兩岸春節包機施行至今檢討

一、 前言

民國92年1月26日從中正機場起飛，經香港前往上海浦東機場，搭載台商返鄉過節。這班由華航的首航班機，成為兩岸54年來，第一架抵達中國大陸的我國民航機。

民國38年最後一架台北松山機場飛往福州的班機起飛後，兩岸空中交通就此中斷，距此次啟動的兩岸包機首航，已斷航長達54年。

華航以一架機尾有梅花圖案、編號Ｂ─18206波音747飛機，擔任此項歷史性任務，於1月26日凌晨4時自中正機場起飛，經香港中轉後，於早上9時降落上海浦東機場。搭載243位台商上午11時起飛，中停香港，下午3時45分返抵國門。

兩岸第一次春節包機之後，除93年因總統大選因素未能持續外，94、95及96年均陸續辦理第2、3及第4次的台商春節包機。

二、本黨推動台商春節包機過程

91年10月24日，本黨立委章孝嚴在立法院提出「台商春節包機」案，並獲得140位立委聯署（包括了26名民進黨立委）。但在執政黨克意阻擋之下，本黨立委章孝嚴等為避免包機案胎死腹中，乃於91年11月21日帥團飛往北京，與大陸相關當局及八家航空公司展開密集的磋商，解決相關問題。

政府終於在92年1月初才正式公佈决定「定點、定時、單向包機與降落第三地飛航情報區」方式。92年1月26日，兩岸空中交通中斷54年後第1架台灣的飛機，經由雙方政府的同意，順利飛抵大陸。

之後，陳水扁總統於93年雙十國慶談話指示：「兩岸可以九二香港會談為基礎，作為進一步推動協商談判的準備」；於同年11月10日又在國安高層會議指示：「現階段我們可以臺港航線協商模式，立即與對岸就雙向、對飛、不中停第三地等問題協商貨運包機及春節包機的營運，為兩岸直航開啟契機。」

行政院長並於10月11日「財經會報」中裁示：

（一）有關台商春節包機及貨運包機之推動，政策上可呼應中國大陸方面雙向對飛、中途不落地等要求，惟雙方須進行商談，並可表達歡迎中國大陸指派適當人選與我方商談。

（二）在兩岸尚未進行協商前，應呼籲中國大陸方面參照92年台商春節包機「中停港澳，一機到底」之成功模式，先接受我方人貨包機之規劃。

（三）有關包機協商事宜，請陸委會進一步研議複委託機制及其他可行方案，並會商交通部、經建會等有關機關及民間機構包括六大工商團體、航運團體之意見。（註B）

（四）於94年1月15日開始於澳門進行春節包機的協商。

總之，民進黨政府是迫於選舉及民意壓力之被動情況下，才勉強接受春節包機直航，並由國內兩家航空公司在虧損情況下積極配合進行。

三、兩岸春節包機之成果

92年1月26日春節包機「間接直航」，開啟了兩岸斷航50多年之後的歷史性首航。94年春節包機直航更進一步以「雙向、多點、對飛、不中停」方式，這種突破在兩岸互動的歷史上留下顯著的一筆。

事實上，這兩次春節包機均是本黨所促成，然而，民進黨政府却秉持過去作法，口是心非、為德不卒，每一個政策都是在阻擋不了後勉强為之，但又做得不够徹底。

（一）第一次「兩岸春節包機直航」政策始末

自92年1月26日至92年2月10日只共16天。

91年10月24日，本黨立委章孝嚴在立法院提出「台商春節包機」案，並獲得140位立委聯署（包括26名民進黨立委）。然而，行政院陸委會接觸到兩岸包機案之初，是持完全反對的立場，並引用十餘年前大陸為包機而制定的一種早已不適用的「暫行審批規定」反對此案；並且進一步指稱，有關包機「證照查驗」的法律層面問題太複雜，如果不經過兩岸「協商」，是不可能解决的。

由於執政黨的反對，故本黨立委章孝嚴等為避免包機案胎死腹中，乃於91年11月21日飛往北京，與大陸相關當局及航空公司展開密集的磋商，有效填補了當前兩岸毫無協商管道的真空。當時溝通交涉達成结論有：

1. 大陸在第一次包機案中，放棄堅持對飛，但第二輪包機運作中，大陸航空業者必須参與；

2. 同意以「時勢變遷」為由，不去引用任何過時之法律文件為審批台商包機的依據；

3. 堅持但仍希望台北包機飛上海途中，不要中停港澳；

4. 有關「三照兩證」的查驗，大陸主管機關人員不登機執行，而另以由各航空公司出具證明書函之變通方式為之。

91年11月26日，本黨立委章孝嚴等和行政院陸委會主委蔡英文主委會面，而且充分把從北京带回來的第一手資料和看法作實質討論。

然而，後來幾天政府說詞是一日數變，一直延宕至92年1月初才正式公佈「定點、定時、單向包機與降落第三地飛航情報區」方式，足足遲緩了一個多月的時間，離大年除夕不到三個禮拜。如此策略性阻擾成案的做法，大大影響上海台商訂購包機機票意願；加上陸委會政治考量下仍堅持停降港澳，以至於每位旅客僅能節省的時間（1小時20分）與費用以及民航業者運輸成本减少有限，台商與民航業者對包機的熱衷，又被打了折扣。

