壹、前言


從1994年1月起，美國總統柯林頓便為了涉嫌於阿肯色州長任內運用聯邦儲蓄保險資助某儲貸銀行的「白水案」，即引發眾議院有意提起彈劾案(impeachment)的紛爭。然而柯林頓終因性醜聞而引發的諸多爭議，於1998年12月19日遭美國眾議院針對柯林頓總統在大陪審團中作偽證，以及妨礙司法的兩項罪名進行投票，前者獲得228人贊成，206人反對，1人未投票；後者投票的結果為221比212，2人未投票，通過向參議院提出彈劾的決議。(Posner, 1999:1) 1999年2月12日參議院進行對柯林頓的兩項彈劾條文的唱名逐一表決，結果偽證罪部份是45比55，而妨礙司法的部份是50比50，均未達到有罪判決所需三分之二(two-thirds, 67-33)的條件。(Posner, 1999:2)也就是說，柯林頓在被指控的兩項罪名中，都被判無罪。


我國憲政制度中對總統權力的節制，不僅設有彈劾制度，同時尚有罷免(recall)制度。陳水扁總統乃因未與國會協商而決定停建核四，國內經濟又持續凋敝，加上當時緋聞案的疑雲，以致面臨反對黨發動罷免案的杯葛。罷免陳總統的風潮最後雖以民進黨因應得宜而銷聲匿跡，但是所引起的關注以及政治的動盪，卻是讓我們不得不正視的重要議題。


毫無疑問的，公職人員的選擇是人民控制政府最有效的工具。(Shoup, 1946:148)但是，民主的經驗顯示定期選舉並不足以保證選舉得人或是防止公職人員的失職或濫權。是故，學者Graves曾經言簡意賅的指出：「使官員去職的兩種方法就是：彈劾與罷免。」(Graves, 1946:364)本文僅就我國彈劾制度加以探析。


貳、彈劾的意義

彈劾之一般意義，為「國家執掌糾彈之機構，對於違法失職人員，向有權審判彈劾事件機關，所提出之控訴。」（林紀東，1982:195）或是「有權機關代表國家主權者對政府官吏監督，以使違法失職人員受到處分的一種作用。」（吳威志，1998:2）


雖早有學者指出：我國憲法上之監察權的淵源有二；一為我國古代御史之監察權，二為歐美之彈劾權。（陶希聖，1964:3）惟西洋彈劾制度的特色，與我國傳統監察制度不同者，約有下列數端：一、目的是抑制君權，伸張民權，而不是維持君權，加強統治；二、主要的對象是帝王或最高統治階層，而不是一般官吏；三、方法適用直接民主制或代表民主制，由全體人民參與或主宰政治。（陶百川，1978:9）


是故，彈劾即是立法機構（或行政機構）控告政府官員的過程。彈劾可由單純的行政機構履行[1]，也可由兼負行政功能和立法功能的機構履行，（儲建國等，1999:32）或是由立法機構與司法機構共同履行[2]。本文所擬討論的彈劾，僅限於立法機構（國會）對總統的彈劾。


參、我國彈劾總統（副總統）制度變遷的回顧

1947年憲法第100條明文規定：「監察院對總統、副總統之彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上提議，全體監察委員過半數之審查及決議，向國民大會提出。」監察院為彈劾總統之追訴機關，國民大會為裁判機關十分明確，亦與西方彈劾制度由民意機關行使的精神相符。惟因憲法並未訂訂國民大會進行彈劾總統的審判程序，故乃有舊法第10條之規定：「監察院對於總統向國民大會提出彈劾案時，國民大會應將總統之罷免與否為決議。前項決議，以出席國民大會代表三分之二之同意行之。」


1994年憲法增修條文改總統由人民直接選舉產生之同時，雖維持監察院作為追訴機關，但將彈劾總統的額數修正為：「須有全體監察委員過半數之提議，全體監察委員三分之二以上之決議，向國民大會提出」，而且明訂「監察院院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」於增修條文第2條。


