壹、前言
行政院日前通過八年8,900億元前瞻基礎建設計畫，包含「建構安全便捷的軌道建設」、「因應氣候變遷的水環境建設」、「促進環境永續的綠能建設」、「營造智慧國土的數位建設」、「加強區域均衡的城鄉建設」五大建設計畫。其中城鄉建設，四年內將投入1,372億元，改善停車問題、道路更新、舊市區更新等，但各縣市須自提計劃，爭取中央補助款。
雖然國發會官員表示，目前城鄉建設只擬定大方向，包括競爭制度、經費分配等遊戲規則都尚在研擬中，並未讓地方政府申請。但是該計畫攸關城鄉公共環境品質改善，不少縣市正副首長紛紛踴躍出席全國聚焦的「前瞻基礎建設特別條例草案」公聽會（第五場城鄉建設），希望透過發言，展現為民爭取建設的高度企圖心，以積極爭取城鄉建設預算，作為地方基礎建設的經費來源。
本文爰綜整相關資料，就前瞻基礎建設計畫之城鄉建設進行評析，並提出相關結論與建議。
貳、前瞻基礎建設計畫之城鄉建設簡介
一、願景：加強區域均衡，推動民眾有感建設。
二、十大工程建設：彙整各縣市建設提案，規劃在四年（106-109年）內完成十大工程，涵蓋交通、福祉、產業、文資、休憩等部門（見表1）。
表1 城鄉建設之十大工程項目重點表
資料來源：整理自前瞻基礎建設計畫（核定本）。
三、執行方式：
1.部會訂定實施計畫，宣示目標、核心價值、執行重點。
2.縣市提案競爭，嚴審精選出能夠突顯計畫效益的案例。
3.優先使用既有建築、設施，新建案務必確認其必要性與後續管理維護。
4.鼓勵縣市政府選任優秀的設計師與營造廠參與，確保品質。
5.部會可配合辦理研習交流、專業諮詢，提昇執行成效。
參、結論與建議
經筆者蒐集整理公聽會與媒體輿論後，針對前瞻基礎建設計畫的第五項城鄉建設，歸納出下列結論與建議：
一、結論
（一）計畫缺乏前瞻性，不符特別預算原則
依照《預算法》第83條的規定，有國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事時，得提出特別預算。但行政院前瞻基礎建設計畫「城鄉建設」幾乎都是各部會已編列預算的經常性的計畫，不符特別預算原則，應回歸一般公務預算編列。
（二）計畫呈現「重城市輕偏鄉」、「重硬體輕軟體」情況
由於計畫採地方自提計劃，爭取中央補助款的方式，偏鄉提案能力有限，加上必須配合自籌款的問題，即使爭取到中央經費，後續自籌款的編列仍成問題，將加深城鄉差距。再加上計畫的編列只見硬體的興整建，未考量後續設施的維護、使用需要一定的人力配合，未見軟體如人力的編置，恐讓計畫空有硬體，無法運行。例如：公共服務據點整備工程，將整合公共服務據點成為長照、托幼、數位學習等中心，但未考量現有長照人力、托幼人力不足的問題。
（三）部分計畫未對症下藥，呈現頭痛醫頭，腳痛醫腳的情況
部分計畫似乎只是為了編列預算而編列，未考量實際現況。例如：改善停車問題、空污問題，不能只靠建立停車位，應該建立普及的公共運輸網路，以及推動其他低污染的交通工具。再如開發在地型產業園區，為解決臺灣部分縣市產業園區用地不足，並解決違規廠房問題，將補助地方政府優先開發已編定未開發都市計畫工業區。顯然政府對於產業發展的思維，仍脫離不了圈地招商、拚硬體、蓋硬體的舊思維，再加上國內已有不少低度開發的工業、產業園區，政府應先考量提高這些低度使用園區的使用率。
二、建議
（一）城鄉建設必須兼顧城鄉發展，符合公平、公開的原則，並且考量地方政府需求，建議中央政府應重新調整經費分配，提出真正符合民眾所需的建設。
（二）針對十大工程項目四年超過千億的城鄉建設方案，分散在九個部會執行，其績效與效能均將面臨極大挑戰，故筆者建議：
1. 中央成立專業輔導小組或總顧問機制，協助地方政府引進專業人才參與地方建設，以建設特色景觀，培育人才和維護工程品質。
2. 由於建設須在短期的四年內完成，宜選擇已具成熟度的完整方案，列為優先補助或示範案，做為管考的依據，再將成功經驗移植各縣市，以免未來若工程延宕追加預算增加財政負擔，若趕工也將影響工程品質造成公共安全隱憂。
3. 設置中央各部會與地方（離島）政府之協作平台，簡化統一建設計畫送件格式與流程，縮短彼此溝通的距離，以達造福全國民眾的目標。