直至92年01月26日，兩岸空中交通中斷54年後第1架台灣的飛機，經由雙方政府的同意，自天空冉冉下降，安然停在上海浦東機場停機坪，兩岸民眾的欣喜難以言喻。在各界視為兩岸交流的里程碑之時，政府及執政黨立委才「搶收割」，並以「政府德政」、「遲來的正義」等說法，來掩飾真相。

（二）第二次「兩岸春節包機直航」政策始末

自94年1月29日至94年2月20日止，共計23天。

93年春節包機，因遇總統大選而中停。94年春節包機至94年1月8日，在本黨強力敦促下，由台北巿航空運輸商業同業公會理事長東大信與大陸民航總局台辦主任浦照洲在澳門會談，雙方對春節包機技術性問題原則達成共識。

94年1月9日，本黨政策會執行長曾永權、立委朱鳳芝、章孝嚴及親民黨立委李鴻鈞等再度赴北京，與國台辦、國家民航總局，就第二次兩岸春節包機問題進行行溝通，並建議包機也應該擴大適用範圍，包括大陸台商的眷屬、在大陸求學的台生。當時溝通交涉突破了92年「單向、間接、定點」的做法，實現了「雙向、對飛、多點、不經停第三地和雙向載客」的目標。亦即：

1. 兩岸飛行地點由92年的上海和台北，增加為94年的北京、上海、廣州和台北、高雄。

2. 台商包機不再需要中途停留在港澳等地，只需經過香港飛航情報區即可。

3. 除達成上述共識外，並提出相關技術、業務事宜可由兩岸的航空業者「直接溝通、達成共識、作出安排、各自執行」。

94年1月11日，本黨組成的兩岸春節包機協商團返台，團長曾永權呼籲政府展示誠意，照顧台商，即刻要求台北航空業者和台北市航空同業公會展開技術性協商和提出相關申請。94年1月12日，本黨包機協商團成員前往「陸委會」和副主任委員劉德勳會見，就赴北京與大陸相關單位商談的情形，以及困難及不可行的地方進行討論。在本黨代表向政府溝通過程中，雖然政府有意拖延，終於在94年1月13日，台北市航空運輸商業同業公會理事長東大信回函中國民航協會常務理事、海峡兩岸航空運輸交流委員會副理事長浦照洲，表示民進黨政府委託台北市航空運輸商業同業公會和交通部民航局等組成協商團隊。

94年1月18日，交通部公佈航空公司申請飛航「大陸台商春節返鄉專案」作業程序，兹將該申請程序之主要内容摘要如下：

1. 航空公司的申請資格為島内核准的6家航空公司以及大陸民航部門指定的6家航空公司；

2. 飛行航線為台北、高雄經香港飛航情報區至北京、上海及廣州；

3. 停降航點為台北桃園中正機場、高雄小港機場、北京首都機場、上海浦東機場、以及廣州白雲機場；

4. 包機時間為94年1月29日至2月20日；

5. 飛航架次總計以往返各24次架次為限；

6. 承載對象為台商及其眷屬。

7. 兩岸航空業者申請飛航台商春節包機事宜，需在育計起飛十個工作日前檢附申請書、包機合約副本、保險證明文件等相關文件直接向我國民航部門提出申請，大陸航空公司也可委託代理申請。

第二次兩岸春節包機直航在談判過程中，依然問題不斷，從飛機來源、航路選擇、旅客資格等問題層出不窮，雖不至於讓包機對飛破局，卻無形中對推動兩岸包機業務的進度帶來不利之困擾。因此，造成此一政策協商完成時，離大年除夕不到三個禮拜之匆促結果，民進黨政府刻意以延宕作為策略性阻擋的做法，已嚴重影響台商訂機票及返鄉計畫之權益。

此次台商春節包機從1月29日開始，至2月20日為止共23天，台灣和大陸航空業者來回總共有96個架次，載客率约五成左右，接運的大陸台商及眷屬返鄉的有5,514人，回去則有4,958人，一共是10,472人，平均載客率是52%。在盈利方面，参與這次春節包機的6家台灣航空公司都表示，主要是盈虧打平，比92年包機都虧損的情况好得多。