1997年修憲，對我國政府體制及機關之間職權作了大幅度修正，最為著稱者當屬「取消立法院對行政院院長之同意權」、「凍結省長及省議會選舉」，而彈劾總統的追訴發動權，亦同時由監察院移轉至立法院。憲法增修條文第2條修正為：「立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案，經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人應即解職。」憲法增修條文第4條則同時修正為：「立法院對於總統、副總統犯內亂或外患罪之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，向國民大會提出」。此條值得注意的地方，是立法院彈劾總統必須以「犯內亂或外患罪」為「彈劾理由」，雖然我人很難想像總統會在何種狀況下「犯內亂或外患罪」，而還能在其位而受彈劾，但似乎有意將總統彈劾案轉向司法性格[3]。


殆至2000年修憲之際，國民大會雖走向「任務型國大」，在僅保留的三項職權中仍維持了審判總統彈劾案的權力，憲法增修條文第1條修正為：「依增修條文第二條第十項之規定，議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。」，應係維持西方彈劾制度由民意機關行使精神的一貫考量。第2條的相關規定雖未予修正，但卻將第4條原有立法院彈劾總統需以「犯內亂或外患罪」為前提之「彈劾理由」取消，又使彈劾總統的本質回復其政治性格。


肆、我國現行彈劾總統制度的疑義與釐清

一、彈劾理由闕如


憲法第100條原規定：「監察院對總統、副總統之彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上提議，全體監察委員過半數之審查及決議，向國民大會提出之。」即未以違法或失職為彈劾總統副總統之理由。對此，林紀東教授認為：「…此非文字上之省略，而係別有理由。因總統為國家元首，副總統為國之副貳，其地位均極重要。…不容以尋常之違法失職為理由，輕易提出彈劾案。故不為相同之規定。外國憲法，恆以違反憲法，犯叛逆罪，為彈劾總統之理由，我國憲法雖無明文規定，自應於具有違反憲法等重大理由時，始可對總統副總統，提出彈劾。…所以保持政治之安定，與國家元首及副總統之尊嚴也。」（林紀東，1982:276）理據分明，是為儻論。


惟彈劾總統之相關程序規定在歷次憲法增修條文中，則有相當變化，1997年修憲曾於增修條文第4條中明訂：「立法院對於總統、副總統犯『內亂或外患罪』之彈劾案…」等文字，是將彈劾總統的理由縮限於「內亂、外患」的明證。復於2000年公佈之增修條文第4條，又將「內亂、外患」加以刪除，則未來彈劾總統是否仍須以「具有違反憲法等重大理由」為要件，或再生疑義。不過，基於1997年與2000年增修條文的對照比較，刪除「內亂、外患」顯然係「文字上之有意變更」，未來立法院彈劾總統便無須以「具有違反憲法等重大理由」為要件，便信而有徵[4]。


二、總統（副總統）受彈劾後再任公職之限制？


西方彈劾權行使的目的，不但在懲罰違法者，撤除他藉以濫用權力的職位，並且要防止他再取得同樣的權力，（陳治世，1986:183）例如葡萄牙憲法第133條規定：「判決有罪，則自動喪失總統職位，並不得再度參選」，以防止以除籍為手段卻不能達到彈劾全部目的的結果[5]。


不過行政院甫於2002年01月02日通過的「國民大會職權行使法」草案，僅明訂總統、副總統彈劾程序為「…投票時應採記名投票方式，如經三分之二同意，彈劾案即通過」，（聯合報，2002/01/03，4版）卻未就被彈劾人去職後，能否再次參選總統或任何公職的可能疑義，有所明確規定。基於杜絕爭議的考慮，立法院未來審議該法時，應考慮比照「總統副總統選舉罷免法」中有關罷免總統、副總統的相關規定，列入「彈劾案通過者，被彈劾人自解除職務之日起，四年內不得為總統、副總統候選人；其於彈劾案宣告成立後辭職者，亦同。」之限制。

三、罷免與彈劾總統制度「維持並行」或「擇一取捨」？


憲法同時規定彈劾與罷免總統制度者，當前僅有我國、奧地利與羅馬尼亞等三個國家。多數國家均捨罷免制度而保留彈劾制度，這或許與西方先進民主國家對「直接民主」多所疑慮、而重視「代議政治」的憲政傳統有關。既然對於總統的罷免以及彈劾案都充滿了政治意味，是否有必要維持令總統去職的「雙軌制」？或仍有值得探討的空間。