（三）城鄉建設應考量硬體、軟體經費的合理配置，並符合永續經營原則。因時代不同，網際網路與科技發展，已讓許多產業不受地域限制，是否需要如此多的文化、產業園區有待商榷。此外，有鑑於整個計畫著重於硬體建設，缺乏提供軟體建設如青年的人才培育與就業機會，因此城鄉建設違反新經濟生活圈建設的潮流，實有重新評估更改前瞻基基礎建設計畫方案內容的必要。
（四）因應我國人口老化與少子化趨勢，許多校舍早已成為偏鄉社區、部落的生活中心。建議可將城鄉建設十大工程的第六項校園社區化改造、第七項公共服務據點整備，以及第八項營造休閒運動環境等三項工程項目進行整合，規劃為親子、運動休閒及長照的活動與照護機構，以達整合資源有效應用之綜效。
（五）公共建設的執行要透過優質的採購，建議中央主管機關對於各層級的主辦機關，應宣導並推廣優化的採購與執行機制。
（六）城鄉計畫強調投資小、效益大、工期短，但是預算的快速充分執行非衡量績效的唯一指標，建設計畫的效益和品質更是預算執行績效的重要考量。建議政府對於計畫的執行應給予合理的時間並做好嚴謹的評估規劃，同時應建立明確嚴謹且可行的執行績效考評辦法。
行政院日前通過八年8,900億元前瞻基礎建設計畫，包含「建構安全便捷的軌道建設」、「因應氣候變遷的水環境建設」、「促進環境永續的綠能建設」、「營造智慧國土的數位建設」、「加強區域均衡的城鄉建設」五大建設計畫。其中城鄉建設，四年內將投入1,372億元，改善停車問題、道路更新、舊市區更新等，但各縣市須自提計劃，爭取中央補助款。
雖然國發會官員表示，目前城鄉建設只擬定大方向，包括競爭制度、經費分配等遊戲規則都尚在研擬中，並未讓地方政府申請。但是該計畫攸關城鄉公共環境品質改善，不少縣市正副首長紛紛踴躍出席全國聚焦的「前瞻基礎建設特別條例草案」公聽會（第五場城鄉建設），希望透過發言，展現為民爭取建設的高度企圖心，以積極爭取城鄉建設預算，作為地方基礎建設的經費來源。
本文爰綜整相關資料，就前瞻基礎建設計畫之城鄉建設進行評析，並提出相關結論與建議。
貳、前瞻基礎建設計畫之城鄉建設簡介
一、願景：加強區域均衡，推動民眾有感建設。
二、十大工程建設：彙整各縣市建設提案，規劃在四年（106-109年）內完成十大工程，涵蓋交通、福祉、產業、文資、休憩等部門（見表1）。
表1 城鄉建設之十大工程項目重點表
| 工程項目 | 預期工作績效 | 主管部會 | 4年概估經費 |
|---|---|---|---|
| (一) 改善停車問題 | 興建4萬座停車場 | 交通部 | 200億 |
| (二) 提升道路品質 |
改善路面品質500公里 路面孔蓋下地1250座 綠化面積2萬平方公尺 |
交通部、內政部 | 332億 |
| (三) 城鎮之心工程 |
(1)城鎮寙陋環境改善45件 (2)公園綠地及開放空間環境改善90頃 (3)閒置空間活化再利用40處 (4)導入綠色設計45案 (5)增加透水面積12000m2 |
內政部 | 85億 |
| (四) 開發在地形產業園區 |
(1)公共設施服務水準改善之既有工業區17處 (2)設置平價產業園區補助方案輔導設廠面積128公頃 (3)規劃設置城鄉特色產業園區及場域20處 (4)新增產業樓地板使用空間6.3公頃 |
經濟部 | 200億 |
| (五) 文化生活圈建設 |
(1)老建築修復180處 (2)臺灣藝術史及館舍重建(3)博物館與地方文化館 軟、硬體改善50館 (4)地方藝術展演及館舍整建升級 |
文化部 | 158億 |
| (六) 校園社區化改造 |
(1)新建幼兒園園舍50園200班485間教室 (2)擴建教室提供各類社區服務 (3)闢建地下停車場 |
教育部 | 45億 |
| (七) 公共服務據點整備 |
(1)整建長照衛福據點921處(站) (2)補強公有危險建築物1858棟 |
內政部、衛福部 | 212億 |
| (八) 營造休閒運動環境 |
(1)改善運動場館設施180座 (2)建構北中南國際賽會場館20座 (3)建置環狀自行車道10條 (4)優化現有自行車道400公里 |
教育部 | 100億 |
| (九) 客家浪漫台3線 |
(1)啟動浪漫臺三線國家自然步道串連工程200公里 (2)啟動臺三線市鎮街區及立面改造4處 (3)啟動客家重要建築及客家大師故居修復或紀念館建置工程5處 (4)啟動大地園藝建置工程7處 (5)啟動臺三線省道軸帶自然景觀優化工程11處 |
客委會 | 20億 |
| (十) 原民部落營造 |
