壹、背景：


瑞士洛桑管理學院公佈的「二○○二年全球競爭力評估報告」，該學院評估國家競爭力的四大指標包括經濟表現、政府績效、貿易效率和基礎設施。台灣今年在前二項指標均大幅地落後。


民進黨執政後，台灣競爭力排名已從去(二○○一)年的十八名滑落到廿四名，政府效率下滑到廿一名。台灣在連戰擔任行政院長時曾獲第十一名，是最好的成績，最差的時候，也有第十八名。此外，在亞洲國家中，新加坡、香港的表現都排在前十名，南韓、大陸和馬來西亞也上升至三十名以內，相較而言，台灣算是表現最差的。對於政府績效的評比有數十項指標，台灣在四十九個國家中，排名多居於三十名之後，少數指標排名在二十五名左右，而也有排名四十七名者，茲分析現象與問題於后。



貳、分析


首先，早在民進黨執政一年後，施政績效不佳的後果已顯現，當時媒體輿論與學者專家不斷提醒執政黨，執政者決策心態、黨政協調機制與行政、立法協調問題對於政府績效的影響，洛桑管理學院的評估報告只是客觀的印證這個事實。然而，面對各方的批評與建言，扁政府已習於提出「錯不在我」的說辭，往往將問題歸責於在野黨的不配合、總體經濟環境不佳、中國大陸未釋出善意或回應、「舊官僚」的效率不彰，或是全球景氣低迷等外在原因。


因此，雖然執政者提出「知識經濟發展方案」、「8100台灣啟動」、「挑戰2008國家發展重點計畫」，顯示執政者「拼經濟」的決心與熱情。當執政者不斷推出各種因應措施，結果卻是民進黨執政已逾一半，台灣經濟持續衰退，失業率攀升，三通等重大施政裹足不前，部會間爭議不斷，民眾對於政府執政的信心與經濟發展持續向下沉淪，形成諷刺的對比。


其次，在洛桑學院的政府績效評比中，政策方向的共識程度(第35名)，政府決策的透明度(第26名)，政府經濟政策是否能因應經濟挑戰(第27名)，以及政府決策是否能有效執行(第29名)的評比成績均不佳。回想扁政府執政後，歷經核四興建爭議、立院改選、農會信用部金融改革風暴，陳總統的行政院長人選像是「女人衣櫃的衣服」─永遠都少一位。然而，無論怎麼換人，如果政府高層的決策風格與心態不改，政府績效不可能改善。


記得今年初，曾任宜蘭縣長的游錫堃組閣之際，由於多位內閣閣員都是縣市長出身，游院長曾指內閣成員有如「縣市長俱樂部」，如果加上曾任台北市長的陳水扁總統，與曾任桃園縣長的呂秀蓮副總統，扁政府有如「地方首長俱樂部」。但俱樂部成員的高度同質性與志趣相投，無助於政策共識的形成。以此次整頓農會信用部為例，行政高層對於部會之間的歧見，不但事先沒有察覺，當事態嚴重後，亦無善後處理的共識，充分暴露行政團隊決策過程的草率。尤其陳水扁總統執政兩年多來，大小內閣改組頻繁，顯見換人已非解決執政困境的特效藥，身為決策高層的陳總統改變決策風格與負責態度，才是根本之道。


再者，洛桑管理學院對於49個國家政府績效評比中，台灣有數項指標幾乎敬陪末座或是排名第四十名之後，包括地方資本市場對於外國公司的限制(第47名)、國外財金機構涉入國內市場的可汲性(第43名)、國外資本對於國內公司的限制(第41名)、外國投資者對於國內公司掌控權的自由度(第43名)，以及對外國夥伴國家是否有投資保護計畫(第32名)。顯示台灣的投資環境與法律條件對於外商的吸引力並不高，甚至能留住外商在台灣投資的誘因也相當低。


廿一世紀的全球化不但衝擊企業經營模式與資金運用，也改變政府的職能展現與治理模式。換言之，惟有當政府能建立一套公平的社會與經濟競爭規則，減少市場干預力量，同時修正不合時宜的法令，扮演活化民間經濟力量的有效推動角色，此時，對於外商而言，才有投資的吸引力。


然而，台灣的執政當局在因應全球化與國際化的腳步上，顯然仍無法放大決策思考格局，仍拘泥於意識形態與國家認同的政治層次思考。以致於台灣的投資環境與條件，不但吸引不了國內廠商加碼投資與根留台灣發展的意願，反而積極尋求「登陸」途徑，由洛桑管理學院的評比更顯示外商對於在台灣創造商機沒有吸引力。因此，負責任的執政黨不應停留在統獨層次的思考，而應將全球化作為決策的思考主軸。