伍、結論


就我國而言，如果在彈劾與罷免總統的制度上必須加以取捨，我人以為寧取罷免制度而捨彈劾制度，其主要原因乃為：


(一)既然在現行制度下，憲法並未規定彈劾與罷免總統的「事由」，也就是說，實際運作上完全由立法院加以「政治性的策略考量」，是否造成立法院會以「成功令總統去職」為行使的考慮前提，不能令人無疑；


(二)以2000年立法院提議「罷免」、而非「彈劾」陳水扁總統為例，顯然與現行總統選舉制度採行「相對多數決」，而陳總統的得票率又僅為39%有密切關連。也就是說，一個以相對多數當選的總統，的確在罷免案的公民投票中，是面對被成功罷免的極高風險[6]。


(三)現行彈劾制度的設計係由立法院提出彈劾案後三個月內，應依比例代表制選舉「任務型國民大會」，進行對總統彈劾案之審查，「經國民大會代表總額三分之二同意時，被彈劾人即應解職」，此制恐難以發揮功效。

參考書目

吳威志

1998〈我國現行彈劾制度之研究〉，私立文化大學中山學術研究所博士論文。

林紀東

1982 《中華民國憲法逐條釋義（一）》，臺北：三民。

陶百川

1978《比較監察制度》，台北：三民。

陶希聖

1964〈從司法制度上論監察制度與御史制度之差別〉，《法令月刊》，第15卷第5期，頁3-6 。

陳治世

1986《美國政府與政治》，臺北：臺灣商務。

儲建國，范宏雲，劉彩虹

1999《彈劾總統》，武漢：長江文藝出版社。

Graves, W. Brooke

1946American State Government, Boston: D.C. Heath and company, 3rd ed.

Posner, Richard A

1999An Affair of State : the Investigation, Impeachment, and Trial of President Clinton, Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

Shoup, Earl L.

1946The Government of the American People, Boston: Ginn.


[1] 例如我國彈劾權主要的行使機關為監察院，雖曾經大法官會議第76號解釋為「國民大會立法院監察院共同相當民主國家國會」，（司法院解釋編輯委員會，1991:109）但1992年憲法第二階段增修條文第15條的增訂，將監察委員產生方式「由省、市議會選舉」改為「由總統提名，經國民大會同意任命之」，已非民意代表，（陳新民，2001:733）是故大法官會議第325號解釋又云「憲法增修條文第15條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用監察院」，（司法院大法官書記處，1994:324）可見監察院的性質已庶幾近乎行政機構了。

[2] 例如德國基本法第61條規定，總統之彈劾案由聯邦議會或參議院提出後，交由聯邦憲法法院審判。（張世賢編，1995:199-200）

[3] 學者Zimmerman曾指出：「彈劾是司法的程序，而罷免是政治的程序。」(Zimmerman, 1986:119)

[4] 根據《第三屆國民大會第五次會議第二次大會速記錄》（國民大會秘書處編，2000:18）的刊載，2000年修憲有陳鏡仁等含括三黨一派的229位國民大會代表共同提出第3號憲法修正案，其中便包含刪除彈劾總統、副總統須以「內亂、外患罪」為要件的草案內容。李炳南代表在一讀會進行「提案要旨說明」時發言指出：「在協商版本裡面，對於總統監督的機制，我們也做了貢獻。目前增修條文規定立法院對總統的彈劾案，僅限於總統犯內亂或外患罪的時候，而在此版本中，把這個限制取消，未來立法院對於總統的彈劾案，沒有任何條件的限制。譬如美國國會對柯林頓總統的私德不檢可以提出彈劾案，而依我們原來憲法的規定，立法院就做不到這點。這次協商版本做了一些調整，讓立法院對總統、副總統的監督，回復到民主憲政國家的常規，這是我們全體同仁對國人可以交代的地方。」後來在二讀、三讀的過程中，均無任何代表就刪除彈劾總統的「內亂、外患」的要件，表達不同意見，而順利通過，亦可為證。

[5] 例如美國紐約哈林區國會議員Adam C. Powell經眾議院三分之二議員表決開除後，於同一選區再當選為眾議員。(Berger, 1973:215)

[6] 所以曾有「總統罷免案時，政府高層曾經和羅福助在來來飯店闢室密談，要求羅福助協助」（聯合報、中國時報，2001/10/30，4版）的傳聞，雖難以查證，但並不令人意外。