一、前言

我國自從民主轉型成功之後，已經被列為新興民主國家的典範之一，因此許多新興民主國家所常會遇到而又必須處理的議題，幾乎是經常性的在學界、政界及新聞媒體成為討論的焦點。從總統制、議會內閣制及雙重首長制到選舉制度的改革，乃至立法院立法委員人數的上限，無一不是大眾所關注的話題。民主政治的運作本來就離不開制度面的規範，所以以上各種議題的辯論，是健康而又自然的現象。但是制度面的合理與健全固然是民主政治成功運作的先決條件，民主價值的具體實現卻在於人民政治參與的權利，能夠廣泛而又合理地由國家的公民所分享。換言之，民主政治所隱含的一個重要內涵，就是每一個人﹝或者說幾乎每一個人﹞都有參與選舉的權利，這種全民投票﹝universal suffrage﹞的理念是民主政治最重要的指標，因為一個沒有全民投票的政體，不可能是真正的民主政治。

儘管全民投票的理念早已是西方民主的重要象徵，而且研究顯示，往昔對投票權所作的各種相關因素的限制，如種族、膚色、階級、宗教乃至年齡的限制，都已大部分被排除或降低，但是令人訝異的是，我國近年來所討論的民主相關議題，卻少有跟全民投票，特別是投票年齡方面有關的討論，當然更談不上受到各界的重視。投票年齡的問題受到疏忽的結果是，我國是世界上迄今仍然維持二十一歲為投票條件的極少數國家之一。造成這種疏忽的原因，可能是民主轉型之後制度面的應興應革事項太多，或者是缺少有力的民間團體或運動作後盾，也可能因為國內各個主要政黨有他們政治利害的考量。本文將針對投票年齡研究的各項發現作分析，包括世界各國投票年齡的分布，年齡與投票的關係；最後將探討美國在七○年代初期降低投票年齡的運動，瞭解正反雙方的論點以及最後的結果及影響。


二、各國投票年齡的分布

所謂投票年齡是指一個國家在全國性選舉中，准許一個人去投票的最低年齡。投票年齡各國不同。已知的全國性選舉中最低的投票年齡是伊朗，只有十五歲；最高的投票年齡則是二十一歲，包括斐濟、亞塞拜然、黎巴嫩、新加坡、東加及中華民國。最普遍的投票年齡是十八歲，佔全世界國家的93%；只有十二個國家的投票年齡不是十八歲。茲將所得資料列表如下：

投票年齡

國家

15歲

一國﹝伊朗﹞

16歲

一國﹝尼加拉瓜﹞

17歲

一國﹝東帝汶﹞

18歲

一百六十二國

20歲

四國﹝日本、諾魯、南韓及土耳其﹞

21歲

六國﹝斐濟、亞塞拜然、黎巴嫩、新加坡、東加及中華民國﹞


三、年齡與投票意願

美國及其他西方國家的投票行為研究﹝台灣亦然﹞顯示，年輕選民的投票意願普遍偏低，相對的，中年人及老年人的投票率則要比年輕人高，例如歐洲十五個國家中，平均投票率是88.6%，但是十八到二十九歲的投票率則為80.9%，在強迫投票的國家中，年輕選民的投票率要比志願投票的國家高出18%。

一項重要而有趣的發現是：凡是所採取的選舉制度有利於小黨在國會中的代表地位的國家，則年輕選民的投票率要比小黨不容易在國會中取得代表地位的國家高出12%。這項發現反映出年輕選民自主性較高，也較重視他們所投選票的價值。同樣的發現是：凡是有群眾運動傳統的國家，年輕選民參與投票的比例就會提高。例如工會成員高的國家，其年輕選民參與投票的傾向高達91.3%；工會成員少的國家，其年輕選民的投票意願則只達76.1%。

導致年輕選民投票率偏低的原因很多，最常被提到的因素是，年輕選民的區域流動性普遍偏高，常會因為受教育或換工作而在各個不同的地區居住，這使得他們缺少一種安定感以及對選區的親切、認同及熟悉感，自然會降低他們的投票意願。除外，他們批判性強，大部分人都還未在公、私部門擔任重要職位或責任，所以對國家就不像年齡較大的選民那樣有驕傲感，反而較容易出現疏離意識。


