者，卻未將政府的置入性行銷納入考量，相當不公平。

NCC官員指出，區分廣告與節目時，經常有認定困難，為了讓兩者分際更明確，因此修正認定原則，增列多項條文，明確規範節目廣告化與新聞廣告化的原則，包括內容出現疊印或背景有商品和廠商標識、廣電視業及其附屬事業推銷商品與服務以及播出付費電話或簡訊等活動訊息，都認定是廣告。

有關節目廣告化之問題，政大教授、台灣電視公司董事長兼任總經理陳清河曾表示，美國電視環境遵循自由市場機制，並無「新聞廣告化」、「節目廣告化」或「置入性行銷」等廣告管理之相關法規或條文。陳清河教授也指出，在廣告管理上，日本之法例與我國較為接近，相關修立法工程，可參考日本之情況或案例。

有鑑於此，本文特蒐集日本相關法規資料，整合相關修法建議如後。

二、日本相關法規分析

（一）法源－－《放送法》第51條之2：廣告播送之識別辦法

廣播電視業者在播送收受報酬之廣告時，必須設法讓收視者得以明確分辨其為廣告。（說明：條文中所指之廣告一詞專指純廣告。）[1]

（二）置入性行銷（プロダクトプレイスメント）之定義

日本於電視中最常見的廣告方式就是"置入性行銷"，日文稱為「プロダクトプレイスメント」（PRODUCT PLACEMENT），亦即將廣告主的商品或是企業標示放入連續劇中。[2]

（三）置入性行銷案例探析

當電視節目邁入多頻道的時代之後，節目內容可能將變得越來越「薄」！

以日本某民間放送電視台的古典音樂節目為例，每天似乎都在播放同一個節目，而每十分鐘穿插不同的廣告來販賣DVD。或者是放一小段DVD的收錄曲，作為通信販賣的廣告。並且，隨著電視購物越來越廣泛，節目跟廣告之間的差別似乎越來越小。

再以某地方電視台為例，以「促進健康節目」（台灣主管機關稱之為資訊性廣告）的名義，但是實際上是30分鐘都在為特定企業販售商品的廣告。根據「日本民間放送聯盟」所公佈之《放送基準》，第148條對於廣告的播放時間提出明確限定，以總量管制的方式，限制其廣告發送之時間必須在每週播送時間的18%以內。在此種規定的前提之下，廣告與電視的界線就必須劃分清楚。如此一來，此種能對廣告加以識別的方式，便可同時適用於放送法第51條之2，及放送標準的第93條。[3]

（四）日本民間放送聯盟（自律組織）之電視廣告秒數相關規定[4]

放送標準＜電視＞

(93)

廣告內容是指，含有廣告主名稱、商品、商品名稱、商標、標語、企業形態、企業内容（服務、販賣內容、設備等等）之內容。

(148)

每週播放商業廣告的時間總量，不得超過總播送時間的18%。

(149)

根據黃金時間（prime time）計算的時間量，廣告時間不得超過以下表列。其他時間區段的廣告也是按照此方式計算。但是，運動節目跟特別儀式節目則可依照播送電視台的規定與以判別。

5分以内的節目・・・1分 00秒
10分以内的節目・・・2分00秒
20分以内的節目・・・2分30秒
30分以内的節目・・・3分00秒
40分以内的節目・・・4分00秒
50分以内的節目・・・5分00秒
60分以内的節目・・・6分00秒

60分以上の的節目也適用以上標準。

(註)所謂的黃金時間，係指播送電視台當地之午後六點到晚上十一點之連續三各半小時。
1.廣告時間包括聲音（詞彙．音樂．效果）、影像（技術的特殊效果）等等之表現方式。
2.除了戲劇演出之必要以外，具有廣告效果之背景、道具、服裝、音效（對話、音樂）等等，都是商業廣告的一部份。

(150)

在節目中，不得使用跑馬燈作為商業廣告的用途。但是，體育節目與特別儀式節目時的跑馬燈使用規定，則由各電視台自行認定之標準為主。

三、日本法規之分析及比較

日本廣電市場之生態與民眾收視習慣與台灣不同，台灣有線電視較為普及，但日本是以無線電視為主，但相較之下，直播衛星及有線電視訂戶不高，影響力也不如無線電視業者。由此，日本法規雖可作為台灣修、立法之參考，但也要考量其實際於台灣施行之適用性。

