壹、背景說明

公務人員保障法為憲法所定考試院主管事項之一，往昔公務人員與國家關係，受「特別權力關係」理論的支配，對有關公務人員權益保障並未受到重視。僅由銓敘部設科掌理，而保障法制尤為零散，僅於公務人員任用法、考績法、俸給法中分別規定，公務人員就任用資格、考績、官等、職等、級俸事項如有不服得向銓敘機關提出複審，缺乏完整法制，對於攸關工作權之保障則付闕如，且司法機關以往亦以「公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害者可比，不能按照訴願法程序提起訴願。」致公務人員權益之保障每受冷漠對待，未能獲得應有之重視，迄司法院大法官會議解釋，陸續修正此一見解，認公務員與國家間為「公法上職務關係」，使公務人員有關身分及權利事項所受之不利處分乃得依法提起訴願及行政訴訟，迄民國八十五年公務人員保障法完成立法，並在考試院設置「公務人員保障暨培訓委員會」專司其事，公務人員權益之保障始建立完整法制，並有專責機關主司其事，雖屬制度草創初期，但已喚起各機關及各級公務人員對權益保障之普遍重視，茲主管機關基於相關法制已有修正變更，及年來實際運作經驗提出「公務人員保障法」修正草案，雖然修正幅度頗大，但據說明主要係因該法原規定複審，再複審程序準用訴願法之規定，由於公務人員受國家機關之處分就與人民所受之行政處分，性質有所不同，為建構公務人員完整救濟體系，乃參照民國八十七年修正公布之訴願法及行政訴訟法，及後續公布之行政程序法，與大法官會議最近對公務人員保障有關解釋作通盤檢討，提出此一修正草案。


貳、分析

綜觀全案修正內容，對公務人員之保障及審理程序有關規定確較現行規定較為週全，原則宜予支持，惟下列事項仍須再予斟酌：


一、修正案第八條係由現行條文第五條移列，並刪除「經決議」三字，按此一規定涉及調查權之行使，與監察法有所牴觸，原於制定本法時，監察院不同意該會具有此項權限，以免侵及監察權行使，嗣經協調始同意需經保訓會委員會決議，始得行使此項職權以昭慎重，如將「經決議」三字刪除，勢必又涉及監察院職權，宜予斟酌。


二、新增修正條文第二十條，規定「公務人員執行職務時，已發生危害或明顯有危害之虞時，現場長官得視情況隨時停止執行。但因情況急迫非繼續執行將產生更大危害或於公務上、業務上有特別義務者，不得停止執行。」此一新增條文據說明係參照勞工安全衛生法所作規定，旨在維護公務人員執行職務時之安全，原則應予支持，但後段規定「於公務上、業務上有特別義務者不得停止執行」則對公務人員之安全維護似又有所忽視，如何求其週全，似應由主管機關另訂認定之標準，以免執行或審議時產生爭議。


三、新增第二十一條第一項規定，「公務人員因機關提供之安全及衛生防護措施有瑕疵，致其生命、身體或健康受損時，得依國家賠償法請求賠償。」據說明係參酌國家賠償法第二條第二項訂定，按公務人員於執行公務或於辦公場所發生上述情事時，依現行公務人員保險法、撫卹法均有給付之相關規定並得另發給慰問金，至於國家賠償法第二條第二項係規定，「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」其適用對象為「公務員對人民」，其構成要件係為「故意或過失不法侵害」，其結果為「侵害人民自由或權利」。至於「衛生防護措施有瑕疵」者能否請求國家賠償頗值斟酌。


四、修正條文第二十五條，係由現行條文第十八條移列，原規定「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」修正條文將「不當」修訂為「顯然不當」，按訴願法對於行政處分僅規定「違法或不當」得提起訴願，並無「顯然不當」之要求，且「顯然不當」其認定標準亦易滋爭議，尤其限縮公務人員權益保障範圍，「顯然」二字不宜增列，應「刪除」。


五、新增條文第六十五條第一項規定，「復審有理由者，保訓會應於復審人表示不服之範圍內，以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，發回原處分機關另為處分。本條係參照訴願法第八十一條規定制定。惟訴願法第八十一條原條文附有但書，規定「但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分」。此一但書，是指「原處分機關」所另為之變更或處分不得「更不利益」。本法第五條雖規定有「保訓會對於保障事件不得為更不利於該公務人員之決定」之規定，惟該條所規範之主體為「保訓會」，並非「原處分機關」。因此，為保障公務人員之權益，第六十五條第一項應增加如訴願法第八十一條但書之規定，始屬妥當。


六、修正條文第七十三條，該條文規定，「復審事件有下列情形之一者，不予處理：一、無具體之事實內容者。二、未具真實姓名、服務機關或住所者」，其立法理由為，此類案件無從審理決定。惟本法第六十一條已規定，不能補正或逾期不補正者，應為不受理決定。而第七十三條之情形，實屬「不能補正」或「能補正而不補正」，依法應為不受理決定。於此復規定不予處理之情形，將造成適用上的矛盾，實屬畫蛇添足，應予刪除為當。


參、結論


公務人員保障法之修正草案，除上述六項有待進一步斟酌外，其餘內容尚屬適當，無其他修正意見。