四、美國降低投票年齡的論戰

投票年齡是由美國各州規範的領域，但是從殖民時代起，對二十一歲的年齡限制應否降低，就一直爭論不休，並且在建國以後的歷次論戰中，都跟每一次重要戰爭有關。主張降低二十一歲的年齡限制者認為，如果男性大到可以參加作戰的話，那麼他們當然就夠資格參與政治決定。問題是，此等論點儘管言之成理，但是對於二十一歲才是政治成熟年齡的共識，卻沒有重大影響。一九四二年美國進行全國動員參戰之時，以參議員范登堡為首的人士組成一個委員會，要求通過憲法修正案，以十八歲為投票年齡，但是提案立刻被打消。一九五○年到一九六○年代降低投票年齡的運動再起，並且得到當時仍為總統候選人艾森豪的公開支持，他認為「如果一個人大到可以打仗，他就大到可以投票」。

當時眾議院司法委員會資深委員薛樂﹝E.Celler﹞是反對派的要角，他認為「徵兵年齡跟投票年齡就如粉筆跟香腸，根本是風馬牛不相及」，因為對軍人所要求的是完全的服從，這卻非對選民的要求。「有能力作選擇，區別承諾和表現以及根據事實作評估是作好選民的先決條件。十八歲到二十一歲是年輕人邁向成熟的塑造期，他們的態度游移不定，是最不確定的歲月，因此最容易成為煽動家爭取的對象。……如果我們讓二十一歲以下的人取得投票權，那對民主政治將會是嚴重的戕害」。

民意測驗雖然顯示多數美國人贊成降低投票年齡，但是薛樂的論點卻也得到許多人的支持，再加上州權派人士認為投票年齡是州而非聯邦的權限。這個議題還是不了了之！

但是越戰使整個情勢為之改變。大眾不支持越戰的結果，造成拒絕接受徵召的風潮更加蔓延，大學生及年輕人激烈的抗爭行動節節升高。在這種政治氣氛下，十八、十九及二十歲的投票議題乃變得更加迫切。因為他們缺少投票權的結果，凸顯出越戰缺少民主支持的事實，也為拒絕徵召找到合理化的口實。在這種情形下，許多州開始思考這個議題，支持以聯邦修憲的方式來降低投票年齡的聲音也越來越大。從保守派的共和黨總統尼克森及參議員高華德，到認為可以吸引到多數年輕選民的反戰自由派民主黨人士，都支持修憲的方向。自由派媒體紐約時報也支持降低的立場，認為「年輕人的教育……要比歷史上大批的選民更有準備享受投票的權利」。

一旦聲勢製造起來，降低投票年齡的呼聲乃成勢不可擋。一九七一年三月參議院在沒有反對的情形下通過了修正案，禁止美國各州剝奪十八、十九及二十歲人民的投票權。接著眾議院也以絕對多數通過。這也是美國歷史上批准程序最快速的修正案。


五、結論

降低投票年齡跟全民投票權的議題密切相關，都是一個國家民主化過程所必須面對的議題。在爭取全民投票的過程中，許多政治人物及政治團體往往會從擴大選舉權後在政治上所產生的影響來著眼他們的立場。例如自由派人士一直認為婦女、黑人及年輕人投票權的獲得，將會使自由派政黨及人物在選舉中獲利。但是英國及美國的經驗卻告訴我們：選民的教育程度及經濟條件才是影響他們投票傾向的最大因素，因此當以十八歲為投票最低年齡限制已成為當今世界的主流的時候，我國沒有理由在這個議題上不作處理。

其次，跟投票權有關卻又常被忽略的是，對選民居住地區時間上的限制問題。美國各州的趨勢是從最少居住一年，逐漸降低到六個月、三個月，最近則是三十天。以現代資訊的發達暢通，我國也應該在這個問題上作一番改革。