而在日本之廣電規管體制方面，重在民間自律（媒體與廣告主），因此《放送法》之內涵比其他成文法國家來說，相對較為鬆散，且也沒有罰則（查其實際違法之處分方式，一般來說，可分為「警告」及「撤照」兩種，其警告限度即以為社會所不容，而撤照則為情節十分嚴重者）。

經查《放送法》規範，廣告播放時，必須明白揭示。換句話說，即我國《衛星廣播電視法》中「節目與廣告須明顯區分」之意。而廣告放送時間之相關規定，則為民間自律組織[5]所制定，但並無明確「節目廣告化」之相關名詞。

由此，日本法規並無明確規範「節目廣告化」之播送標準，但在長期之自律規範約束下，業者必須明確區分節目和廣告。進一步言，日本社會原則上容許「節目廣告化」與「置入性行銷」，但不包括新聞廣告化。

儘管法規規範性不強，但新聞、節目自律機制的功能卻很強大。以日本近期發生之實際案例來看，某生活資訊節目中，介紹不實之減肥方法，並偽造有效實驗認可，其後導致消費者仿效，更造成多人身體不適及住院，引起民間自律組織及輿論對該電視台的一致撻伐，最後更迫使公權力介入。

再舉一例，日本TBS電視台在去（2006）年7月21日晨間新聞節目中，製作了一則有關「731部隊」意圖使用生化武器進行攻擊的新聞專題。其中，攝影鏡頭若有似無的帶到了佈景後方道具堆，而道具堆上擺放著正準備參選自民黨魁「安倍晉三」（現任日本首相）的照片立牌，引發所謂「負面性意識型態置入」的爭議，而日本媒體的主管機關「總務省」也對此報導內容進行調查。

比較台灣與日本之相關法規，我國的法規只有「廣告與節目應有區分」的規定，並無「節目廣告化」的法規名詞。這兩種名詞，過往只出現在違反「廣告與節目區分」的處分書上，為使受處分業者瞭解何以違規之具體事項時使用，「置入性行銷」亦同。

此外，日本對於廣告之數量管制，是以「每週總量時間」管制廣告播送時間，台灣則是以「每節目時間的六分之一」為限制。而日本對於廣告內容形式之規定，與台灣的規定相似，也就是說，包括商品、服務、形象三種都是廣告。

四、結論與建議

（一）結論

由前述分析可知，美國對於「新聞廣告化」、「節目廣告化」、「置入性行銷」及廣告總量或廣告總秒數，並無明文規範，而係尊重自由市場機制。而從日本的經驗來看，日本《放送法》對此並無明確規範，有關廣告之內容，係依長期業者之自律規範，而在廣告量的比較上，與台灣之差異則為廣告總量的比例（日本為每週總量的18%，台灣為每節目的六分之一）。

其次，NCC對於規範具體化所造成最大的爭議點，實在於廣告內容的認定上。從實務上來看，政府本為傳媒產業最大的廣告主，包括每年投入政令宣導，及政府形象塑造的金額係以數十億計（如國親黨團曾提議刪除「行政院九十三年度中央總預算」中，不包括國營事業之行政院各部會編列之政策宣導費二十億餘元），政府此種政令宣導置入性行銷的作法是否允當？過往也曾引發廣泛的討論。

然而，何以政府可以進行置入性行銷？但透過商業方式包裝，可活絡經濟發展，提供消費者更多選擇的商業性置入性行銷卻不可行？易言之，置入性行銷的內涵，尚包含大量的政治人物置入，政黨活動置入，意識形態置入等。這些內容透過巧妙的包裝，對於閱聽眾的影響更大，但依目前的相關修法內容來說，卻難以區分和規範。

其三，近兩年來，由於產業外移的影響，台灣整體廣告金額下跌，電視媒體受到衝擊亦深。以有線電視為例，在收視費上限管制、廣告收入下跌及異業競爭加劇等外在因素影響下，產業的前景堪憂，如政府加強對於廣告內容認定的管制，未來產業發展必定受到相當的壓制。

其四，近年來，影音傳媒產業對於「置入性行銷」的應用已漸趨廣泛及成熟，而能雅俗共賞，兼具商業、娛樂及服務等不同的功能，因此也引發學術界的廣泛研究。至今，學術界未對「置入性行銷」的應否達成具體共識，各國政府或許因此難以未做出明確的界定。