（三）第三次春節包機作業與成果

自95年1月20日至95年2月7日止，共計18日。

95年兩岸春節包機於1月20日由中華航空公司首先飛航台北—上海往返包機揭開序幕，並於2月7日以廈門航空公司的高雄-廈門航班劃下圓滿的句點。

由兩岸各六家航空公司共同飛航的春節包機，在1月28日除夕前飛航37班，其中上海航點16班、北京航點8班、廣州航點6班、廈門航點7班，共載運6,112名旅客赴大陸地區，並載運7,984名旅客由大陸地區返鄉團聚。

過年後反向的疏運自2月3日起展開，合計年後飛航36班，其中上海航點16班、北京航點6班、廣州航點6班、廈門航點7班，載運7,251名旅客赴大陸地區，並載運6,050名旅客由大陸地區返回台灣。

總計72班兩岸春節包機總計搭載的27,397人次，平均載客率達81.3%。其中，上海航點計飛32班，載客13,615人次，載客率82.1％；北京航點14班，載客3,978人次、載客率77.9％；廣州航點12班，載客5,291人次，載客率75.5％；廈門航點14班，載客4,513人次，載客率90.3％。其中，往返上海的旅客人次最多，佔49.7%，往返廣州者佔19.3%，往返廈門者佔16.5%，往返北京者佔14.5%。

本年春節包機因放寬搭機旅客之限制，便利更多的國人於春節期間往返大陸，且平均載客率高達81.3%，相較於94年的平均載客率52%，有大幅的提昇，對航空公司的營收也助益良多。

（四）第四次兩岸台商春節包機

自96年2月13日至96年2月25日計13天。

我國籍航空公司以往返各48架次為限。航點包括大陸地區之上海埔東、北京首都、廣州白雲及廈門高崎等國際機場，台灣地區之桃園機場及高雄國際小港機場。

本年度兩岸春節包機，13天飛航192個班次，搭載37,453人次旅客。春節包機由兩岸12家航空公司飛航，單日人數最多的2月16日，有8,809人次往返兩岸。

四、檢討與分析

（一）政府一再以「穿小鞋」方式造成業者及台商雙輸的局面，據估計目前在大陸的台商及眷屬約有一百萬人，根據大陸各地台商協會的統計，約有三十萬人在春節期間返台，但過年期間經港澳的返台班機只能接運十四萬人左右，另一半的台商幾乎陷入返鄉無門的困境。台商與親屬長年分隔兩地，春節期間竟因交通問題難以團聚，毋寧是莫大的缺憾，倘若春節包機返鄉順利成行，若能增加台商順利返台，將促成許多的家族團圓。「包機直航」提案的出發點，便是基於人道立場考量，促成廣大台商家屬春節得以團聚。

惟政府自始就堅持必須停降港澳，只准台商搭乘，空機接運往返，且時間拖至最後三週才決定開放，造成台商訂票不及，時間不能節省，航空公司票價無法降低，台商無法普遍受惠的雙輸局面。

（二）不積極解決航班「截灣取職」的策略、間接包機無法朽效節省成本

由於台灣直飛華南地區由A-1航道經香港飛航情報區在汕頭附近轉進大陸為最短航線；往華北及華中地區則應由B-576航區經那壩飛航情報區轉上海飛航情報區進入大陸。

政府當局故步自封，只開放飛機飛越大陸領空，只搞權宜性的香港直飛清泉崗的包機，則不但無法有效解決台商的經營困境，也不能建構兩岸正常化的交流秩序。

政府所推出的包機方案中，顯然無法有效節省搭機成本，在時間成本上與既有航班無異，而金錢成本也難以有效節省。按照早先去程放空、回程載客的規劃，運輸成本反而多出三成以上，即令最後中停港澳的作法，單次落地的油料費用約為美金一萬元，機場起降費約三萬港幣，總計約增加五十萬元台幣的費用，若以每班兩百人計算，每人需額外攤付二千五百元台幣，以台北-上海來回票價約一萬六千台幣估算，春節包機並無太多較現行票價節省的空間。

按照業者的推估，在本黨立委蔣孝嚴提出的版本中，主張台北-上海直飛，中途不落地，全程只需一小時四十分鐘，而機票成本約可降低五成；倘若基於國家安全考量，依執政黨立委郭正亮所提，飛經琉球或港澳，中途不落地的方案，可分別縮短六小時或三校時的時程，成本約可降三成；執政黨立委張清芳也提出，開闢台北經琉球或鹿兒島到上海的航線等，這些方案都有其值得參考之處。但是，政府相關部會都未參採規劃，終使間接包機成本高徒具型式，缺乏實質意義。

（三）四次春節包機之成果

94年春節包機方案實現了三個突破：一是兩岸自38年以來首次採取雙方對飛通航，二是首次無需中停第三地從大陸飛航台灣，三是飛行地點從92年的上海、台北擴增到包括北京、廣州和高雄。