(1)原住民族部落文化健康站及住居友善空間整建 (2)原住民族部落免費戶外無線寬頻上網 (3)原住民族經濟產業發展 |
原民會 | 20億 |
| 經費總計 | 1,372億(占前瞻計畫8,900億約一成五) | ||
三、執行方式：
1.部會訂定實施計畫，宣示目標、核心價值、執行重點。
2.縣市提案競爭，嚴審精選出能夠突顯計畫效益的案例。
3.優先使用既有建築、設施，新建案務必確認其必要性與後續管理維護。
4.鼓勵縣市政府選任優秀的設計師與營造廠參與，確保品質。
5.部會可配合辦理研習交流、專業諮詢，提昇執行成效。
參、結論與建議
經筆者蒐集整理公聽會與媒體輿論後，針對前瞻基礎建設計畫的第五項城鄉建設，歸納出下列結論與建議：
一、結論
（一）計畫缺乏前瞻性，不符特別預算原則
依照《預算法》第83條的規定，有國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事時，得提出特別預算。但行政院前瞻基礎建設計畫「城鄉建設」幾乎都是各部會已編列預算的經常性的計畫，不符特別預算原則，應回歸一般公務預算編列。
（二）計畫呈現「重城市輕偏鄉」、「重硬體輕軟體」情況
由於計畫採地方自提計劃，爭取中央補助款的方式，偏鄉提案能力有限，加上必須配合自籌款的問題，即使爭取到中央經費，後續自籌款的編列仍成問題，將加深城鄉差距。再加上計畫的編列只見硬體的興整建，未考量後續設施的維護、使用需要一定的人力配合，未見軟體如人力的編置，恐讓計畫空有硬體，無法運行。例如：公共服務據點整備工程，將整合公共服務據點成為長照、托幼、數位學習等中心，但未考量現有長照人力、托幼人力不足的問題。
（三）部分計畫未對症下藥，呈現頭痛醫頭，腳痛醫腳的情況
部分計畫似乎只是為了編列預算而編列，未考量實際現況。例如：改善停車問題、空污問題，不能只靠建立停車位，應該建立普及的公共運輸網路，以及推動其他低污染的交通工具。再如開發在地型產業園區，為解決臺灣部分縣市產業園區用地不足，並解決違規廠房問題，將補助地方政府優先開發已編定未開發都市計畫工業區。顯然政府對於產業發展的思維，仍脫離不了圈地招商、拚硬體、蓋硬體的舊思維，再加上國內已有不少低度開發的工業、產業園區，政府應先考量提高這些低度使用園區的使用率。
二、建議
（一）城鄉建設必須兼顧城鄉發展，符合公平、公開的原則，並且考量地方政府需求，建議中央政府應重新調整經費分配，提出真正符合民眾所需的建設。
（二）針對十大工程項目四年超過千億的城鄉建設方案，分散在九個部會執行，其績效與效能均將面臨極大挑戰，故筆者建議：
1. 中央成立專業輔導小組或總顧問機制，協助地方政府引進專業人才參與地方建設，以建設特色景觀，培育人才和維護工程品質。
2. 由於建設須在短期的四年內完成，宜選擇已具成熟度的完整方案，列為優先補助或示範案，做為管考的依據，再將成功經驗移植各縣市，以免未來若工程延宕追加預算增加財政負擔，若趕工也將影響工程品質造成公共安全隱憂。
3. 設置中央各部會與地方（離島）政府之協作平台，簡化統一建設計畫送件格式與流程，縮短彼此溝通的距離，以達造福全國民眾的目標。
（三）城鄉建設應考量硬體、軟體經費的合理配置，並符合永續經營原則。因時代不同，網際網路與科技發展，已讓許多產業不受地域限制，是否需要如此多的文化、產業園區有待商榷。此外，有鑑於整個計畫著重於硬體建設，缺乏提供軟體建設如青年的人才培育與就業機會，因此城鄉建設違反新經濟生活圈建設的潮流，實有重新評估更改前瞻基基礎建設計畫方案內容的必要。
（四）因應我國人口老化與少子化趨勢，許多校舍早已成為偏鄉社區、部落的生活中心。建議可將城鄉建設十大工程的第六項校園社區化改造、第七項公共服務據點整備，以及第八項營造休閒運動環境等三項工程項目進行整合，規劃為親子、運動休閒及長照的活動與照護機構，以達整合資源有效應用之綜效。
（五）公共建設的執行要透過優質的採購，建議中央主管機關對於各層級的主辦機關，應宣導並推廣優化的採購與執行機制。
（六）城鄉計畫強調投資小、效益大、工期短，但是預算的快速充分執行非衡量績效的唯一指標，建設計畫的效益和品質更是預算執行績效的重要考量。建議政府對於計畫的執行應給予合理的時間並做好嚴謹的評估規劃，同時應建立明確嚴謹且可行的執行績效考評辦法。