復次，相較於政府的績效評比不佳，民間的努力工作則與之形成明顯對比。根據瑞士洛桑管理學院公布的數據顯示，台灣人是全世界最拼命努力工作的人群，台灣勞動人口938萬人，每年工作時數2,282小時，是全世界工作時數最長的國家，堪稱全世界工作狂之最。而台灣人也是亞洲國家最有技能的人群，受良好教育及技能的工作人在亞洲四小龍中排名第一名。但是台灣的國家競爭力掉到5年來新低，從14名落後為24名；國人的生產力也不如鄰近的亞洲四小龍；此外，社會凝聚力對於政府施政優先順序的重要程度排名為第卅一名。這代表一般民眾希望努力工作，欲展現民間的競爭力，但是因為整體條件不佳，以致無法獲得對等的報酬，尤其執政者似乎無法感同民眾的痛苦與期待。


其實，從此次北、高市長與議員選舉過程中，執政者往往將國家認同、族群意識與政黨輪替等政治層次議題置於民主問題之先。例如十一月十日勞工團體「六大不起」訴求的秋鬥遊行，由陳總統對於馬市長「香港腳走香港路」與「中國特首論」的批評，或是陳總統與游院長兩位農村子弟，因為農漁會信用部改革所引發的農漁民大遊行風暴事件，多少可印證「民之所欲」始終未能獲得執政者的重視與回應。


以台灣今日的社會氣氛，民眾的食衣住行、子女的教育費用、家庭生計、全民健保費才是市井小民每天身家所繫的「大事」，而不是那麼關心總統為了450萬支票流向的傳聞，而激烈控告媒體的反應，或是猜測二年後誰來選總統。因此，如果執政者能將民眾切身關切的事，作為施政優先考量，則台灣人高達世界第一的年平均工作時數，才能獲得同等的報酬，進而提升台灣的國際競爭力。


最後，根據瑞士洛桑管理學院的分析，台灣在經濟表現、政府效率二項指標大幅落後，其中原因在於台灣經濟仍相當依賴美國、日本過深，在當前美國經濟發展停滯，日本衰退之際，與中國大陸合作會比選擇其他國家更為有利。


因此，執政當局對於三通的決策思考應跳脫意識形態的桎梏，尤其台灣已經長期付出了不三通的龐大社會成本。以兩岸的貿易交流而言，去年的一年總額已達三百億美元，中國大陸取代美國成為台灣最大的出口市場，也是台灣對外投資的首要對象，更是順差的主要來源。然而，如此密切的貿易關係，在當今全球化下，卻背負貨物與人員繞道而行的成本，同時也加速外銷廠商的外移。因此，不三通其實無法擋住台資與外資流向中國大陸，只會讓台灣區域位置的優勢迅速消失，進而喪失國家整體與民間部門與其他國家的競爭力。


以兩岸間的經濟關係為例，全球跨國企業都覬覦大陸市場，在美日大國普遍不景氣下，中國大陸仍持續成長，顯然有它不可忽視的因素。尤其以海峽兩岸間特殊的文化淵源與共通語言，以及台灣在高科技和服務業領先，部分夕陽工業面臨瓦解之際，中國大陸提供良好的互補環境與商機。然而，執政黨仍執意以意識形態作為三通決策的主要判斷依據。


雖然三通絕非經濟發展的萬靈丹，但不及早三通卻會阻礙台灣區域經濟的自由流通，同時不利於外國廠商投資台灣的決策，影響外銷導向企業的成長與發展，以致於所謂「根留台灣」的堅持，僅存意識形態的政治意義。因此，執政者必須面對現實，從提升國家與民間競爭力的角度思考三通，以拖待變，只會讓台灣產業發展更為邊陲化與空洞化。



參、結論


綜合言之，從瑞士洛桑管理學院公佈的「二○○二年全球競爭力評估報告」結果觀察，可視為國外專家對於陳水扁總統與其執政團隊在掌握政權兩年後的表現成績單，也印證了台灣過去二年來不佳的經濟表現和社會大眾的隱憂。究其關鍵因素在於政府運作多以年底北、高市長選舉為考量，甚至以下次總統大選作政策規劃之依據，欠缺前瞻而整體的施政目標和作為。因此，如果執政當局的決策風格與施政動機不先進行改革，可以預見未來二年台灣的政府績效仍會與經濟發展持續向下沉淪，屆時台灣選民即可用選票表達對於執政者的失望與不滿。

(作者為開南管理學院公共事務管理系助理教授)