壹、 背景


總統府改造委員會曾對目前行政院的組織架構及其運作，歸結出五項重大的缺失：（一）水平政府組織太多；（二）政策統合組織機制薄弱；（三）組織未能適切對應政府核心職能的轉變；（四）合議制組織過多，混淆部與會的功能分際；（五）獨立機關的設計原理不彰。據此，改造委員會進而具體提出行政院組織調整方案，未來行政院機關將包括三個政策統合機關、兩個行政管理機關及十八個業務機關（如附表一），其中包括新設之「海洋事務部」與「環境資源部」。同時，委員會並建議行政院在院本部下設置若干幕僚單位（如附表二），以加強行政院政策統合與領導調控的能力。


本文即根據新公共管理學派與黑堡學派不同論述的對張辯證，提出下列策略方針：1.破除「小政府」迷思，力求合理分工與整合；2.基於需要而創造機關；3.業務性質單純者委由民間辦理；4.在維護文官體制前提下彈性調配人力；5.重建公共官僚形象，體現公共價值與公民精神。而依此五項方針，吾人將據以檢視「行政院組織調整方案」之優缺，並進而提出調整與改進之道。


首先，從結構分工的角度來看，分工的目的是要把業務加以區分，以利於組織達成目標，因此業務性質近似或重疊之機關部門本應適當予以裁併，以增進行政院長的有效控制幅度，並且藉以整合部會資源，減少組織間的協調成本。因此方案中將同樣掌理族群事務的客家委員會與原住民委員會獨立設置而未予以合併，難免有政治考量，惟仍有違組織整併原意。此外，僑委會處理僑民事務，建議納入外交部管轄，實無獨立設置之必要。


其次，就整合的面向看，整合所著重的是對於分化的各個組織單位和人員，建立各種協調機能。行政院組織調整方案於院本部內另設立「大陸委員會」、「國家發展委員會」及「科技委員會」等三個政策統合機關，雖然此三機關所涉事務均具跨部會性質，且基於政府職能的分殊化，確有政策統合的需求。然而，這三個機關雖以政策統合為名，但角色定位實介乎業務及幕僚之間。建議於行政院本部分別設廳，定位為「院內業務單位」，主管由政務委員兼任。而在行政院會議下設「政策統合會議」，由行政院副院長主持，以強化協調統合之權能。


第三，重整方案中新設立「環境資源部」與「海洋事務部」。其中環境資源部因應環境保護之迫切性，有益於人民生活品質之保障，提昇為部頗有可取。至於「海洋事務部」所轄業務實可散見於其他部會機關業務如運輸、環保、科技、國防及治安等，因此宜否單獨設部容有社會討論空間。


第四，故宮博物院改隸總統府頗有爭議，何妨改併入管轄文教業務之「文化體育部」，以收整體規畫與事權統一之功。


第五，由於某些管制性或調查性之決策與執行，這類機關履行準司法功能，特別需要專業化、去政治化，或者在決策時須充分考慮到政治與社會的多元價值，才能夠確保公共利益的實現並獲得人民的信賴。因此，負責處理這些事務的行政機關，必須比一般的行政機關更加客觀、中立、具備更高的專業能力，並且與政治保持一定的距離。換言之，它們必須超越個人或黨派利益的考量，依據專業以及法律「獨立」行使職權。而如何在制度上擔保其擁有自主的專業決策空間，但又受到適當的監督制衡，乃是這類組織法制設計的重要課題。方案中雖未具體列舉特定獨立機關之設立，但在委員會決議事項中則提出「有關獨立機關的建制理念與設立原則」。而我國現存的行政組織中，中央銀行、行政院公平交易委員會、中央選舉委員會與行政院飛航安全委員會等機關，具有一定程度的獨立性；而社會對於金融監督管理委員會、國家通訊傳播委員會等擬議籌設的新機關，各界亦期盼它們能夠獨立、公正地行使職權。


第六，方案中將主計與人事改列為行政院本部之行政管理機關，屬幕僚性質。由於我國政府體制既非美國式總統制，亦非內閣制，行政權並非行政院所獨有，因此主計與人事業務尚不適宜定位為行政院之幕僚單位。又主計涉及年度預算編列之責，角色任務殊重；人事總署負責統籌行政院所屬各機關之人事行政業務，本身也有業務執行職能。因此建議將二者定位為行政院之業務襄贊機關，同時兼具行政院長之諮詢幕僚，以及負有業務推動之業務單位。


