壹、前言：


國防二法修正後，國防部軍政、軍令、軍備分立。有鑑於軍備整備事務攸關我國國軍建軍構想及兵力整建，牽涉事項龐雜、經費鉅大，應接受國會嚴格監督，故國防部組織法第七條規定，「國防部設軍備局，掌理軍備整備事項，其組織以法律定之」，明定軍備局組織應依「國會保留」原則，只能以法律制定。為此，國防部曾於九十年五月擬具「國防部軍備局組織條例」草案，並經行政院會議議決送請立法院審議，惟並未完成審議，致「屆期不連續」。基此，行政院於九十一年三月再次函請立法院審查草案。本草案共計十五條。就國防組織的架構而言，本條例具有重要性，應優先並儘速通過。惟行政院版草案內容，仍有部分條文略有瑕疵，允宜修正。評析如下：


貳、草案評析


一、第三條，掌理事項仍有爭議


本草案第三條規定軍備局之職掌。軍備局之職掌只能為軍備整備事項，此乃國防部組織法第七條所明文規定，該法既為母法，則本法自不能逾越母法之授權，將職掌魔手伸入非軍備整備事項。


所謂的「軍備」，依國軍軍語辭典，乃指「戰力之整備，以支持建軍為主要目的」，因此，「軍備」的範疇可以包括武器裝備的研發（設計、測試）與取得（採購、生產、製造）。除此之外，難謂屬「軍備」之範疇。就此而言，第三條之掌理事項即有問題。


第一款，特種基金之規劃、審定、管理，與軍備有何關係？何以軍備局成立後竟需規劃、審定特種基金？難道不能由現行國防部管理的特種基金支應或統由國防部管理？此一問題必須先予考量。如果特種基金只是淪為軍備採購的白手套或法外小金庫，國人即難以容忍。


第二款，軍備局是否適宜職掌「行銷」軍備、「委託經營」生產？此將使得軍備局招致「國營軍火商」的惡名，是否牴觸我國基本國策，必須先予說明。


第五款，國防部工程、不動產與軍備似無關連，似屬軍政範疇。


第七款，人才培育與軍備似無關連，似屬軍政範疇。


因此，上述職掌，極易引起爭議，應予檢討。


二、第四條似有違「國會保留」原則


關於軍備局組織，何以國防部組織明定只能以法律制定，而不能以行政命令例如組織規程訂定？此即國會保留的明文，已如前所述。


既然如此，草案第四條第二項規定，「國防部得視軍事需要，報請行政院核定，在本條例所定員額內，就前項單位酌減或增設其他必要單位」，即有違反「國會保留」之虞。如果國會認為應有七個單位，何以行政院可以逕行核定改為六個或八個？如果為了「彈性」，國防部組織法即不必嚴格限制軍備局組織應以法律定之！可見軍備局具有重要性，其組織不宜任意變動，任何變動應以法律為之。而且，中央政府總員額法尚未通過，由行政機關依彈性自行決定組織尚無法源。故本項應予刪除，至為明顯。


惟觀國防部參謀本部組織條例、國防部主計局組織條例、國防部軍醫局組織條例、國防部總政治作戰局組織條例，均有此一條文，顯見此一條文乃為國防部的「範本」條文。此類條文有違「國會保留」之精神，未來仍有待處理，亦不宜因為已有前例而將錯就錯。


三、第五條，不宜以編組裝備表定之。


第五條所謂之研究發展機構、執行機構、訓練機構，未來是否編列預算？如編列預算，則其組織宜以行政命令（組織規程）為之，不宜以編組裝備表定之。過度的彈性已非彈性，而屬「逃避監督」，如果這是便宜行事之態度，實不可取。除非國防部能說明，以行政命令為之有何窒礙難行之處，否則不宜以編組裝備表為之。


四、第六條宜刪除


國防部所屬機關、學校、部隊使用之公有不動產，與軍備整備似無關連，而與軍政較有關連。如確有整合、調整、統一管理之必要，在性質上也應由國防部負責，而非軍備局負責。本條應刪除。


五、第七條應再予考量。


第七條授權軍備局得投資生產事業及其他事業。此一條文必須再予考量。本條之立法精神為何？有無必要性？欲達成何種「軍備」目的？草案中未見說明。而條文過於寬泛，將使得投資事業毫無限制！舉例而言，軍備局投資中華電信、聯發科、台積電，都可以認為是和發展國防科技工業有關；甚至投資「三民書局」也算與發展國防科技工業有關！（因為，三民書局申請了一個國防役的名額！如果三民書局和發展國防工業無關，居然也能申請國防役的話，那麼豈不表示國防役制度管理不當？如果三民書局與國防科技工業有關，那還有什麼和國防工業無關？）第七條規範過於寬泛，建議刪除。如不刪除，至少應設法限縮其範圍。


另外，如果軍備局將七分之一的心力置於投資事業，則不由得讓人質疑這個單位的性質。軍備局是否會成為以營利為目的的單位？甚至淪為軍火商？誠令人擔心。


六、員額問題


草案規定，軍備局員額在二二八至三四二人之間，且為軍文併用單位。但是，在草案中難以看出軍文職的比例。如何定出一個合理的比例，恐應於本草案中明定，以維立法意旨，讓非軍職人員參與軍備整備，減少決策盲點。


七、第十三條應予刪除


本草案第十一條，已設計於業務需要時，得設各種委員會。是否仍須聘請顧問，令人質疑。惟查國防部參謀本部組織條例、國防部主計局組織條例、國防部總政治作戰局組織條例中，均有此類條文，可見本條亦屬「範本」條文。


不過，即使確有聘請必要，上述各條例中，亦限制了聘請顧問之人數及禁止有給。例如：國防部主計局組織條例第十條規定：「本局依業務需要，得聘請顧問五人至七人及進用國軍聘雇人員。前項顧問為無給職。但得支給車馬費。」此一規定，可資參考。


另外，基於政府再造之考量，於進用國軍聘雇人員，其人數亦應有所限制，始為妥適。故本條對於顧問及國軍聘雇人員的人數，應予明確限制，始為妥適。