最後，台灣之服務產業比重日增，為政府輔導產業轉型之重要政策之一。服務業的對象為整體社會民眾，透過大眾傳播媒體，運用廣告的方式進行行銷推廣服務，誠屬必然之趨勢。再者，NCC曾於年初宣示，將加速傳媒產業數位化的進程。在數位化收視比例逐漸提昇，分級付費制度逐步建立之後，傳媒業者為更進一步尊重收視戶付費收看的權益，除了一般頻道之外，付費或加值頻道廣告的呈現，必將逐漸轉換為以「置入性行銷」的形式呈現。同時，拜科技之賜，足以篩選、濾除廣告之軟體也已開發成熟，「置入性廣告」的廣泛運用，應乃時勢所趨。

（二）建議

1. 我國之現行廣電體制，與美國之商業機制相仿；若從成文法例來說，日本之立法規範亦可為參考。謹建議主管機關之修法方向，宜多參考美、日之經驗──順應市場自由機制，或僅訂管理原則，要求業者自律。

2. 基於媒體發展背景及基本屬性的不同，政府在無線電視、有線電視或衛星電視之相關廣告規範上，標準應有所不同。一般而言，各國對免費無線電視之管制較嚴，主要因其（1）佔用公有資源，（2）無遠弗屆、無處不及，且無法避免地深入全民家庭之故。以美國而言，法令在內容監管嚴寬之順位為：無線電視、有線電視、錄影帶租售店等。

3. 新聞報導因有其嚴肅性及真實性，一般國家對其內容應具有之道德標準較為嚴謹，但亦傾向訴諸業者之自律，或最多繩之以他律，而不以法律介入，以免妨礙思想自由及言論自主權。至於新聞報導外之其他類型節目，則不妨儘量放寬，以求活化節目內涵與創意。再以美國影視作品為例，早期的《愛之船》、《檀島警騎》，近期之《浩劫餘生》等均為「置入宣傳」之顯例。

4. 主管機關應透過公聽會聽取業界的實務經驗；同時考量經濟行為及節目創作 面的需要；另亦可藉民調瞭解閱聽眾或消費者的真實感受。

5. 最後，有關「節目廣告化」或「廣告節目化」之認定原則，實務上似應以「是否過於渲染商業成份」或「置入之內容融入節目中是否過於牽強」作為標準，若某些附有商業性之元素本係媒體在製播作業中難以避免或無傷大雅之行為，即一概以「節目廣告化」或「廣告節目化」視之，似難令業者誠服。


[1]日文原文：《放送法》第51条の2（広告放送の識別のための措置）一般放送事業者は、対価を得て広告放送を行う場合には、その放送を受信する者がその放送が広告放送であることを明らかに識別することができるようにしなければならない。）日本《放送法》。資料來源：http://www.houko.com/00/01/S25/132.HTM#s4

[2] 日文原文：テレビでは一般的な広告手法の「プロダクトプレイスメント」も取り入れた。広告主の商品やロゴを、自社制作のドラマに登場させている。番組と同時にバナー広告を表示して、商品の利用・購入に直接結びつけることができるのもネットの特長だ。企業の広告費をマスメディアと食い合うのではなく、むしろダイレクトメールなど企業の販売促進費用を取りに行く戦略だ。（資料來源：http://it.nikkei.co.jp/internet/news/index.aspx?n=MMITba057013022006）

[3] 日文原文：某民放のクラシック音楽番組など、毎日のように同一番組の垂れ流しで、10分位毎にＤＶＤのコマーシャルとなる。要はＤＶＤ収録曲を短時間放映して、それを買わせる通信販売広告なのである。テレビショッピングが多くなり、それを番組のように行うから、「番組」と「広告」の垣根がなくなってしまった。ある地方局など、「健康増進番組」と称して、実質的に特定企業の商品を売る広告を30分も続けている。広告は民放連の「放送基準」148条により、総量規制が行われ、放送時間の18﹪以内とされている。「広告」を「番組」と位置づけることにより、同規制を逃れようとしているのか。そうだとすると、広告放送を識別できるようにすることを求めている放送法51条の2及び同基準93条に違反しているのではないか？（資料來源：http://www.ac.cyberhome.ne.jp/~consumer/page073.html）

[4] 資料來源：日本放送聯盟http://uhb.jp/uhb/housou/housou.html 、

放送聯盟之廣告相關規定(第十八章廣告之時間基準)http://uhb.jp/uhb/housou/03.html#18

[5] 此「民間自律組織」，係指「日本民間放送聯盟」，主要係由日本電視台及其聯播業者所組成。