第七，為管理中央政府機關員額及增進其調配彈性，「中央政府機關總員額法草案」中將政府機關所置之員額分為六類，並將訂出各類員額總數，行政院則應依所訂之員額數量及人事費編入年度總預算內，送請立法院審議。機關員額之分配應衡酌業務職掌、施政方針、預算收支規模、以及人力配置運用狀況而定，並定期評鑑，積極淘汰冗員抑制員額膨脹，符合「當用則用，當簡則簡」原則，隨政策做機動彈性調整。衡平而論，設定機關總員額而在原額限制中彈性運用公務人力，既可免除過去齊頭式精簡瘦身之譏，又可收組織人力彈性調配之效，惟遇有移撥調整情形則涉及人員專長轉換訓練，關於此者宜早綢繆規畫。


最後，政府改造委員會於九十一年九月十五日第六次委員會議決議，「為因應新環境的需要，政府各階層人力的運用宜改採多元化的彈性任用管道，使得政府人力運用制度可以強化政策領導能力、遂行績效管理和建立人力彈性組合，進而提供政府推動績效管理的良好環境」。該次會議通過三個人力運用制度的改革方案，包括：「政務職位制度方案」、「高級行政主管職位制度方案」及「契約進用人力制度方案」，政府未來將可以「契約」方式進用不具考試任用資格的民間人才擔任政府部門行政主管，茲掇引決議重點內容如下：


（一）政務職位制度方案


1. 將政務職位類型區分為政策決定職位、政策襄贊職位、憲法任用職位、獨立職位及其他職位，並以不增加政府總員額方向為原則。


2. 建立一套完整的政務職位人員之管理制度。


3. 本案實施後，如有涉及現有常任文官職位改設置為政務職位者，對於現職人員之權益宜有過渡之配套措施。


（二）高級行政主管職位制度方案


1.為強化政府高階主管卓越領導和管理能力，在政府部門建立高級行政主管職位制度，開放民間優秀領導人才進入政府服務的機會，以活化政府用人彈性。


2.高級行政主管遴選方式，應建立公開、公正機制。


3.為避免對常任文官系統的衝擊，應以各部會業務性質為據，審慎規劃高級行政主管職位適用範圍與階段進程。


（三）契約進用人力制度方案


1.為提升政府績效管理與經營競爭力，考量功能取向，擴大契約進用適用範圍（例如：職務涉及低公權力或高度專業技術性之人力），並整合目前的契約性職位相關法令，使制度設計更為合宜。


2.為避免機關濫用私人及政治用人等因素，契約人員之進用應建立公正、公開甄選制度。


「高級行政主管職位制度方案」和「契約進用人力制度方案」此一構想可謂我國文官體制之創舉，其引發爭議批評自可想見。批判者擔憂文官公器流於政治酬庸工具、徹底破壞考選制度；支持高級行政主管職位制度者則引美國資深文官職(the Senior Executive Service, SES)為證，認為藉此可以擴大高級文官之能力，突破技術、經驗與視野之侷限，進而確保高階文官對於政策目標的回應性。吾人以為，不論高級行政主管職位抑或契約進用人力，名額、資格均須予以嚴格設限，當此輿論熱烈爭議時，不妨暫時聽由公眾與學界形成論辯，獲得共識後再予小規模試辦，以免產生太大衝擊。


參、結論


從政府改造委員會成立以來，輿論往往將焦點置於組織變動增刪，甚至以此論斷政府改造的功過。其實，這種完全以部會增減來看待政府改造成敗，認為政府設立某一部會即表示對特定事物的重視，仍是陷入迷信機關功能論的陷阱之中，長此以往，終必導致機關數目不斷膨脹。


再者，政府改造方案以「提昇國家競爭力」為願景，以「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」為理念，明顯向「管理效率」傾斜，而相對較輕忽「政治回應」。
此外，整個改造方案除了著眼於機關設置整併外，關於公共行政人員的定位與形象並未有所著墨，足見改造工程的主事者們並未正視既有公共行政人員的積極角色，如此一來，即便整個組織架構擘劃完美，最終恐仍將是缺乏血肉精氣的一具空殼罷了。