95年春節包機春節包機已獲致諸項突破：第一、包機適用的承載對象，將不再限制只有台商與台商眷屬、台籍幹部，而將擴大到「持有雙方合法入出境證照的台灣地區居民」，也就是不會再發生台生或外商派赴大陸人員不能搭春節包機的問題；第二、94年春節包機因限制搭機旅客身份，造成平均載客率僅有百分之五十二；而95年的春節包機開放一般民眾搭乘，既可減少業者單程載客的營運壓力，又可有效提高往返航班的載客率；第三、增加廈門航點意義重大，顯示大陸方面願意進－步擴大航空交流的態度，也讓未來有繼續增加新航點的可能；更何況，增加廈門新航點，也是因金廈小三通全年共有五十萬人進出，顯示的確有航空交通的需求。

95年春節包機因放寬搭機旅客之限制，便利更多的國人於春節期間往返大陸；且平均載客率高達81.3%，相較於94年的平均載客率52%，有大幅的提昇，對航空公司的營收也助益良多。載運人數27,397人，比94年之10,472人成長2.6倍。

（四）春節包機與政府開放直航

有鑒於過去四次春節包機之實施，載運人數從2,462人次成漲到37,453人次，由我方航空業者6家，擴展至雙方業者各6家，航班由16航次發展到192班次，由「歷次兩岸春節包機成果比較表」分析，兩岸互動逐漸頻繁，需求性越趨迫切，對於兩岸定期直航與開放直航業務時機已臻成熟。

92年8月行政院公布「兩岸『直航』之影響評估」報告，就「直航」相關問題進行完整評估，鑒於推動兩岸「直航」之關鍵問題在於兩岸協商。陳水扁總統於93年國慶祝詞，主動提議，兩岸可「以九二香港會談為基礎」，做為進一步推動協商談判的準備；同時表達希望儘快與對岸就兩岸「人貨包機」的便捷方案展開協商，為兩岸三通尋求進一步的開展；93年5月20日總統就職演說強調，兩岸應協商建立一個動態的和平穩定互動架構，並將推動包括三通在內的兩岸文化經貿往來，以符合雙方人民的福祉與國際社會的期待；11月10日總統在國安高層會議中指示：「現階段我們可以台港航線協商模式，立即與對岸就雙向、對飛、不中停第三地等問題協商貨運包機及春節包機的營運，為兩岸直航開啟契機。」

以上四次兩岸春節包機之成功經驗，已為未來「兩岸直航」奠定了基礎。

五、建議

（一）類似春節包機的台商返鄉專案，在國家安全無虞的前提下，應儘量縮短航線，以減輕業者與台商時間及金錢成本負擔，政府應儘可能站在解決台商困難的角度，進行政策制定。

（二）未來應擴大「小三通中轉」功能：在「小三通包船」部分，將對象擴及福建以外的台商，將來應可考慮開放更多定期航班，以便客運小三通中轉，將可大幅縮減台商的交通成本，亦可節省企業界寶貴的時間時間。

（三）包機返鄉專案，政府相關部會不應一味將兩岸事務上綱至政治定位問題，以免嚴重影響台商返台之權益。在作業上，應縮短作業流程，放寬搭機對象，並增加場點，以利台商便利搭乘。

（四）兩岸春節包機至今已有四次成功的經驗，讓台商更加便利，未來還會有第五次、第六次、、、、，甚至於最後變成通例。有鑑於民意對全面開放「兩岸直航」的要求日益強烈，執政黨切勿再以意識型態治國，應逐步實施「週六日與節慶日」定期定點航班，並早日達成「兩岸直航」的目標。

歷次兩岸春節包機成果比較表

次 別	期 間	目標 限制	航空家數	機 場	航班數	載客數 （人次）
1	92.1.26~92.2.10	單向、間接、定點、不中停。 限定自大陸搭包機返臺之臺商及其眷屬。	我國6家	臺灣： 桃園中正國際機場、高雄小港機場。 大陸： 上海地區。	16班次	2,462人
2	94.1.29~94.2.20	雙向、對飛、多點、不經停第三地及雙向載客。 限定臺商負責人、員工及其眷屬。	我國6家與大陸2家	台北、高雄；北京、上海、廣州	雙方共計96次	大陸至台灣：5,514人 台灣至大陸：4,958人 共計：10,472人
3	95.1.20~95.2.7	雙向、對飛、多航點、不中停。 持有雙方合法入出境證照之臺灣地區居民。	我國與大陸各6家	台北、高雄；北京、上海、廣州、廈門	雙方共72班次	大陸至台灣：14034人 台灣至大陸：13,363人 共計：27,397人
4	96.2.13~96.2.25		我國與大陸各6家		雙方共192班次	共計：37,453人

本資料由國家政策研究基金會永續發展組高級助理研究員黃豐鑑整理96.3.1（包括2005年2月號「兩岸經貿月刊」）